Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

© М. X. Вахаев, 2006

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006

Рецензенты:

М. X. Гельдибаев, доктор юридических наук, профессор, действительный член Русского географического общества и Российской академии юридических наук, член-корреспондент МАН ВШ

И. А. Соболь, доктор юридических наук, профессор, Почетный работник Высшего профессионального образования Российской Федерации, действительный член Русского географического общества

Введение

С принятием в 1991 г. Земельного кодекса РСФСР наряду с другими видами собственности, была признана собственность на землю граждан и их коллективов. Конституция РФ 1993 г. в ст. 9 провозгласила, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Тем самым была нарушена монополия государственной собственности на землю, просуществовавшая в нашей стране свыше 70 лет. Исходя из опыта многих стран, в том числе старой России, законодатель посчитал, что в частных руках земля – или по крайней мере некоторые ее категории – лучше послужит на благо общества, чем если бы она оставалась в государственной собственности.

Как известно, институт частной собственности предполагает большую свободу оборота земли, причем на этой базе получает свое развитие денежная оценка земли. Вовлечение земли в рыночные отношения должно (по идее) привести к такому положению, при котором в каждый данный момент земля будет находиться в собственности или во владении тех частных лиц и организаций, которые способны использовать ее наилучшим образом.

Однако для ряда кругов российского общества этот вывод представляется мало убедительным. Немало людей считают, что частные земельные владения превратятся или могут превратиться в своего рода экстерриториальные острова, не подвластные вмешательству государства. В результате общество окажется в зависимости от эгоистических устремлений земельных собственников. Подобные опасения подкрепляются указанием на слабость государственного земельного аппарата, неразвитость земельного законодательства, ставящего предел произволу собственников, а также на опасность первенства материальных интересов при эксплуатации земли по сравнению с задачей охраны природы и культурного наследия. Таким образом, ценность для общества института частной собственности на землю и связанного с ним земельного рынка ставится под сомнение.

Надо сказать, что рыночные отношения в сфере землепользования могут существовать и на основе государственной собственности на землю, например, если государство сдает принадлежащую ему землю в аренду. Тем не менее разнообразие договорных форм владения и пользования землей и «легкость» их осуществления достигаются обычно только при наличии частной собственности на землю. Именно это обстоятельство позволяет людям более успешно приспосабливаться к природным и хозяйственным особенностям разных земель, добиваясь оптимального их использования.

Наличие рыночных отношений в данной сфере не вызывает энтузиазма у ряда представителей аграрной науки, в том числе у некоторых ученых-юристов. Они опасаются, что рынок способен лишить прежних крестьян земельных участков и превратить их в бездомных бродяг.

Такие взгляды не новы: они были «в ходу» и в 1861 г., когда от крепостной зависимости освобождались помещичьи крестьяне, и во времена столыпинской аграрной реформы в 1906–1917 гг. Действительно, опыт подтвердил, что многие крестьяне, став собственниками своих участков, продали их, а сами «подались» в города или даже в работники к тем, кто купил их землю. Несомненно, что с социальной точки зрения свобода купли-продажи земли таила и таит в себе немало конфликтов. Но абсолютизировать эти конфликты нельзя. Дело в том, что само обладание земельным участком для собственника, который не может или не хочет его обрабатывать, – тоже не лучший социальный результат. Если обладатель желает избавиться от своей земли, то вряд ли стоит препятствовать ему в этом. С экономической же стороны продажа таким собственником своего участка – выигрыш для общества, так как покупатель (по идее) – это такое лицо, которое способно использовать землю более продуктивно, чем ее прежний обладатель.

Против земельного рынка выступают и те аграрники, которых не устраивает (по тем или иным причинам) сам институт частной собственности на землю. Известно, что собственнику принадлежит рентный доход, получаемый от земли, который не зависит от трудовых усилий собственника или от каких-либо других его заслуг перед обществом. Г. В. Чубуков критикует данный институт также с тех позиций, что он закрывает доступ к земле всем тем, кто предъявит спрос на нее уже после того, как она окажется в руках частных собственников. С этих позиций более справедливой выглядит государственная собственность на землю, которая ставит всех граждан по отношению к земле в равное положение[1]. Более того, сделки с землей (в частности, ее залог) способны привести к обездоливанию тех, кто ее теряет[2].

