Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации

На содержание права застройки и юридические факты, обрамляющие отношения по застройке земельного участка собственником, значительное влияние оказывает субъектный состав этих правоотношений. В отношениях по застройке земельного участка с участием несобственника, субъекты которых персонифицированы, а сами отношения в основном носят относительный характер, основной акцент приходится на регулирование отношений между застройщиком и собственником земельного участка (внутренняя сторона отношений). В случаях же застройки земельного участка его собственником основное внимание надлежит уделить регулированию внешней стороны отношений, так как последние носят абсолютный характер и возникают между застройщиком и окружающими третьими лицами (государством, обществом), причем положение застройщика не испытывает частноправового воздействия со стороны третьих лиц. В работе В. А. Белова упомянутое положение собственника описывается как «возможность осуществления права по своему усмотрению, т. е. самому решать, что делать с принадлежащим имуществом»[177].

Прежде всего необходимо отметить, что содержание права застройки не исчерпывается правом на позитивные действия по созданию искусственных объектов. Право застройки необходимо понимать широко, так как цели, преследуемые его обладателем, и защищаемый законом интерес опосредуют не только использование земельного участка как такового, но и установление права застройщика на возведенное строение. Следовательно, содержание права застройки складывается из двух компонентов: права на земельный участок и права на возведенное строение. Поэтому под застройщиком может подразумеваться субъект, обладающий правом на земельный участок и на возведенное строение, что не позволяет относить к застройщикам третьих лиц, осуществляющих непосредственно строительную деятельность.

Использование земельного участка, как и деятельность по возведению строений или их использованию, касается не только интересов частных обладателей, но и государства в целом. Участие государства в формировании и осуществлении прав застройщика заключается в необходимости удостовериться в соблюдении застройщиком законодательства и, как следствие, интересов государства, общества и прав отдельных лиц при использовании земельного участка и возведении строений. В связи с этим на формирование правового статуса застройщика собственника оказывают влияние нормы не только гражданского, но и земельного, экологического, градостроительного, административного, жилищного и других отраслей права. Таким образом, они в необходимом объеме включаются в предмет настоящего научного исследования, так как без их учета определить содержание права застройщика, а точнее говоря, пределы его господства над земельным участком и возведенными строениями, невозможно.

Отношения по застройке земельного участка собственником неоднократно затрагивались в отечественной литературе, однако до настоящего момента не были самостоятельным предметом всестороннего научного исследования. Большинство авторов, упоминая о них, ограничиваются констатацией возможности собственника возводить строения[178]. В результате отсутствует детальный анализ упомянутых отношений, не выявлен их субстрат и существо самого права на застройку земельного участка собственником. Отсутствие сформировавшегося в доктрине института права застройки, а точнее, понимания его существа и содержания, влечет проблемы правильного определения юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение или прекращение права застройки. Поэтому наиболее рационально будет начать раскрытие настоящей главы не с оснований возникновения права застройки земельного участка его собственником, а с определения юридической природы (существа) и содержания этого права.

2.1.1. Право застройки в объективном смысле

Значимость правильного определения юридической природы права застройки нельзя переоценить, так как допущение ошибки в определении его существа с неизбежностью повлияет на формирование его содержания и юридических фактов, влекущих его возникновение, изменение и прекращение.

Традиционным для стран романо-германской правовой системы является деление отраслей права на частные и публичные[179]. Тем самым анализ юридической природы института права застройки должен быть начат с отнесения его к области права частного или публичного.

Необходимо отметить, что вопрос определения критерия, лежащего в основе деления права на частное и публичное, является одним из наиболее дискуссионных в доктрине права. Разные авторы предлагают использовать критерий интереса (пользы)[180], правовой цели[181], воли[182], природы совершаемых сделок[183], способа защиты нарушенного права[184], централизации или децентрализации отношений[185] и т. д. Настоящее исследование не имеет цели проведения анализа верности различных подходов, определения критериев для деления права на частное и публичное, поэтому представляется обоснованным использовать наиболее распространенный и старейший из них, сформированный еще в период римского права, критерий пользы или интереса.

Определение правовой природы права застройки осложнено его особой социальной значимостью и, как следствие, множественностью способов правового воздействия на отношения по застройке. Как уже упоминалось, на право застройки оказывают влияние нормы не только частного (гражданского права), но и права публичного, что само по себе усложняет определение юридической природы права застройки. В самом общем плане представляется возможным сформулировать два подхода, раскрывающих существо права застройки: узкий и широкий.

