Консервативные концепции земского самоуправления (1864–1905 гг.)
Надо сказать, что славянофилы были не только философами и не просто авторами уникальной социально-политической концепции, но и историками, глубоко изучавшими отечественное прошлое. Свободная, самоуправляющаяся община, искони существовавшая в русских землях, стала для них прообразом возрождения земского самоуправления в России. Власть должна была дать право свободно развиваться местной жизни, которая в свою очередь призвана была обратиться к своим истокам – соборности, общинности, способности к самоорганизации и при этом верности самодержавию157.
К.С. Аксаков утверждал, что у истоков русской государственности лежали свободные общины, которые призвали княжескую власть, но не смешались с ней158. Он писал: «Славяне не образуют из себя Государство, они призывают его; они не из себя избирают Князя, а ищут его за морем; таким образом, они не смешивают Земли с Государством, прибегая к последнему как к необходимости для сохранения первой. Государство, политическое устройство – не сделалось целью их стремления, – ибо они отделяли себя или земскую жизнь от Государства, и для сохранения первой призывали последнее»159.
Наиболее подробное и научное обоснование славянофильской теории находится в работе И.Д. Беляева, написанной по поручению другого известного славянофильского мыслителя Ю.Ф. Самарина. И.Д. Беляев писал: «Новгородский мир, приглашая Варяжских князей, естественно желал сохранить неприкосновенными все свои старые порядки, и имел в виду при помощи приглашенной княжеской власти только прекратить междоусобия и сохранить свой союз или мир от распадения». Он особо подчеркивает тот факт, что приглашенным князьям даже не разрешали жить в самом городе, в Новгороде, так как там было «гнездо славянства и главного народного веча, выражавшего верховную власть народа». Князья с их дружинниками жили в пригороде160.
По мнению И.Д. Беляева, скандинавские князья не поменяли свой облик, не «ославянились», в то время как славянские племена не приняли «образ жизни и общественный строй Скандинавов» и не отказались «от всей своей прежней жизни». И, несмотря на то, что «в княжую дружину стала уже поступать вольница и из Славян и разных финских племен», княжеская варяжская дружина и земская община представляли собой два разных мира161. В славянофильских текстах «туземная» славянская общинная земская жизнь противопоставляется жизни русских князей и дружинников, то есть началу государственному162.
Так, в представлении А.С. Хомякова, земская община, «покоясь на старине и предании», жила традицией, гармонией и внутренним единством, в то время как государственное начало, не имея в себе органического единства и жизни, искало внешние формы во всяких иноземных веяниях163.
Долгое время земские и государственные структуры существовали почти параллельно. По утверждению И.Д. Беляева, в земские выборы не вмешивались «ни князь, ни его служители и не имели права вмешиваться; это было дело чисто одной земщины, и притом дело искони ей принадлежавшее, вытекшее из самой жизни Русского общества, а не дарованное князем»164.
Выборному от земств князь не мог отказать в должности, а «обида» земских выборных властей в сильной земщине «никогда не сходила даром ни князю, ни его слугам»165. В подтверждение этого утверждения, он приводит в пример ряд убийств должностных лиц, совершенных «земцами». Так в XII-XIII вв. были убиты тысяцкие Иван Андреевич и Матвей Андреевич в Рязани, тысяцкий Андрей Глебович в Белгороде, а галичане «избили любимых дружинников своего князя Ярослава, Чагрову чадь». В заключение славянофильский историк приходит к выводу о том, что «земщина во всех городах Руси твердо стояла за свои права»166.
И все-таки, по общему мнению славянофилов, конфликты не сделались основой русской государственности. В представлении К.С.Аксакова в России не было ни западной демократии, ни западной аристократии167. Мыслитель подчеркивал именно русский союз «земли» и «власти», а не противостояние, «как это было у других народов»168. По мнению другого славянофила И.В. Киреевского, начала Древней Руси так же были отличны от оснований государственности европейской, так как «там государственность из насилий завоевания», а в России «из естественного развития народного быта»169.