Эти соображения, конечно, справедливы, но они не учитывают «экономической составляющей» частной собственности – заинтересованности собственника в сохранении и увеличении продуктивности земли (если речь идет о сельскохозяйственных или лесных землях). При государственной собственности работающее на земле лицо не имеет гарантии, что именно эта земля останется за ним и впредь. По сравнению с частным собственником у него ослаблено стремление сохранять и преумножать полезные качества земли. Поэтому если общество выбирает принцип справедливости в виде равного доступа к земле всех желающих, то оно проигрывает в сохранении и улучшении земли, и наоборот. Логически рассуждая, мы приходим к выводу, что оба варианта равноправны. Но исторический опыт как России, так и других стран учит, что выбор склоняется в пользу «экономического варианта». Правильность или неправильность этого выбора, в конечном счете, способна подтвердить только аграрная статистика. Но в современной России надо исходить из того, что выбор сделан в пользу частной собственности на землю.

Дополнительный довод проф. Г. В. Чубукова против частной собственности на землю заключается в том, что земельная рента увеличивает стоимость продуктов сельского (и лесного) хозяйства, т. е. отрицательно сказывается на потребителе. Этот взгляд распространен среди многих представителей науки. Например, его высказывали видные в свое время экономисты[3]. Тем не менее он верен. Земельная рента не есть «составляющая» цены сырьевого продукта, она есть его производная. Иными словами, первичной является цена, а вторичной – рента. Этот тезис считается бесспорным в экономической науке, из него и следует исходить.

Среди части ученых-аграрников бытует представление об институте коллективного владения или даже коллективной собственности на землю крестьянской общины как об идущем якобы из глубины веков. Проф. Н. Н. Осокин выразил данное мнение такими словами: «Земля для русского крестьянина не могла быть предметом купли-продажи. Он вправе был продать все свое имущество, но землю – нет: она общественная»[4].

Это представление берет свое начало в сравнительно недавней истории – после отмены крепостного права в отношении помещичьих крестьян в 1861 г.; его поддержала национализация земли, произошедшая в 1917–1918 гг. Запрет продажи земли касался только так называемых общинных земель, поскольку купленными землями крестьяне могли распоряжаться по своему усмотрению. Распоряжались своими землями также те крестьяне, которые вышли из общины после 1906 г. в соответствии с правилами столыпинской аграрной реформы. Тем не менее в массе своей крестьянские земли представляли общественную собственность, и здесь Н. Н. Осокин безусловно прав. Однако его рассуждения неверны, когда он придает институту коллективного владения землей неопределенную глубину во времени.

Из ряда опубликованных документов XV–XVII вв. видно, что волостные крестьяне довольно свободно распоряжались своими расчистками: продавали их, сдавали в аренду, закладывали, меняли. В XVIII в. на многие такие сделки накладывались запреты, но они имели цель сохранить податную способность сельского населения, а не «отлучить» его от рынка[5].

Таким образом, тезис об «извечности» коллективной собственности на землю на Руси и об исторической необоротоспособности земли не подтверждается фактами.

Против частной собственности на землю иногда выдвигают довод, основанный на политических соображениях. Согласно этому доводу государство не должно утрачивать собственность на землю, поскольку иначе это грозит ему утратой суверенитета. Такая угроза особенно сильна, если землю приобретают иностранные граждане. Наиболее резко данную точку зрения выразил А. В. Мазуров, подвергший критике постановление Верховного Суда РФ от 23 апреля 2004 г., в котором этот Суд «развел» частную собственность на землю и государственный суверенитет на ту же территорию[6].

На самом деле частная собственность на землю «не мешает» государству вмешиваться в эту собственность – как раз на правах суверена. Так, в 1861 г. при отмене крепостного права государство ввело в действие свой план раздела (формально частных) помещичьих земель между помещиками и их крестьянами. Начиная с 1906 г., согласно известному аграрному законодательству П. А. Столыпина, государство начало «ломать» общественную собственность на землю многих крестьянских обществ, стремясь к разделу земли в частную собственность. Соображение о том, что государство вмешивается при этом в коллективную крестьянскую собственность, не остановило (и не могло остановить) этой ломки. После начала Первой мировой войны в России были секвестрованы недвижимые имущества, принадлежащие иностранцам – подданным враждебных России государств. (По-видимому, подобные акты имели место во всех воюющих государствах.)