Узкий подход основывается на тезисе о том, что право застройки относится исключительно к праву частному, что влечет монополизацию регулирования отношений по застройке земельных участков гражданским правом. Таким образом, содержание права застройщика (его право на земельный участок и возведенное строение), основания возникновения и прекращения права устанавливаются исключительно гражданским законодательством, а положения публичного законодательства на формирование упомянутых прав не влияют. Непризнание за публичным законодательством возможности влиять на формирование содержания прав застройщика не приводит к устранению или умалению его значения. Роль публичного законодательства заключается в формировании предпосылок для его осуществления. Образуется двухзвенная система, в основу которой положено право застройки (его содержание) как право гражданское, а право публичное формирует требования (предпосылки не возникновения или прекращения, а требования для осуществления уже существующего частного права), при соблюдении которых обладатель может совершать определенные виды действий. Тем самым момент возникновения самого права отделен от возникновения возможности его реализации.

Широкий же подход основывается на сложной юридической природе права. Право застройки рассматривается как межотраслевой институт, включающий нормы частного и публичного законодательства, образующие систему с равноценными компонентами, которые неотделимы, не могут быть исключены или проигнорированы. При настоящем подходе на право застройки, а точнее на его возникновение, прекращение и содержание, в равной степени будут оказывать влияние положения гражданского, административного и прочих отраслей права, регулирующих отношения по использованию земельных участков в целях возведения строений. Подобный взгляд предполагает отсутствие различий между предпосылками возникновения права и возможностью его осуществления, так как все они, по сути, сливаются и представляют собой единое целое. Момент возникновения права застройки ставится под условие соблюдения застройщиком требований всех отраслей законодательства, как частного, так и публичного.

К примеру, если субъект соблюдает требования гражданского, административного, земельного, градостроительного законодательств, однако не исполнил предписания экологических норм, он не признается обладателем права застройки, ввиду того что само право еще не возникло по причинам невыполнения одного из требований, которое наравне с остальными считается необходимым и существенным.

Каждый из двух подходов обладает своей спецификой, при этом в их основе лежат взаимоисключающие положения, что обосновывает необходимость избрать лишь один из них для использования при дальнейшем освещении правового положения застройщиков.

Анализ любого права, в том числе права застройки, мыслим через выявление и исследование категории субъекта, объекта, содержания и юридических фактов, обусловливающих возникновение, изменение или прекращение права, так как именно в них находят свое отражение отличительные признаки и уникальные особенности, позволяющие идентифицировать юридическую природу и существо исследуемого права.

В основе формирования отечественного законодательства традиционно лежит деление права на отрасли по предмету и методу правового регулирования отношений. Тем самым формирование отраслевого законодательства ставится в зависимость от специфики отношений, входящих в предмет правового регулирования.

Квалификация отношения и определение его отраслевой принадлежности позволяет осуществить выбор норм права, подлежащих применению, при этом каждая отрасль законодательства содержит указания о предмете правового регулирования, границы которого установлены в законе.

Ранее приведенный анализ зарубежного и отечественного законодательств позволяет утверждать, что суть права застройки заключается в возможности обладателя земельного участка возводить на нем строения и приобретать на них права. Таким образом, в основе отношений по застройке земельного участка лежит возможность обладания и пользования вещами, что, безусловно, указывает на имущественный характер подобных отношений. Однако имущественные отношения в целом являются предметом правового регулирования отраслей как частного, так и публичного законодательства, что требует более глубокого исследования существа отношений по застройке.

Е. А. Суханов отмечает, что, имущественные отношения, входящие в предмет гражданского права, основываются на экономической обособленности сторон, возмездном характере, равноправии, автономии воли и самостоятельности субъектов[186]. Застройщик собственник земельного участка самостоятельно и свободно, опираясь на свои собственные возможности, определяет необходимость в возведении строений, характер возводимых строений, их назначение и иные параметры, так как строение призвано удовлетворить исключительно его потребности, тем самым гарантировать достижение его собственного субъективного интереса, так как воля собственника является основной при формировании содержания права застройки[187].

Отношения по застройке земельных участков содержат в себе признаки, присущие имущественным отношениям, входящим в предмет правового регулирования исключительно гражданского законодательства. Следовательно, можно утверждать, что право застройки носит частноправовой характер. Однако признание упомянутых имущественных отношений входящими в предмет регулирования ГК РФ само по себе не отрицает воздействия на них норм иных отраслей законодательства.

