Многосторонняя дипломатия в биполярной системе международных отношений (сборник)

Позиция собственно скандинавских стран – Дании, Норвегии и Швеции, была значительно сложнее и неоднозначнее. Изначально выступив за сохранение исторически сложившегося лимита территориального моря (в случае скандинавских стран это 4, а не 3 мили), они вынуждены были по ходу Первой конференции и после нее менять свои позиции. Так, Швеция на конференции 1958 г. выступила за расширение территориальных вод до пределов 6-мильной зоны и против выделения каких-либо дополнительных рыболовных зон, но в итоге голосовала за «компромиссное» американское предложение «шесть плюс шесть» (6+6, т. е. шестимильная граница территориальных вод и 12-мильная рыболовная зона). После провала этого предложения шведы вернулись к исходной позиции, поскольку в случае введения их соседями – датчанами и норвежцами 12-мильных рыболовных зон, шведские рыбаки потеряли бы традиционные районы промысла[101].

Еще более сложной оказалась позиция Дании. Появление рыболовных зон у скандинавских берегов могло создать определенные трудности для датских рыбаков. Кроме того, датское правительство не хотело ссориться со своими союзниками по НАТО – США, Великобританией и ФРГ. Однако датской короне подчинялись два автономных владения, экономика которых была завязана на морское промышленное рыболовство и население которых в значительной степени зависело от рыбного промысла. Речь идет о Фарерских островах и Гренландии. Местные законодательные собрания и депутаты фолькетинга от этих регионов требовали от датского правительства защиты своих интересов на международной арене. Более того, в мае 1958 г., уже после окончания Первой Конференции по морскому праву, которая так и не пришла к единому мнению о разграничении территориального моря и рыболовных зон, Фарерский лагтинг ввел 12-мильную рыболовную зону вокруг Фарер по исландскому образцу в одностороннем порядке[102], и Дания вынуждена была с этим считаться. Более того, и в этом случае возникли трения с Англией, которые, впрочем, удалось снять путем заключения в 1959 г. датско-британского соглашения, согласно которому британские рыбаки получили возможность заниматься промыслом в пределах зоны между 6 и 12 милями на основании того, что они исторически вели промысел в этих районах.

Аналогичная ситуация сложилась и в Норвегии, которая занимала схожую позицию на Первой конференции ООН, но после нее стала склоняться к введению рыбоохранной зоны в 12 миль в интересах собственного рыболовства, и решила на конференции 1960 г. поддерживать предложение 6+6 (территориальные воды и рыболовная зона), выдвинутое канадской делегацией на конференции 1958 г., легшее в основу американского предложения, но отличавшееся от него по некоторым пунктам. Надо отметить, что эволюция позиции Дании и Норвегии вызвала отрицательное отношение Великобритании и ряда других западных стран. Так, на конференцию по морскому праву, созванную по инициативе Британии в Лондоне в ноябре 1959 г., в которой в преддверии Второй конференции ООН по морскому праву должны были участвовать представители западного блока (помимо хозяев – британцев, приглашены были США, Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Италия, Испания, Португалия, Греция и Турция) и которая, по-видимому, должна была подтвердить их единство в вопросе противостояния расширению территориальных вод и рыболовных зон, ни датчане, ни норвежцы приглашены не были, как, впрочем, и Исландия с Канадой[103].

Особую позицию заняла Финляндия. Финские представители фактически самоустранились от поддержки той или иной позиции из тех, что высказывались на Первой конференции по морскому праву. Они не выражали намерения расширять свою рыболовную зону или территориальные воды за пределы 4-х миль, поскольку у финских берегов промысел иностранными судами практически не велся, а вот введение другими странами аналогичных зон могло бы помешать финскому рыболовству. Поэтому Финляндия воздерживалась при голосовании любых предложений как в Первом комитете (рассматривавшем вопросы территориального моря и прилежащей зоны), так и на пленарном заседании Конференции. Воздержались финны даже от голосования по вопросу о созыве Второй конференции на XIII сессии ГА ООН в декабре 1958 г. Никак не среагировала финская сторона и на одностороннее введение Исландией рыболовной зоны в 12 миль. Отдельные финские представители и эксперты склонялись к тому, что 12-мильная зона была бы справедливой, поскольку зафиксировала бы то, что уже применяется рядом государств на практике. Однако они не желали высказываться в поддержку этого предложения, т. к. в противостоянии СССР и США, которое, по их мнению, составляло суть Конференции, они намеревались сохранять нейтралитет[104].

