Государство и малый бизнес в России. Проблемы гармонизации законодательства и практики его применения
Государство и малый бизнес в России: проблемы гармонизации законодательства и практики его применения
© Коллектив авторов, 2019
© Издательство «Прометей», 2019
Авторский коллектив:
Иванова Светлана Анатольевна – доктор юридических наук, профессор, заместитель первого проректора по учебной работе, профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», Почетный адвокат России (Введение, параграф 3, 4 главы 1 Заключение).
Горбачева Ольга Юрьевна – кандидат юридических наук, ведущий эксперт по бухучету и налогообложению компании «Консультант Плюс» (параграф 1, 2 главы 2).
Грудцына Людмила Юрьевна – доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела образовательного права и контроля Центра образовательного права ФГБНУ «Институт управления образованием» Российской академии образования (параграф 1 главы 3).
Короткова Мария Владимировна – кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (параграф 1, 2 главы 1).
Свиридова Екатерина Александровна – кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (параграф 3 главы 2).
Розанова Татьяна Павловна – доктор экономических наук, профессор Департамента менеджмента, директор по работе с филиалами ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», (параграф 3 главы 3, совместно с Т.А. Юдиной).
Юдина Татьяна Анатольевна – кандидат экономических наук, главный специалист ФГБНУ ВНИИ Экономики сельского хозяйства (параграф 3 главы 3, совместно с Т.П. Розановой).
Юлова Екатерина Сергеевна – кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (параграф 2 главы 3).
Введение
Тернистый путь, по которому идет развитие малых форм предпринимательства в России, имеет свою специфику и особенности. Связано это, в первую очередь, с российским менталитетом, нестабильной, зависимой от экспорта сырья, экономикой, коррупцией и вседозволенностью чиновников, отсутствием уважения государства к малому бизнесу (безразличная и/или агрессивная государственная политика, в том числе, налоговая), а также отсутствием культуры ведения бизнеса в целом. Все эти признаки свойственны отсталым, развивающимся странам. Малое предпринимательство не всегда называется в числе основных институтов гражданского общества. По нашему мнению, развитие малого предпринимательства и гражданского общества – это не два процесса, а один, так как они неразрывно взаимосвязаны.
Взаимосвязь малого предпринимательства и гражданского общества проявляется в следующих основных аспектах:
– малое предпринимательство всегда выступает опорой рыночной экономики, ее неотъемлемым звеном, а гражданское общество может существовать только в условиях рыночной экономики;
– субъекты малого предпринимательства представляют собой экономически активную часть населения, следовательно, они, как правило, являются и социально активными, что имеет важное значение для функционирования гражданского общества;
– интересы малого предпринимательства в экономике в основной своей части совпадают с интересами гражданского общества; прежде всего, речь идет о таких ценностях, как экономическая свобода и экономическое равноправие, а также о признании и обеспеченности прав и свобод человека.
«Субъектами гражданского общества выступают индивиды и их объединения… Среди них можно выделить следующие: индивид, семья, школа, церковь, социальные группы (в частности, собственники и предприниматели), общественные объединения, оппозиционные политические партии и движения, средства массовой информации и др.»[1].
Важным условием развития гражданского общества выступает свобода экономических отношений, экономическая свобода личности, которые способствуют формированию слоя мелких собственников, функционирующих на основе самоуправления. Малые предприниматели, существующие и развивающиеся в условиях экономической конкуренции, могут служить социальной опорой для гражданского общества, одним из его ключевых институтов. Малое предпринимательство не заинтересовано в сильном вмешательстве государства в свою деятельность, оно против излишней регламентации экономической сферы. Такая позиция способствует развитию гражданского общества как общества, относительно свободного от излишнего давления со стороны государства.
В 2016 г. доля малых и средних российских предприятий составляла около 20 % от общего числа зарегистрированных компаний, в 2017 г. – 18 %. Для сравнения: процент малых предприятий за рубежом, в среднем, достигает 50 %. А в отдельных западных странах этот показатель приближается к 90 %! В основном это происходит там, где бизнес (в том числе, иностранный) получает поддержку от государства и от частных финансовых структур.[2] Еще немного статистики по России. Всего 3,4 % отечественных ИП работает на рынке более трех лет – остальные закрываются раньше. Ежегодно число зарегистрированных ИП растет на 4 %. А тех, кто прекратил свою деятельность – на 11 %. Каждый месяц в России закрывается около 43000 малых предприятий. В нашей структуре ВВП доля малого и среднего бизнеса составляет лишь 20 %.