Во все времена государство имело право принудительного выкупа любого частного имущества, движимого или недвижимого, если это было необходимо для государственных проектов или иных государственных нужд. Такой порядок характерен не только для России – нынешней или прошлой – но буквально для всех государств. Любое государство способно продемонстрировать, что «Власть выше Собственности» – не в смысле произвола первой и бесправия второй, а в смысле первенства публичных начал перед частными. Поэтому выражаемое некоторыми авторами опасение, что частная собственность на землю способна умалить или свести на нет суверенные права Российского государства, есть недоразумение. Оно основано на смешении суверенных прерогатив государства с его же правом собственника на землю и на другие природные ресурсы – правом, которое государство осуществляет (или должно осуществлять) наравне со всеми другими собственниками и хозяйствующими субъектами[7].

Расширенную сводку доводов за и против частной собственности на землю (сельскохозяйственную землю) сделал К. X. Ибрагимов[8]. Он указывает, что многие отечественные и зарубежные мыслители были против частной собственности на землю как не отвечающей идее справедливости. Кроме того, частная собственность затрудняет доступ к земле тем, кто имеет желание и возможность трудиться на ней.

Эти доводы, конечно, весомы, но они не учитывают положительных последствий, которые связаны с частной собственностью. Последние касаются прежде всего тех мероприятий, которые собственник проводит ради охраны своей земли от незаконных вторжений, а равно мер по их улучшению и по защите от природных невзгод. Собственник же заинтересован в постоянной защите и постоянном улучшении своей земли. Правда, все эти меры (теоретически) доступны и для коллективного собственника, в качестве которого может выступать государство.

Однако опыт показывает, что государство далеко не всегда проявляет себя как «хороший собственник». В частности, в СССР за ряд десятилетий, в течение которых действовал порядок национализации земли, государство так и не сумело наладить в указанном смысле свое земельное хозяйство. Правда, Государственная землеустроительная служба следила за соблюдением установленного режима пользования землей. Но уже точный учет проводимых мероприятий по защите и улучшению земель был ей как бы не по силам. Фактически такой учет выполнялся только в отношении мер, которые предусматривались утвержденными проектами. Да и в этом случае фиксировалась (в основном) лишь площадь, подвергшаяся положительному воздействию – иногда даже без ее точной привязки к местности. Не всегда учитывались такие важнейшие показатели, как стоимость выполненных работ, источник финансирования. От этой Службы не зависело поощрение землепользователей, выполняющих меры по защите и улучшению своих земель; не применяла она и меры взыскания к тем, кто плохо использовал землю, допускал ее ухудшение. Таким образом, опыт государственной собственности на землю привел к отрицательному результату в смысле поощрения мер защиты и улучшения земель, выполняемых ее владельцами.

Понятно, что земельные реформаторы в России обратились к опыту частной собственности, который имеется в других странах, надеясь, что его положительные результаты «перейдут» также в Россию. И хотя надежды во многом не оправдались, нельзя априори считать этот опыт неудачным.

С началом экономических реформ в России и внедрением в земельное хозяйство института частной собственности сельское хозяйство страны, и до того не бывшее на высоте, оказалось в еще худшем положении. Это создает благоприятную почву для идеализации недавнего прошлого и противопоставления его нынешнему положению. Однако для такой идеализации в действительности нет оснований, о чем можно судить по некоторым официальным отчетам, к которым относится, например, Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации[9]. Согласно этому документу с 1965 по 1990 год площадь пашни и сенокосов в России сократилась на 12,2 млн га; из этого количества 2, 4 млн га были переведены в пастбищные, т. е. менее ценные земли. Площадь лесов и кустарников уменьшилась на 3, 2 млн га. На 39,4 млн га увеличилась площадь земель запаса – «ничейных» и слабо используемых земель – в основном за счет передачи в их состав выпавших лесных и сельскохозяйственных угодий. Правда, на 6 млн га уменьшилась площадь болот – главным образом под влиянием мелиорации. Но это превращение не всегда отражало выгоду общества: во-первых, из-за невысокой отдачи осушенных земель, а во-вторых, из-за потери тех природных выгод, с которыми связано существование болот (например, сбор клюквы на верховых болотах). Из-за плохого состояния каналов и других сооружений пришлось исключить из числа орошаемых 460 тыс. га земель, а из числа осушенных – 265 тыс. га. Площадь оврагов превысила 6 млн га, а соседствующих с ними так называемых заовраженных земель – 15–30 млн га. Выросла площадь засоленных пашен; на юго-востоке развивался процесс опустынивания. В стране так и не была разработана система поощрения землепользователей за меры по борьбе с эрозией почв и с наступлением песков.