Противопоставление и единство «земли» (земщины, земского самоуправления) и «власти» (дружины, князя, государства) легли в основу славянофильской концепции происхождения русской государственности. По утверждению И.Д. Беляева, разделение самоуправляющейся «земщины» и княжеской власти остается и после татарского нашествия, так как татарская перепись населения, смешавшая формально дружину с земщиной не смогла изменить того обстоятельства, что в действительности земский мир жил своей жизнью в отличие от княжеской дружины. В подтверждение данного тезиса И.Д. Беляев пишет о том, что «дружинники, бояре и слуги и во время владычества Татар не утеряли еще своего старинного права свободного перехода от одного князя к другому»170.
Возвышение Москвы так же не привело к резкой перемене отношений земли и власти, так как изменения совершались не насилием, а «естественным требованием жизни». Особое значение приобретает земщина со времен правления Ивана IV. А. С. Хомяков, рассматривая порядок введения выборных должностей в Московского государстве, подчеркивает, что именно при первом русском царе вводится «земская исправа». Таким образом, мыслитель прослеживает связь вечевых традиций Новгорода и Пскова с новой московской системой выборных должностей. По мнению И.Д. Беляева, Иван Грозный не только установил местное самоуправление, но и заявил о прямой связи царя и народа через Земский собор171.
Серьезным ударом по земскому самоуправлению стало издание Соборного Уложения 1649 года, в котором ни одна статья не обеспечивала юридически значение земщины в государственных делах. И даже при решении судебных вопросов выборные от общества старосты и целовальники со своим земским дьяком больше не присутствовали, в то время как суд был «предоставлен решительно одним воеводам и приказным людям»172.
По мнению И.Д. Беляева, «с изданием Соборного Уложения отменено не только юридическое значение всей земщины России, но и значение местных земщин»173. Главной причиной ослабления земского начала при царе Алексее Михайловиче И.Д. Беляев считал разделение интересов дворянства и проблем и нужд других сословий. Если еще в годы смуты бояре объединялись с остальной земщиной, то в XVII веке они нашли «более выгодным и удобным окончательно обратиться в служилых людей нового государя и повелевать земщиною от царского имени»174.
При Петре I «выборное право осталось только за дворянами и купцами, а не за всеми классами земщины, следовательно, в земщину внесено гибельное начало разделения на классы с правами и классы без прав»175. Кроме того, выборные ландраты, ландрихтеры и бурмистры были только формально представителями земщины. На самом же деле они были чиновниками правительства и отвечали перед ним, а не перед своими обществами.176 После правления Петра I «тянулась та же история реформ, все более и более уничтожавшая значение земщины»177.
Попытки возродить земщину при Екатерине II привели только к началам возрождения выборности. Новая земщина не была едина и состояла из сословий с противоречащими друг другу интересами и потому и была лишена законных органов, при посредстве которых сословия могли бы соединяться и взаимодействовать друг с другом. Реформы Екатерины II «только на время поуспокоили общество, предоставив ему некоторую свободу и небольшую долю местного самоуправления»178.
Некоторые попытки объединить сословия в земщину предпринимались и после правления Екатерины II. Однако, принципиальным стало только Положение 19 февраля 1861 года, освобождавшее крестьян из-под власти помещиков. Кроме того, по мнению И.Д. Беляева, уже «в самом Положении 19 февраля 1861 года выступили на первый план общинное и выборное начало», так как крестьяне «составляли по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединялись в волости». Наконец, Положением о земских учреждениях от 1 января 1864 года земству было дано «довольно простора к сближению сословий друг с другом в общей деятельности» и восстанавливалось «значение забытой у прежних правительств земщины»179.
