Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

1.1. Содержание местного самоуправления как основа классификации публично-правовых институтов муниципального права

В конце 90-х годов XX в. в Российской Федерации начались кардинальные преобразования. Они коснулись многих сфер государственного устройства. Одной из наиболее значительных являлась реформа местного самоуправления, проявившаяся в разграничении компетенции государства на федеральную, областную и муниципальную, которая, как указывал в своей работе Л. А. Велихов, получила свое название в связи с тем, что органы местного самоуправления были организованы по принципу муниципалитета (в переводе с лат. – самоуправляющаяся община)[2].

В настоящее время в Российской Федерации особо актуальна проблема, связанная с пониманием оптимальных форм организации местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах.

Российская Федерация – не первое и не последнее государство, которое ведет активный поиск форм и методов наиболее рационального соединения интересов государства и местного сообщества. Такие поиски берут свое начало с момента возникновения российского государства. К настоящему времени накоплено множество теоретических разработок, оставивших значительный след в освещении той или иной грани этой проблемы. Однако необходимо констатировать, что сегодня нет четко выработанных, устоявшихся и всеми признанных теоретических конструкций, которые бы в полной мере отвечали интересам центральных управленческих структур и интересам населения, проживающего в пределах конкретной территории.

По данной проблеме за последние два столетия высказано немало суждений. С их учетом следует отметить, что ключевым вопросом в построении системы местного самоуправления, выступающей «каркасом государственности, без которого невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность России»[3], является вопрос о сочетании в местной организационно-властной структуре государственных и общественных интересов, а следовательно, о соотношении публично-властных и общественных начал.

Эта проблема не раз поднималась и российскими и зарубежными учеными-правоведами на разных этапах развития государствоведческой мысли. Поэтому правильнее будет начать ее анализ с рассмотрения «плюсов» и «минусов» теоретических конструкций, возникших на начальном этапе формирования демократической формы организации местной жизни и объясняющих сущность местного самоуправления, которая в значительной мере определяет содержание и классификацию публично-правовых институтов муниципального права.

И по сей день среди ученых нет единства мнений в отношении количества теорий, объясняющих сущность местного самоуправления. Так, Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; теория самоуправляющейся единицы как юридического лица; политические теории[4]. Г. С. Михайлов выделял хозяйственную, общественную, государственную, политическую теории самоуправления. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях – теории свободной общины, общественной, государственной, теории дуализма муниципального управления, социального обслуживания[5].

Все указанные теории, несмотря на достаточно почтенный возраст, являются актуальными и сегодня, так как они вобрали в себя все многообразие научных представлений о многоаспектной сущности местного самоуправления и представляют собой квинтэссенцию политико-правовой мысли в отношении местного самоуправления. Их становление шло на основе изучения опыта местного самоуправления соответствующей эпохи, а для того чтобы выбрать правильный ориентир в построении современной системы местного самоуправления, несомненно, необходимо учитывать исторический опыт.

Первой среди теоретических концепций, объясняющих сущность местного самоуправления и определяющих сочетание в нем общественно-самоуправленческих и публично-властных начал, следует рассмотреть теорию, которая была выдвинута в середине XIX в. во Франции и Бельгии и получила название «теория свободной общины».

Ее появление было связано с тем, что в начале XIX в. местными делами, общинным имуществом управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в упадок. Поэтому в целях обоснования необходимости ограничения бюрократического вмешательства центральной власти в местные вопросы возникла «теория свободной общины». Б. Чичерин, рассуждая о данной концепции, писал: «Вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»[6].

Последователи данной теории (Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд) опирались на идеи естественного права и исходили из того, что «право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления»[7]. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»[8].

По мнению последователей данной теории, община представляет собой первичное образование по отношению к государству, является «естественно сложившейся органической корпорацией и базируется на следующих основных принципах:

1) местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;

3) органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

4) государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, а лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции»[9].

Особо отметим, что в рамках этой теории, наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью, признавалась четвертая власть, которая именовалась как местная (муниципальная, коммунальная, общинная)[10].

Указанная теория не осталась сугубо теоретическим построением, она нашла свое отражение в положениях Конституции Бельгии 1831 г., которая даже содержала специальную статью, посвященную общинному самоуправлению. Однако следует признать, что на практике такой подход не имел положительных последствий, поскольку выделение муниципальной власти в абсолютно самостоятельную публичную субстанцию могло иметь негативные последствия. Подобное разделение власти очень опасно для целостности и единства общества и государства[11].

Существуют и иные аргументы, подтверждающие, что теоретические положения этой теории не отличались бесспорностью. По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, «идея неотчуждаемости прав общины… была достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей»[12].