Из-за нерационального ведения лесного хозяйства (пожары, невозобновившиеся гари и вырубки) запас спелой древесины в хвойных лесах сократился на 7,9 млрд кубометров. Ежегодно сгорало около 2 млн га лесов. Около 3 млн га лесов выбыло из оборота после ядерных катастроф: в 1957 г. – Кыштымской, в 1986 г. – Чернобыльской. Были поглощены растущими городами, другими населенными пунктами 28, 8 млн га земель, в том числе 11,2 млн га за счет сельской местности. В составе почти 16 млн га промышленности, связи, обороны, связи и др. 4, 7 млн га занимали «прочие» земли, среди которых значительная часть – это неиспользуемые земли.

Сходная статистика приводится и рядом ученых[10]. Не отрицая пробелов и недостатков происходящих в России земельных преобразований, авторы приходят к выводу, что прошлая национализация земель в России, по крайней мере сельскохозяйственных, себя не оправдала[11] и что «социалистическое сельское хозяйство так и не смогло решить продовольственную проблему»[12]. По их данным, личные подсобные хозяйства (ЛПХ) – приусадебные и подобные им, – обладающие лишь 3,4 % продуктивных земель, обеспечивают 65,2 % всей вновь созданной в сельском хозяйстве стоимости, тогда как коллективные хозяйства, которым принадлежат оставшиеся 96,6 % продуктивных земель, дают только 34, 8 % вновь созданной стоимости[13]. Правда, приусадебные земли – это лучшие земли и по плодородию, и по расположению; кроме того, содержащийся на них скот получает корма большей частью извне. Но с другой стороны, на них зачастую трудятся работники как бы второго ряда: пенсионеры, подростки, домохозяйки; кроме того, в них мало применяются средства механизации. Поэтому в целом представляется несомненным, что «приближенные» к частной собственности личные подсобные хозяйства нередко оказываются эффективнее, чем «более отдаленные» от нее коллективные хозяйства.

Надо заметить, что названные авторы напрасно делают «комплимент» колхозно-совхозному строю, когда утверждают, что за время его существования «ни одно хозяйство не обанкротилось и не было реформировано по причине его убыточности»[14]. На самом деле, тысячи колхозов были преобразованы в совхозы именно по той причине, что не могли расплатиться со своими долгами перед государством – не говоря уже об их неспособности выплачивать хотя бы минимальную зарплату своим членам[15].

Для развития земельного рынка институт частной собственности играет немалую, если не первенствующую, роль. Опыт показывает, что само государство при определенных условиях «не держится» за принадлежащую ему землю, если полагает, что в частных руках она может оказаться полезнее для общества. Этот тезис подкрепляется не только новейшей российской историей. Сходные примеры известны и из прошлого. Так, в начале XX в. сельскохозяйственным переселенцам из центральных губерний казенная земля в Сибири предоставлялась на условиях постоянного пользования; предполагалось, что в недалеком будущем она должна быть продана им на льготных условиях. Во второй половине XVIII в. в ходе проведения в России генерального межевания обнаружилось, что многие помещичьи владения, а также владения казенных селений «округлились» за счет так называемых примерных земель, освоенных из прилежащих массивов казенных земель. Тем не менее государственные землемеры получили инструкции межевать примерные земли за их фактическими владельцами, если только эти земли не находились в споре с соседями. Во многих случаях государство жертвовало также землями последнего рода. Если соседи готовы были разделить спорную землю полюбовно, то согласованные части подлежали закреплению за сторонами, хотя бы заведомо было известно, что эти части принадлежат к казенным землям.

Главной целью генерального межевания было ликвидировать межевые споры и стычки и добиться общепризнанности устанавливаемых земельных границ. Ради этого государство было готово пожертвовать десятками миллионов десятин казенных земель. Но «попутно» играло роль и мнение о том, что в частных руках освоенные казенные земли принесут больше пользы, чем если бы они остались в распоряжении государства[16].

Современное Российское государство не ограничивает свою роль «наделением» землей частных собственников. Учитывая особую роль земли в экономике, в обеспечении социальной стабильности, а также в экологическом благополучии страны, оно претендует регулировать все земельные отношения, в том числе замкнутые в частном секторе экономики. Однако роль государства в регулировании права собственности на землю средствами, известными и не известными Гражданскому кодексу, мало обсуждалась в отечественной литературе, тем более, что опыт в этой области только начинает накапливаться. Настоящая работа – одна из первых попыток в данном направлении.