В Российской Федерации к малому бизнесу относятся только 30 % от всех предприятий[3]. Однако управленческие решения, которые бы способствовали развитию малого бизнеса и индивидуальной предпринимательской инициативы принимаются медленно и порой не носят системного характера, как того бы хотелось представителям этого бизнеса.
Основное значение малого бизнеса для экономики страны заключается в его влиянии на увеличение ВВП, на обеспечение конкурентной рыночной среды, на развитие наукоемких, инновационных и рисковых видов деятельности.
Основной целью деятельности любого субъекта малого предпринимательства является получение прибыли посредством реализации соответствующих частных задач в той или иной сфере предпринимательской деятельности.
Подчеркнув важность малого бизнеса для социально-экономической сферы жизни общества, обратимся непосредственно к сути данного явления. Само по себе понятие «малый бизнес» имеет большую популярность в экономической теории, нежели в юриспруденции, т. к. российскому законодательству данный термин не известен. Однако с течением времени понятие «малый бизнес» стало все чаще звучать среди управленцев, социологов, юристов и постепенно проникло в отечественную правовую доктрину.
Налогообложению принадлежит основная роль в сфере стимулирования индивидуальной предпринимательской инициативы. Неразумное налогообложение и непоследовательная налоговая политика снижают доверие налогоплательщиков к государству и негативно сказываются на стремлении граждан к реализации права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (ст. 33 Конституции РФ).
Налоговый кодекс Российской Федерации[4] прямо не связывает предоставление льгот по налогообложению со статусом налогоплательщика как субъекта малого бизнеса.
Налоговую и административную нагрузку на малый бизнес призваны облегчить, предусмотренные налоговым законодательством, специальные налоговые режимы. Они выступают одной из мер поддержки, предоставляемой государством субъектам малого предпринимательства в целях реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства. Переход на специальный налоговый режим для субъекта малого бизнеса означает отмену обязанности по уплате одного или нескольких налогов, упрощенные правила ведения налогового учета и упрощенные формы налоговых деклараций.
По данным аудиторов Счетной палаты РФ[5], более 90 % субъектов малого предпринимательства применяют специальные налоговые режимы, которые характеризуются относительно умеренной налоговой нагрузкой, наличием у налогоплательщиков права выбора наиболее комфортного режима налогообложения, зачастую упрощенным порядком осуществления бухгалтерского учета и формирования отчетности.
Глава 1
Малый бизнес в России: понятие и сущность
§ 1. Понятие и социально-экономическая сущность малого бизнеса, субъекты, цели и задачи малого бизнеса
Малый бизнес – неотъемлемый сегмент любой современной экономики. О важности развития малого бизнеса в России не раз заявляли высшие лица государства. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 г. В.В. Путин обозначил развитие малого предпринимательства в качестве одного из «масштабных резервов экономического роста». К середине следующего десятилетия его «вклад в ВВП страны должен приблизиться к 40 процентам, а число занятых здесь вырасти с 19 до 25 миллионов человек». Президент РФ отметил также необходимость оказания поддержки начинающим предпринимателям, людям, делающим первые шаги на пути к созданию своего бизнеса.[6]
Вопросы реализации программ содействия развитию малого предпринимательства, в частности, программ поддержки малого бизнеса для лиц старшего возраста, людей с ограниченными возможностями, женского малого предпринимательства обсуждались на встрече Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева с генеральным директором Федеральной корпорации по развитию малого и среднего предпринимательства А.А. Браверманом, прошедшей 29.06.2018 г. В рамках данной встречи отмечалось, что доля малого предпринимательства в экономике России еще недостаточно велика (малым бизнесом занимается 20 % населения с небольшим) и мало сопоставима с соответствующими показателями стран с рыночной развитой экономикой, где эта цифра составляет более 50 %.[7]
Пожалуй, ведущим на сегодняшний день общероссийским объединением предпринимателей, играющим важную роль в конструктивном диалоге бизнеса, гражданского общества и власти по актуальным вопросам поддержки предпринимательской деятельности, обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны, выступает Торгово-промышленная палата РФ (далее – ТПП РФ). Защита интересов малого и среднего бизнеса и решение системных проблем посредством мониторинга и оперативного информирования органов власти о состоянии предпринимательской среды являются одной из ключевых функций Департамента развития предпринимательства ТПП РФ. По мнению Президента ТПП РФ С.Н. Катырина, «только системное взаимодействие на всех уровнях – муниципальном, региональном, федеральном – способно обеспечить развитие малого российского предпринимательства».[8]
Во всем мире предприниматели и бизнес-структуры играют определяющую роль в разработке и внедрении инноваций и реализации стратегий инновационного развития своих государств. По статистике до 90 % отечественных компаний считают инновации решающим фактором развития, повышающим их конкурентоспособность, но при этом только 10 % сами осуществляют внедрение новых технологий.