История земского самоуправления, обрисованная славянофилами, приводила к выводу о том, что новые земские органы должны быть так же отдельны от государственных учреждений. С.Ф. Шарапов писал: «Дело идет не о тех или иных частностях в регламентации местного управления, не об изменении или усовершенствовании существующего распорядка, но о глубочайших основах нашего гражданского строя. Вопрос ставится так: есть ли земство орган государства, точнее, входит ли оно в систему собственно государственной жизни или представляет нечто, от государства отличное, свою собственную систему, с государством не совпадающую, нечто живущее самостоятельною жизнью? Иными словами: быть или не быть самоуправлению, ибо всякое смешение функций самоуправления, дела земского, с «делом Государевым», по нашему глубокому убеждению, являет лишь лжесамоуправление, точно так, как всякое оформленное и узаконенное (вне мнения и ходатайства) вмешательство земщины в «дело Государево» явило бы лишь лжесамодержавие»180.
Славянофилы были своеобразными представителями, так называемой, общественной теории самоуправления. По мнению ряда исследователей, именно под влиянием теоретических, да и практических разработок славянофилов, было разработано основное «Положение о губернских уездных и земских учреждениях" 1864 года. Согласно этому документу «земские учреждения признавались установлениями не государственными, а общественными, преследующими свои особые, местные общественно-хозяйственные цели»181.
Значение разработок славянофилов для земской реформы подчеркивает Е.С. Баразгова. Она замечает, что «земская идеология по большей мере базировалась на принципах славянофильской интерпретации ценности и назначения местного самоуправления»182. Исследователь справедливо подчеркивает тот факт, что славянофилы, с одной стороны, «являлись верными сторонниками сохранения монархического управления в России», а с другой, «уверенно отстаивали позиции земств»183.
В основе славянофильской концепции земского самоуправления лежала идея о том, что русское самодержавие было исторически тесно связано с самоуправлением. В представлении славянофилов, свободные славянские общины изначально призвали княжескую власть на тех основаниях, что она не будет вмешиваться в их внутреннюю жизнь. С другой стороны, земство имело возможность доносить до царя мнение народа, в первую очередь, через Земские соборы. Со временем, однако, с усилением царской власти связь эта была нарушена, и правительство стало все жестче ставить местную жизнь под свой контроль. Новые органы местного самоуправления, по мнению славянофилов, должны были возвратить исторически закономерную систему управления, в которой воля самодержавного монарха считалась с интересами свободной земской общины.
§ 3. Консервативно-государственническая концепция земского самоуправления
Говоря о концепции «государственников» или охранителей, следует подчеркнуть тот факт, что она была лишена развернутого историко-философского фундамента и, находясь в тесной связи с более обоснованной теоретически концепцией славянофилов, отчасти опиралась на нее, а отчасти ей противоречила. Общим и для славянофилов, и для государственников было признание необходимости децентрализации государственного управления. В первую очередь, эта децентрализация выражалась в развитии местного, земского самоуправления. Однако когда дело доходило до конкретизации того, как именно должны быть устроены земские органы, их точки зрения расходились. Связь двух концепций подтверждает и тот факт, что общественные и государственные деятели, разделявшие консервативно-государственническую концепцию, находились прямо или косвенно в диалоге со своими современниками славянофилами. Так, известна переписка И.С. Аксакова и К.П. Победоносцева, Ю.Ф. Самарина Р.А. и Фадеева, К.Н. Леонтьева и С.Ф. Шарапова, А.А. Киреева и В.К. Плеве. В этом контексте заслуживающим внимания представляется мнение Э.А. Попова, который утверждает, что «"государственники" и "общественники" – славянофилы были в состоянии жесткого идеологического противостояния, находясь, однако, "в рамках единого консервативного лагеря"»184.
По мнению государственников, развитое местное самоуправление могло сочетаться с сильной самодержавной властью. Так например, в представлении М.Н. Каткова, «истинное царство» дает место «самому широкому самоуправлению, какого может требовать благо самого народа»185. А.А. Ширинянц обращает внимание на то, что, по мнению Каткова, «монархия, упраздняя всякую другую власть и претензии на посредничество между народом и государем различных социальных сил и институтов, дает возможность развиваться широкому народному самоуправлению и обеспечивает "народную свободу" больше, чем любой "конституционализм", "представительство" и т. п.»186. Консервативный публицист Н.И. Черняев так же утверждал, что самодержавие «не может бояться широкого развития местного самоуправления»187.