Оппоненты данной теории также отмечали, что с появлением государственного образования, которое базируется на свободных общинах, состояние последних кардинально изменяется. В силу целой совокупности различных обстоятельств общины вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него, т. е. общины объективно жертвуют частью своей свободы, и, следовательно, «с возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины»[13].

Применительно к теме нашего исследования необходимо подчеркнуть, что теория свободной общины отрицала существование публично-властных институтов в местном самоуправлении, а также не признавала существование административного контроля муниципальных образований со стороны государства. Следовательно, в рамках данной теории проблема соотношения публично-властных и самоуправленческих начал в местном самоуправлении полностью снимается путем игнорирования первых.

Вместе с тем следует отметить, что данная теория содержала и рациональные моменты. К примеру, в качестве ее положительного момента можно отметить признание важной роли традиций в местном самоуправлении, составляющих одно из основных условий его эффективного функционирования, что подразумевает необходимость учета исторического опыта при построении современных систем организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Следующей теорией, которая объясняет сущность местного самоуправления и определяет место в нем публично-правовых институтов, является «хозяйственно-общественная теория». Ее сторонники (Р. Моль, А. Васильчиков, О. Ресслер) в качестве исходного момента своих умозаключений определяли, как, впрочем, и последователи «теории свободной общины», тезис о противопоставлении государства и местной общины.

Однако представители хозяйственно-общественной теории выдвигали другое обоснование, считая, что по своей сути общественные интересы объективно не совпадают с политическими. По их мнению, при помощи местного самоуправления должны решаться исключительно местные дела, а местные органы по своей природе являются органами не государства, а местного сообщества.

Н. М. Коркунов определял содержание этой теории следующим образом: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоложения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами»[14].

Сторонники данной теории предполагали, что противопоставление общественных и государственных интересов является основанием для достижения полной самостоятельности органов местного самоуправления, которая, по мнению О. Ресслера, выступает «результатом общественной свободы и является нравственной необходимостью»[15].

Применительно к России В. Н. Лешков, основывая свои выводы на идеях самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав, обосновывал тезис о независимости местного самоуправления от государственной власти[16], а А. И. Васильчиков видел местное самоуправление как антипод государственного порядка управления и приходил к выводу о том, что «местное самоуправление чуждо политике… оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности»[17].

Следует отметить, что идеи хозяйственно-общественной теории поддерживались законодателями некоторых европейских стран и нашли практическое применение. К примеру, в 1830 г. Национальный учредительный конгресс Бельгии противопоставил общинную власть законодательной, исполнительной и судебной, отстаивая тезис: община старше государства; закон ее находит, а не издает. Франкфуртская имперская Конституция 1849 г. признавала за общиной неотъемлемое право на «самостоятельное заведование общинными делами, включая сюда и местную полицию»[18].

Однако с учетом исторического опыта можно прийти к выводу о том, что на практике деятельность органов местного самоуправления никогда не ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами. Так, в XIX в. в России, как отмечал Н. И. Лазаревский, «почти повсеместно органам местного самоуправления, помимо дел чисто хозяйственного характера, предоставлялось также заведование и местной полицией, призрение бедных, руководство противопожарными и санитарными мерами и другие дела, явно не носящие ни частноправовой, ни хозяйственный характер. Осуществление всех этих функций, несомненно, сообщало органам самоуправления значение органов публичной власти»[19].

К тому же в нашем понимании анализируемая теория содержала ряд существенных противоречий.

Во-первых, противопоставление общины государству не способствовало его укреплению.

Во-вторых, из содержания этой теории следует, что территория государства должна состоять из территорий самоуправляющихся общин, не зависимых друг от друга, что противоречит положениям о суверенитете государства.

В-третьих, в содержании хозяйственной теории смешивался статус самоуправляющихся территориальных единиц со статусом частноправовых объединений (благотворительных обществ, хозяйственных компаний). Н. М. Коркунов, указывая на этот недостаток, отмечал: «…если моим убеждениям или интересам не удовлетворяет данный промышленный, благотворительный, научный, религиозный союз, я могу, не меняя других условий моей жизни и деятельности, стать членом другого союза. Но если та община, в которой я живу, не чинит дорог, не заводит школ, не обеспечивает санитарных условий жизни, то я не могу, сохраняя то же место жительства, найти удовлетворения этим потребностям в деятельности какой-нибудь другой общины»[20].

В-четвертых, представители анализируемой теории делали неверный вывод о том, что существование местных самоуправляющихся сообществ является, подобно частноправовым объединениям, делом сугубо добровольным. Между тем, по мнению Н. М. Коркунова, существование местных самоуправляющихся общин является обязательным. «Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть; государство не только допускает их, а требует»[21].