Известна аксиома: чем больше людей включено в малый бизнес, тем устойчивей экономика страны. Именно малые предприятия – производители реальной продукции, вносят самый значительный вклад в развитие экономики, создание рабочих мест и наполнение бюджета в развитых странах. Государство, если оно хочет быть сильным, должно использовать потенциал малого и среднего бизнеса и создавать эффективные механизмы его государственной поддержки.[9]
В своем диссертационном исследовании А.В. Виленский справедливо отмечает, что малый бизнес потенциально способен выполнять целый комплекс народнохозяйственных функций, жизненно важных для России. К таковым относятся:
– инновационность;
– социальное демпфирование и общий рост доходов широких слоев населения и пр.[10]
Таким образом, основное значение малого бизнеса для экономики страны заключается в его влиянии на увеличение ВВП, на обеспечение конкурентной рыночной среды, на развитие наукоемких, инновационных и рисковых видов деятельности.
Исследуя факторы обеспечения экономической безопасности государства, Гришина Е.П. указывает, что полноценное развитие и надлежащая защищенность малого и среднего бизнеса являются узловыми факторами обеспечения экономической безопасности в России, несмотря на кажущуюся малозначительность.[11]
Малые предприятия не требуют значительных первоначальных инвестиций, потому что не имеют больших производственных мощностей. В то же время небольшие объемы производства позволяют быстро переориентировать его, внедрять новые технологии.[12]
В последние годы во многих странах мира становится все популярным так называемое социальное предпринимательство, позволяющее эффективно решать общественные проблемы благодаря сочетанию социальных и рыночных мотивов, а также применению инновационных подходов. При этом социальные предприниматели обычно являются именно субъектами малого бизнеса. Российское законодательство также предоставляет социальным предпринимателям преференции в форме субсидии федерального бюджета субъектам РФ для последующего предоставления субъектам социального предпринимательства.[13]
Основной целью деятельности любого субъекта малого предпринимательства является получение прибыли посредством реализации соответствующих частных задач в той или иной сфере предпринимательской деятельности. Подчеркнув важность малого бизнеса для социально-экономической сферы жизни общества, обратимся непосредственно к сути данного явления. Само по себе понятие «малый бизнес» имеет большую популярность в экономической теории, нежели в юриспруденции, т. к. российскому законодательству данный термин не известен. Однако с течением времени понятие «малый бизнес» стало все чаще звучать среди управленцев, социологов, юристов и постепенно проникло в отечественную правовую доктрину.
Критерии величины дохода и среднесписочной численности работников за предшествующий календарный год позволяют отнести хозяйственное общество или хозяйственное партнерство, удовлетворяющее одному из вышеуказанных условий, производственный кооператив, потребительский кооператив, крестьянское (фермерское) хозяйство или индивидуального предпринимателя к определенной категории субъектов малого или среднего бизнеса (табл.1).
Таблица 1
Категории субъектов малого и среднего бизнеса
Предельные значения дохода за предшествующий календарный год установлены Постановлением Правительства РФ от 04.04.2016 г. № 265 «О предельных значениях дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности, для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства»[14].