Некоторые круги российского общества не одобряют сделок с землей; не пользуется их симпатией и сама концепция частной собственности на землю. «В массовом сознании до сих преобладает мнение, что индивидуальная собственность на землю ведет к реставрации капитализма, к развитию предпринимательской деятельности и, следовательно, к обогащению "нечестным трудом"»[17].

«Подозрительное отношение» к частной собственности на землю проявляло и проявляет себя в России не только на федеральном, но и на региональном правовом уровне. Так, законы некоторых регионов не признают частной собственности в отношении сельскохозяйственных земель (Башкоростан), а города Москвы – и в отношении застроенных земель. Естественно, что это сказывается и на свободе оборота земель. Между тем жизнеспособность «общества… обеспечивают различные виды собственности и разнообразные формы хозяйствования на ней»[18].

Правовые ограничения частной собственности на землю, сделок с землей и «подпирающие их» экономические и социальные концепции имеют свою историю. Чтобы лучше понять и оценить действующие ограничения, полезно проследить, почему и в какой форме они действовали прежде и как это сказывалось на народном хозяйстве. Особенно важно такое исследование в отношении недавнего прошлого отечественного земельного хозяйства, когда запрещались практически все сделки с землей, изгонялись договорные формы пользования ею, ставились под сомнение, урезались и прямо запрещались любые оценки земли в денежном выражении не говоря уже о денежных расчетах за нее.

Действующее российское земельное законодательство – во многом наследие этого прошлого. Его трудно понять (а тем более приспособить к рыночным отношениям), если не знать питающих его концепций и того земельного строя, на базе которого оно выросло[19].

Современное российское законодательство недостаточно подготовлено к регулированию земельных отношений в рыночных условиях. На практике оборот земли иногда принимает формы, неполезные для общества, вроде приобретения по берегам водохранилищ питьевого назначения земли состоятельными людьми для коттеджной застройки.

Такие случаи создают в обществе представление, что легализация земельного рынка приведет если не к экономическому хаосу, то во всяком случае к экологической деградации целых регионов страны. По мнению ряда специалистов, концепция устойчивого экономического развития, популярная во многих странах мира и признаваемая в России, несовместима с распространением рыночных правил на природные ресурсы, включая сюда землю. На их взгляд, только жесткие административные предписания способны противостоять напору эгоистических интересов, которые культивирует рынок.

Эти представления имеют под собой определенную базу, однако их нельзя возводить в абсолют. Самое общее возражение против приведенных аргументов заключается в том, что Россия пока вообще плохо подготовлена к рыночным отношениям. Поэтому вместо цивилизованного рынка, регулируемого государством, мы нередко получаем дикий рынок, где публичные интересы пригнетены частными. Однако следует ожидать, что с ростом понимания необходимости регулирования рыночных отношений (и накопления умения в этой области) ориентированный на публичные интересы рынок заменит частную вседозволенность[20].

Здесь уместна аналогия со спорами о путях развития России, звучавшими в последней четверти XIX в. Учитывая отрицательные черты тогдашнего «колупаевского» капитализма, отображенного Салтыковым-Щедриным, многие авторы настаивали на особом пути для России (который они видели в так называемом народном производстве). Эту иллюзию постарался развеять В. И. Ленин в своем известном труде «Развитие капитализма в России». Ленин провозглашал и доказывал другой тезис, что Россия страдает не столько от капитализма, сколько от недостаточного его развития[21].

Перефразируя данную формулу, можно утверждать, что современная Россия страдает не столько от рынка, сколько от недостаточного развития рыночных отношений. Это относится к рынку товаров, известных гражданскому праву. Но оно же справедливо и по отношению к земле.

Понятно, что развитие земельного рынка не должно быть пущено на самотек. Правила, действующие на этом рынке, должны отражать интересы общества. Чтобы согласовать общественные интересы с частной собственностью на землю, требуется содействие закона. Именно закон должен установить четкие границы и правила для вмешательства государства в действия частных собственников (или же выведения их из состояния бездействия). Рамки частной собственности должны быть согласованы с правом публичной власти производить планировку и перепланировку местности, что равносильно праву государства накладывать ограничения на частную застройку и на иные планировочные мероприятия, доступные частному собственнику. У органов публичной власти должно быть право принудительного выкупа земли для публичных надобностей.

Уместно заметить, что все такие меры желательны и необходимы не только для условий, когда земля или ее часть находится в частной собственности. Как показал прошлый опыт, монополия государственной собственности на землю не спасала от нерационального использования земли со стороны некоторых ее владельцев, а равно от злоупотребления ими своими поземельными правами[22].