Если говорить о западном лагере, то необходимо отметить особую позицию Канады. Именно от Канады, как уже упоминалось выше, исходило предложение 6+6, выдвинутое США в ходе конференции 1958 г. в качестве компромиссного по сравнению с исходным американским предложением о трехмильных территориальных водах, с одной стороны, и советским предложением о 12-мильном территориальном море – с другой. Однако канадское и американское предложение существенно отличались друг от друга. Канаду, как и Исландию, интересовала, в первую очередь, возможность введения исключительной 12-мильной рыболовной зоны, в которой был бы запрещен промысел со стороны иностранных рыболовных судов. Изначальная канадская позиция была 3+9 – т. е. территориальные воды, традиционные для англосаксонских стран – 3 мили, но зона рыболовства – 12 миль. Потом это предложение трансформировалось в 6+6[105].

Однако канадцы, как и исландцы, придавая большое значение национальному рыбному промыслу, не предусматривали сохранение за другими странами каких-либо традиционных прав в рыболовной зоне, а американцы, взяв предложение 6+6 на вооружение, существенно дополнили его, предложив оставить право осуществлять промысел в этой зоне за судами тех стран, которые занимались им в этих районах традиционно, что с точки зрения канадцев было неприемлемо. По мнению советника МИД Канады М. Кодье (Marcel Cadieux), которое он высказывал в беседах с представителями советского посольства, такой промысел может осуществляться только в случае наличия двусторонних договоренностей (по примеру англо-датского соглашения 1959 г.). Что же касается советского предложения о территориальных водах в 12 миль, то Кодье полагал его вполне обоснованным и логичным, но отмечал невозможность его принятия из-за резко отрицательной позиции США, Великобритании и Японии. Поэтому Канада придерживалась компромиссной точки зрения, пытаясь найти такое предложение, за которое смогло бы проголосовать большинство стран-участниц конференции. Впрочем, представители канадских властей высказывали и иного рода соображения, особенно публично. Так министр северных территорий и национальных ресурсов Э. Гамильтон (Alvin Hamilton), отчитываясь в парламенте по итогам Конференции 1958 г., говорил, что расширение территориальных вод до 12 миль может подвергнуть опасности интересы стран, выступающих за свободу морей. При этом он отмечал, что советскую границу территориального моря никто в мире оспаривать не собирается хотя бы потому, что она существует еще с царских времен, т. е. уже более полувека[106]. В целом, следует отметить, что позиция Канады была традиционно нацелена на достижение соглашения в рамках многостороннего форума. Это было характерной чертой канадской дипломатии, равно как и дипломатии ряда других «малых» стран в рамках сложившейся в послевоенном мире биполярной системы.

По сравнению с «разбродом», царившем на Западе, восточный блок выглядел практически монолитно, что, впрочем, нивелировалось тем, что он был гораздо более малочисленным и имел, соответственно, меньше мест в ООН и на Конференции (как уже упоминалось выше, целый ряд социалистических государств не был приглашен на Конференции 1958 и 1960 гг., потому что они не входили в ООН, и легитимность их правительств не признавалась многими странами, прежде всего, западными). Тем не менее, и среди социалистических стран имелись противоречия по вопросам, обсуждавшимся на Конференции, хотя они не выносились на международное обсуждение. Так власти ГДР высказывали уже после Конференции 1958 г. опасения по поводу перспектив введения Норвегией 12-мильной рыболовной зоны, что должно было сильно ударить по восточногерманским рыбакам. СССР в ответ мог только предложить как-то договориться с Норвегией, поскольку осуждать норвежскую позицию он не мог, ибо 12-мильная рыболовная зона – это был уже прогресс, с точки зрения позиции СССР и стран соцлагеря. Тем не менее, такая позиция Норвегии, вроде бы в большей степени отвечавшая интересам СССР, чем сохранение status-quo, наносила ущерб интересам его союзника. А договариваться с Норвегией ГДР могла только на уровне хозяйственных организаций, поскольку между странами не было дипломатических отношений[107].

Сторонниками введения 12-мильной зоны территориального моря выступали многие страны, которые позднее стали объединять под общим понятием «третий мир»: в частности, Ирак, правительство которого в одностороннем порядке ввело 12-мильную границу территориальных вод в 1959 г., и другие арабские страны (накануне Конференции 1960 г. Лига Арабских государств даже приняла соответствующую резолюцию в поддержку арабскими странами 12-мильной границы тервод), а также Иран, который, как и соседний Ирак, односторонним актом установил такую ширину тервод в том же 1959 г., Бирма и др[108].