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22.11.2017 г. № 1412 осуществляющие указанные виды деятельности предприятия относятся к средним при условии, что среднесписочная численность работников не превышает 1000 человек. Категория субъекта малого и среднего предпринимательства для индивидуальных предпринимателей, не привлекавших к осуществлению предпринимательской деятельности в предшествующем календарном году наемных работников, определяется в зависимости от величины полученного дохода.
Обозначив границу между субъектами малого и среднего предпринимательства, которые почти всегда объединяются законодателем при регламентации мер их поддержки, заметим, что в настоящем исследовании под малым бизнесом мы будем понимать деятельность малых предприятий и микропредприятий. Вместе с тем, учитывая законодательный подход, по ряду вопросов в исследовании будут отражены позиции, касающиеся одновременно как субъектов малого, так и среднего предпринимательства.
Понятие субъектов малого и среднего предпринимательства и критерии их идентификации не раз становились предметом небезосновательной критики.[15] В первую очередь, отмечалась неудачная трактовка рассматриваемого определения через понятие «хозяйствующий субъект» и «предприятие».
Понятие хозяйствующего субъекта раскрывается в п. 5 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[16]: «хозяйствующий субъект – коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации». Как видим, данное определение охватывает субъектов не только предпринимательской, но и профессиональной деятельности.
Относительно предприятий следует отметить, что соответствующая дефиниция определяет их как объект, а не как субъект предпринимательских правоотношений. Так, в соответствии со ст. 132 ГК РФ предприятием признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности.
В юридической литературе предлагается два подхода для решения вышеуказанной проблемы: легальное возрождение термина «предприятие» с закреплением его содержания в действующем российском законодательстве либо исключение обоих терминов из законодательного определения субъектов малого и среднего предпринимательства.[17]
Примечательно, что относительно категории «предприятия» в доктрине высказываются самые различные мнения. Например, В.К. Андреев предлагает закрепить малое предприятие в качестве одной из организационно-правовых форм юридических лиц.[18] В то же время, Белых В.С. рассматривает это понятие более широко и предлагает считать предприятием «любое образование (со статусом юридического лица либо без него), осуществляющее предпринимательскую деятельность».[19]
Учитывая разброс мнений по этому вопросу, вариант с изъятием из легального определения субъектов малого и среднего предпринимательства понятий «хозяйствующий субъект» и «предприятие» на данном этапе представляется нам более оптимальным, так как введение в законодательство понятия предприятия как участника правоотношений требует для начала решения более глобального вопроса – нормативного закрепления единой классификации субъектов предпринимательской деятельности.
Еще одним дискуссионным аспектом является включение в перечень потенциальных субъектов малого и среднего предпринимательства некоммерческих организаций. По этому вопросу в литературе сложилось две диаметрально противоположных позиции. Ряд авторов допускают такую возможность в отношении некоммерческих организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью.[20] Другие, наоборот, говорят о нецелесообразности расширения рамок субъектов малого предпринимательства путем включения в их число некоммерческих организаций.[21] В частности, И.В. Ершова отмечает, что в пользу отказа в признании некоммерческих организаций субъектами малого и среднего предпринимательства свидетельствует тенденция гражданского законодательства к разграничению понятий «предпринимательская деятельность» и «приносящая доход деятельность».[22]
С данным аргументом сложно не согласиться, т. к. ст. 50 ГК РФ характеризует некоммерческие организации как не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Далее поясняется, что некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям.
Обратившись к ст. 4 Закона № 209-ФЗ, находим там только одну организационно-правовую форму, относящуюся к некоммерческим организациям – потребительские кооперативы. Следует заметить, что до 31.12.2017 г. действовала редакция, в которой круг субъектов был заужен до сельскохозяйственных потребительских кооперативов. А еще ранее в законе, как и сегодня, к субъектам малого и среднего бизнеса относились любые потребительские кооперативы. Таким образом, принимая Федеральный закон от 23.06.2016 № 222-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[23], законодатель, по сути, лишь вернул все на круги своя.
В пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»[24] указывается, что потребительская кооперация России включает около 3,5 тысяч потребительских обществ (потребительских кооперативов).