Используя критерий предмета и метода правового регулирования, можно утверждать, что на право застройки оказывают влияние нормы различных отраслей законодательства. В частности, нормы земельного законодательства оказывают влияние на отношения по застройке, однако предмет его ведения заключается в проверке порядка использования земель в целях охраны земельного фонда как основы жизни общества в целом[188].

Настоящие цели достигаются через создание системы, устанавливающей характер и вид допустимого воздействия в зависимости от категории целевого назначения земельного участка. Определение целевого назначения и характера допустимого использования ставится в зависимость от множества разнообразных факторов, к которым относятся как особенности конкретного земельного участка, так и потребности общества[189]. В существе своем эта система устанавливает виды разрешенных и запрещенных действий, лежащих в основе использования земельного участка, в том числе и в качестве строительной площадки.

Особое внимание надлежит уделить основной категории, которая применяется в земельном законодательстве, – «использование», что подразумевает не появление или формирование имущественного права землепользователя, а его осуществление, материальное воплощение вовне юридически существующей максимы человеческого поведения.

Регулирование имущественных отношений в части определения порядка владения, пользования и распоряжения земельными участками по общему правилу возлагается на гражданское законодательство, если иное не предусмотрено другими законодательными актами, к которым относится и Земельный кодекс Российской Федерации (далее по тексту – ЗК РФ)[190]. Приведенное положение является предметом справедливой критики в современной доктрине права, так как в нем прослеживаются взгляды, воплощенные в ранее действовавшем законодательстве и неуместные в современных условиях[191].

Согласно вышеприведенному мнению, господствующему в доктрине частного права, имущественные отношения, касающиеся обладания земельными участками, являются предметом исключительного ведения гражданского законодательства, а применение к ним положений ЗК РФ считается недопустимым. Настоящий взгляд представляется абсолютно обоснованным и лежит в основе реформирования системы отечественного законодательства[192]. Тем самым истинная цель воздействия земельного законодательства на отношения по застройке земельного участка кроется не в формировании содержания имущественного права застройки или оснований для его возникновения, а в установлении требований безопасного использования земель, гарантирующего сохранение свойств земельного фонда в интересах общества, что в своем существе является условиями не возникновения или формирования содержания права, а конкретизацией условий осуществления отдельных правомочий, входящих в состав права собственности.

Схожие положения можно обнаружить при исследовании положений градостроительного законодательства. Большинство авторов, характеризуя предмет правового регулирования градостроительного законодательства, не выделяет их существо[193] и ограничивается перечислением отношений, закрепленных в ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГрК РФ)[194].

Так, А. П. Анисимов к ним относит отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и т. д. При этом характерной чертой норм градостроительного законодательства признаются публично-правовые начала при реализации государственного интереса в формировании наиболее эффективного способа землепользования и застройки при учете частных интересов обладателей земельных участков[195]. Детальный анализ положений ст. 4 ГрК РФ позволяет утверждать, что градостроительное право оказывает влияние на право застройки земельного участка, но это влияние схоже с влиянием, оказываемым положениями ЗК РФ.

ГрК РФ регулирует общественные отношения, касающиеся порядка проведения строительных работ, их подготовки, позволяет формировать планировку территорий, градостроительное зонирование и т. д. Однако все перечисленные положения не затрагивают само содержание права застройки, они не изменяют степень юридического господства застройщика над земельным участком и также не касаются права на возведенное строение. Нормы ГрК РФ направлены на упорядочивание отношений по застройке в целом посредством формирования условий, при соблюдении которых застройщик может безопасно осуществить свое право, не причинив или не создав угрозу причинения вреда окружающим лицам.

Помимо положений о предмете правового регулирования, необходимо исследовать и отдельные нормы отраслевого законодательства, оказывающие влияние на правовой статус застройщика, в частности, положения, закрепленные в ст. 51 ГрК РФ и ст. 12, 40 ЗК РФ. В ст. 51 ГрК РФ законодатель сформулировал юридическое существо и признаки такого акта, как разрешение на строительство, однако особое значение надлежит уделить фразе: «…дающий застройщику право осуществлять строительство…».

Законодатель, формируя воздействие положений градостроительного законодательства, изначально возлагает на него не правообразующую, а только надзорную, контролирующую функцию. Возможность осуществлять строительство не тождественно праву застройки, так как оно само по себе не формирует его содержание, а только содержит условия для его осуществления, создает предпосылки формирования модели поведения в виде активных действий, совершение которых позволяет реализовать право застройки.