Индонезийские власти выдвигали претензии на то, чтобы считать все водные пространства между составляющими территорию государства островами своим территориальным морем. В основу такого подхода они положили специфическую интерпретацию отсчета ширины морских границ от прямых исходных (или базисных) линий. Такой способ отсчета от прямых линий, соединяющих наиболее выступающие точки суши признается правомерным при наличии извилистой береговой линии. Этот принцип был применен Декретом норвежского короля в 1935 г. для отсчета ширины территориального моря, причем за исходные точки брались не только выступающие участки суши, но и прибрежные скалы, обнажающиеся при отливе, и острова, лежащие у побережья. В конце 1940-х гг. проведенная таким образом граница была оспорена Великобританией, поскольку норвежцы задерживали в этих пределах британские траулеры. Однако Международный суд ООН, разбиравший это дело, в 1951 г. признал правомерность указа короля Норвегии[109].

На этом основании индонезийцы исчисляли ширину своего территориального моря (12-мильную, разумеется) от прямых основных линий, соединяющих крайние точки островов, составляющих республику Индонезия, т. е. не каждого острова, а всего архипелага в целом. В противном случае, полагала индонезийская сторона, территория страны будет разбита на ряд изолированных частей, между которыми находятся обширные пространства открытого моря, в которых любое иностранное государство будет обладать полной свободой действий, а это наносит ущерб безопасности Индонезии. Кроме того, такое положение просто затрудняло бы управление страной. Индонезийцы провозгласили такой порядок проведения границ своих территориальных вод в специальной декларации еще в декабре 1957 г. (до этого действовал установленный еще нидерландскими колониальными властями трехмильный лимит, отсчитывавшийся от крайних точек каждого из островов в отдельности) и просили содействия дружественных государств, в том числе СССР, в отстаивании этой своей позиции на международной арене[110]. Некоторые латиноамериканские государства, как упоминалось в начале статьи, хотели распространить режим территориальных вод и на 200 миль.

Безусловно, столь разные позиции было практически невозможно примирить. Предложение, выдвинутое США на Первой конференции (1958 г.) в качестве компромиссного: 6+6 с сохранением за иностранными государствами традиционных прав рыболовства в рыболовной зоне, – не набрало на этой конференции необходимого большинства в 2/3 голосов. Его не поддержали не только соцстраны и часть развивающихся стран, но и отдельные страны Запада (так, в числе голосовавших против были Канада, Исландия и ряд латиноамериканских стран, в числе воздержавшихся – Япония и Финляндия, всего же: 45 – за, 33 – против, 7 – воздержались). Помимо американского, на голосование в ходе пленарного заседания 25 апреля 1958 г. были выдвинуты советское предложение о 12-мильной зоне территориальных вод, предложение восьми стран (Бирма, Колумбия, Индонезия, Мексика, Марокко, Саудовская Аравия, Объединенная Арабская Республика и Венесуэла), также предполагавшего возможность введения 12-мильной зоны территориального моря, а в случае, если эта зона меньше – 12-мильной рыболовной зоны, а также соответствующий параграф Доклада Первого комитета, содержавший предложение о 12-мильной рыболовной зоне. Однако эти проекты показали худший результат, чем предложение США (предложение Первого комитета получило 35 голосов против 30 при 20 воздержавшихся; предложение восьми стран полу чило 39 голосов при 38 против и 8 воздержавшихся; советское предложение вообще было провалено не собрав даже относительного большинства: 21 – за, 47 – против, 17 – воздержались)[111].