Деятельность организаций потребительской кооперации сосредоточена, в основном, в сельской местности, она активно участвует в формировании социальной инфраструктуры сельских территорий, жизнеобеспечении жителей 89 тыс. населенных пунктов, из которых в 54 тыс. проживает менее 100 человек. Организации потребительской кооперации осуществляют многоотраслевую деятельность в производственной и социальной сфере и играют существенную роль в жизнеобеспечении сельского населения, поддержке личных подсобных хозяйств граждан, обеспечении занятости селян и расширения их возможностей в сбыте сельскохозяйственной продукции, получении дополнительных доходов.
Участие организаций потребительской кооперации в решении государственных задач закреплено в ряде документов – они принимают активное участие в осуществлении мероприятий по реализации Доктрины продовольственной безопасности[25], Концепции устойчивого развития сельских территорий[26], Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015–2016 годы и период до 2020 года[27] и других стратегических документах. При этом данными документами их финансирование не предусмотрено.
Потребительская кооперация, имеющая 185-летнюю историю, всегда была и остается социально-ориентированной системой. Организациями потребительской кооперации для жителей села организуется продажа средств малой механизации, семян для выращивания востребованных для заготовок хозяйственно-ботанических сортов картофеля, овощей, плодов, ягодных культур, саженцев плодовых деревьев перспективных сортов, минеральных удобрений, средств защиты растений, сельскохозяйственного инвентаря и т. д. Для обеспечения личных подсобных хозяйств кормами повсеместно через сельские магазины или по заявкам организована торговля комбикормами, отрубями, фуражным зерном.
Приоритетным направлением деятельности организаций потребительской кооперации является закупка сельскохозяйственной продукции, произведенной малыми формами хозяйствования и ее переработка на кооперативных предприятиях.
Деятельность организаций потребительской кооперации на селе помимо торгового и бытового обслуживания сельского населения направлена на создание условий, способствующих развитию животноводства в малых формах хозяйствования.
Следует отметить, что задача создания эффективной инфраструктуры заготовки, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, произведенной малыми формами хозяйствования в целях импортозамещения, требует более существенной модернизации материально-технической базы потребкооперации.
В настоящее время организации потребительской кооперации за счет собственных средств развивают на селе бытовое обслуживание, предоставляя более 140 видов услуг. Услугами кооперативных парикмахерских, мастерских по ремонту и пошиву одежду и обуви, ремонту сложной бытовой техники, ремонту и строительству жилья, услугами по дроблению зерна и сепарированию молока, вспашке огородов, заготовке дров, сена и другими видами могут пользоваться жители не только крупных, но и небольших населенных пунктов через систему заказов. Пенсионерам, инвалидам, многодетным семьям бытовые услуги предоставляются со скидкой либо бесплатно.
С учетом важной роли потребительских кооперативов, независимо от их видов деятельности, прежде всего в социально-экономическом развитии села, следует поддержать разработчиков законопроекта в том, что возврат статуса потребительским кооперативам как субъектам малого и среднего предпринимательства позволит им участвовать в региональных программах малого и среднего предпринимательства, распространит действия моратория на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства, а также вернёт возможность получать другие преференции, предусмотренные для субъектов малого и среднего предпринимательства.
Необходимо отметить, что потребительские кооперативы представляют собой исключение из общего правила, в соответствии с которым иные виды некоммерческих организаций (общественные организации; общественные движения;
ассоциации (союзы); товарищества собственников недвижимости; казачьи общества; общины коренных малочисленных народов Российской Федерации; фонды; учреждения; автономные некоммерческие организации; религиозные организации; публично-правовые компании; адвокатские палаты и адвокатские образования, являющиеся юридическими лицами; государственные корпорации; нотариальные палаты) не могут быть отнесены к субъектам малого и среднего предпринимательства в силу того, что бизнес не является основной целью их деятельности. Это вовсе не означает, что некоммерческие организации должны быть лишены государственной поддержки. Вместе с тем, соответствующие меры должны учитывать специфику их основной деятельности. Подобная поддержка уже предусмотрена действующим законодательством. Например, нормы, регламентирующие государственную поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, закреплены в ст.30, ст. 31.1—31.4 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ ФЗ «О некоммерческих организациях»[28]; подп. 9.1 п. 2 ст. 26.3 и подп. «я.2» п. 2 ст. 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[29], а также п. 1 ч. 1 ст. 17.1 и п. 13.1 ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[30].