Обязательное существование местных самоуправляющихся сообществ Н. М. Коркунов выводит из интересов социально-экономического развития территорий. «Каким бы избытком сил ни располагала община, она может все-таки действовать только в пределах своей территории, она все-таки не может заменить собой деятельность других общин. Поэтому для того, чтобы задачи, составляющие предмет деятельности местных общений, нашли свое повсеместное осуществление в государстве … надо, чтобы все части государственной территории входили в состав таких местных общений. Вот почему государство и не может допустить факультативное существование местных общений, а обязательно организует их во всех частях государства»[22].

В-пятых, в рамках хозяйственно-общественной теории местного самоуправления делался вывод о том, что местные органы, являющиеся частноправовыми объединениями, выполняют только частноправовые функции, однако на практике повсеместно органы самоуправления осуществляли и функции, носящие публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (сбор налогов, принятие общеобязательных решений). Кроме того, как отмечают большинство современных государствоведов, «нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства»[23].

По мнению Н. И. Лазаревского, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже «не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»[24].

Учитывая все приведенные недостатки, можно присоединиться к мнению Л. И. Лазаревского, Б. Чичерина, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, И. Д. Беляева, Н. М. Коркунова, которые утверждали, что эта теория не имеет перспектив и не жизненна. Н. М. Коркунов при этом отмечал: «При ближайшем анализе нетрудно убедиться, что общественная теория не дает понятию самоуправления прочного научного обоснования, а, напротив, приводит к совершенному отрицанию за самоуправлением значения самостоятельного принципа»[25].

В силу отмеченных противоречий идеи, провозглашавшие абсолютное противопоставление общины государству, можно отнести к разряду спорных. В связи с этим теоретики местного самоуправления постепенно приходят к выводу о том, что правильнее будет рассматривать местное самоуправление как форму распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. По мнению П. А. Ашлей, это было обусловлено тем, что «опыт, прежний и новый, убедительно показал, что вполне централизованная бюрократия – т. е. самовосполняющаяся группа должностных лиц, действующая из одного центра и ответственная лишь сама перед собой, – не может вести управление обширной страны: она склонна игнорировать различия в местных условиях, застыть в своих идеях и приемах и казаться перегруженною; рано или поздно неизбежным становится ее крушение, поэтому необходимость определенной автономии мест не вызывает сомнений»[26].

В связи с этим основной проблемой в рамках теории местного самоуправления является вопрос об установлении правильного соотношения между центральными и местными органами, а применительно к правовой материи – вопрос о содержании муниципальных публично-правовых институтов. Причем, как показывает история, решение этого вопроса сопряжено с большими трудностями.

Квинтэссенцию данной проблемы можно сформулировать следующим образом:

1) государство для обеспечения управляемости страной и выполнения требований закона должно сохранять определенный контроль за деятельностью местных учреждений;

2) однако контроль не должен подавлять предприимчивость, инициативу и чувство ответственности системы местного самоуправления.

Эта проблема, возникшая более ста лет тому назад, полностью не решена ни в одной стране и, естественно, представляет интерес для российских государствоведов. Все это заставляет многих современных ученых обращаться к решению данного вопроса и предлагать свои пути решения.

Одним из вариантов решения является государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом. Более детально положения данной системы взглядов были развиты российскими теоретиками местного самоуправления, среди которых можно выделить И. Д. Беляева, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Градовского, Н. И. Лазаревского.

Г. С. Михайлов видит сущность этой теории в том, что «органы местного самоуправления являются органами государственного управления и их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов»[27].

Отстаивая базовые положения государственной теории местного самоуправления, Н. И. Лазаревский отмечал:

1) в самоуправлении нельзя видеть осуществления общинами и другими самоуправляющимися единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, и, следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

2) в самоуправлении нельзя видеть заведования какими бы то ни было негосударственными делами управления;

3) в самоуправлении нельзя видеть осуществления задач управления не самим государством, а какими-либо другими публично-правовыми юридическими лицами, которым государство передает принадлежащие ему правительственные права, и, следовательно, самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

4) сущность самоуправления нельзя видеть в том, что государство действует через лиц, принадлежащих не к правительственному организму, а к местному обществу, и что, следовательно, органы самоуправления являются непосредственными органами и представителями самого государства[28].

Сторонники государственной теории местного самоуправления обосновывали мысль о том, что многие предметы ведения местного самоуправления входят в компетенцию государственного механизма, следовательно, если одни и те же задачи выполняют и государство и местные образования, то неправомерно говорить о негосударственном характере местного самоуправления.