Конференция 1960 г. также не преуспела в этом плане. Она, как уже говорилось, была собрана специально для решения вопроса о ширине территориального моря и заседала более месяца (17 марта – 26 апреля 1960). Председательствовал снова принц Ван Вайтхайакон. На этот раз, поскольку основной вопрос был единственным, вместо пяти комитетов функционировал один – Общий комитет, председателем которого стал ХА. Корреа (Эквадор), зато число заместителей председателя конференции увеличилось до 17. Был выдвинут целый ряд предложений, которые в общем сводились к тем же самым двум позициям – 12 миль или 6+6. Первая позиция окончательно была сформулирована в предложении 18-ти стран, представлявших Азию, Африку и Латинскую Америку (Эфииопия, Гана, Гвинея, Индонезия, Иордания, Иран, Ирак, Ливан, Ливия, Мексика, Марокко, Судан, Саудовская Аравия, Филиппины, Объединенная Арабская Республика, Тунис, Венесуэла, Йемен), в пользу которого снял свое исходное предложение СССР. Вторая позиция нашла окончательное выражение в совместном предложении США и Канады, в основном повторявшем «компромиссное» предложение США образца 1958 г. и исходное предложение США на конференции 1960 г., и, соответственно, отличавшемся от канадского предложения 1958 г. и исходного канадского предложения на конференции 1960 г. тем, что сохраняло за иностранными государствами традиционные права рыболовства. И несколько особняком стояло предложение Исландии, в котором говорилось, что страны, зависящие от прибрежного рыболовства, имеют преимущественные права в районах, примыкающих к зоне прибрежного рыболовства. В итоге предложение 18-ти было в Общем комитете провалено (36 – за, 39 – против, 13 – воздержались); прошли и были вынесены на пленарное заседание Конференции исландское (31 – за, 11 – против, 46 – воздержались) и американо-канадское (43 – за, 33 – против, 12 – воздержались) предложение[112].

Однако в отличие от комитета, где решения принимались простым большинством, на пленарном заседании, как и в ходе конференции 1958 г., для принятия предложения необходимо было большинство в 2/3 голосов. В итоге ни одно из двух предложений, вынесенных 26 апреля 1960 г. на голосование по рекомендации Общего комитета, предсказуемо не набрало нужного количества голосов. Первое предложение (Исландское) – получило всего 25 голосов против 27 при 26 воздержавшихся (воздержался, в том числе Советский Союз вместе с большинством соцстран). Второе предложение (американо-канадское) было гораздо ближе к успеху, даже ближе, чем американское предложение в 1958 г., набрав 54 голоса, против 28 при 5 воздержавшихся, т. е. оно не добрало всего 4 голоса. Этот успех был отмечен представителем США А. Х. Дином, предложившим повторно рассмотреть это предложение, руководствуясь тем, что любое достигнутое соглашение будет приветствоваться по всему миру. Это вызвало резкую реакцию представителя Саудовской Аравии, заявившего, что США оказывали и оказывают давление Конференцию, что интересы стран, имеющих 12-мильную границу территориальных вод, игнорируются, а единственный компромисс, на который оказались способны Штаты – это компромисс между ними самими и Канадой, поэтому даже набрав 2/3 голосов их предложение никогда не станет признанной нормой международного права. Поэтому лучше оставить возможность для достижения настоящего, искреннего соглашения, которое пока невозможно[113]. В том же духе высказался и Тункин, который фактически подвел итог Второй конференции, заявив, что исход голосования свидетельствует только об одном: что поставленный перед Конференцией вопрос просто еще не созрел для кодификации, и что, по его мнению, лучше уж не иметь в результате никакого соглашения, чем иметь плохое. Председатель, тем не менее, поставил американское предложение о повторном рассмотрении на голосование, однако оно не прошло[114].

Так, ни Первая, ни Вторая конференции в Женеве не смогли решить вопрос о границах территориального моря. Поэтому неопределенность с шириной территориальных вод сохранялась вплоть до принятия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. уже на Третьей Конференции ООН по морскому праву в Монтего-Бей (Ямайка), когда был окончательно закреплен 12-мильный лимит территориального моря, действующий по сей день.

Тем не менее, значение двух первых конференций ООН по морскому праву трудно переоценить, в особенности это касается первой из них, поскольку на ней все же были приняты четыре конвенции, в основу которых легли статьи по морскому праву, разработанные Комиссией международного права ООН: Конвенция о территориальном море и прилежащей зоне, Конвенция об открытом море, Конвенция о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря и Конвенция о континентальном шельфе, которые были ратифицированы большинством государств-морепользователей (здесь уместно напомнить, что Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. до сих пор не ратифицировала крупнейшая морская держава – США, которые, таким образом, до сих пор не являются ее участником)[115]. Были зафиксированы в результате многостороннего обсуждения многие важнейшие нормы морского права, включая толкование понятий внутренние воды, территориальное море и прилежащая зона, континентальный шельф. Таким образом Первые конференции ООН по морскому праву (1958 и 1960 гг.) и Женевские конвенции ООН по морскому праву (1958 г.) стали важной вехой на пути становления международно-правового статуса Мирового океана.

Сноски