Известный своей охранительной политикой, министр внутренних дел В.К. Плеве говорил председателю Московской земской управы Д.Н. Шипову: «Я сторонник земских учреждений и убежден, что никакой государственный строй немыслим без привлечения общества к местному самоуправлению. Я не признаю возможным управлять страной при посредстве армии чиновников и не признаю, чтобы земские учреждения противоречили нашему государственному строю. Напротив, считаю, что при самодержавном строе государства необходимо широкое развитие местного самоуправления»188.
Особое значение земствам придавал главный редактор правоконсервативного журнала «Гражданин» – В.П. Мещерский. На земство он изначально смотрел как на учреждения, непосредственно связанные с реальностью народной жизни. Народ, преданный, по мнению Мещерского, монарху, через земство получал с ним связь, и тем самым ослабевало влияние либеральной бюрократии, стоявшей между царем и его подданными. С земствами консервативный публицист связывал поиск «народно-охранительных начал»189.
И славянофилы, и государственники были уверенны в том, что земство обеспечивает необходимую связь между царем и народом. Однако если славянофилы делали упор на первичности свободной общины, которая исторически «призывает» власть в виде князя, то государственники, напротив, рассматривали самодержавную власть в качестве источника, дарующего местным общинам свободу самоуправления. Из этого последнего положения естественно следовало и то, что власть по своему усмотрению могла и ограничить эту свободу, поставить ее в те рамки, которые считала необходимым. Кроме того, отрицание изначально разной природы общественного и государственного приводило государственников к мнению о том, что нет тех местных вопросов, на которые государство не могло бы оказывать влияние.
Одной из видных фигур консервативных кругов того времени был К.Ф. Головин. Заметно было и его влияние на земскую политику. В своей работе «Наше местное управление и местное представительство» он подробно описал свои соображения по земскому вопросу. Основной его целью было доказательство необходимости установления более тесной связи между земствами и администрацией.
Надо сказать, что в вопросе о соотношении общегосударственного и земского интереса консерваторы-государственники отчасти сходились во мнении с либералами-западниками. Многие западники настаивали на аргументации государственников, в представлении которых «именно государство способствовало преодолению сословной и местной раздробленности и формированию в национальном сознании идеи ценности единства и целостности общества в решении проблем страны и каждого ее гражданина».
По мнению известного западника А.Д. Градовского, «мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи «местности», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому решению вопросов»190. По его мнению невозможным было разграничение местных и государственных интересов потому, что трудно определить компетенцию исключительно местных органов, так как государственная власть распространяется на всю территорию страны. Такие вопросы местного значения как народное образование, здравоохранение, обеспечение народа продовольствием и безопасность являлись в той же мере интересами и общегосударственными191.
Отличие либералов, сторонников государственной теории самоуправления, от консерваторов заключалось в том, что либералы считали, что включение земств в систему государственной власти должно было «поднять» земства до уровня государственного представительства, а государственники, напротив, стремились закрепить за земствами строго ограниченный круг вопросов. В отличие от общественной теории, разделявшейся славянофилами и предполагавшей изначально отдельное от администрации существование органов самоуправления, государственная теория встраивала местную власть в систему общего управления, соответственно отводя самоуправлению строго определенное место в правительственной иерархии192.
А. Матюхин пишет: «Славянофильская традиция проблематики общественной самоорганизации, самоуправления и народного представительства существенно отличалась от подходов “государственников” – представителей крайне правого крыла в русском консерватизме – М.Н. Каткова, К.Н. Леонтьева, К.П. Победоносцева и др. <…> Согласно политической линии “государственников”, общество и его составляющие являются изначально не самостоятельными социальными единицами, а элементами государства в целом и государственного управления»193.
Идеи «государственников» вошли в проект земской реформы, в котором было указано: «Единство государственного управления, сила и целостность государственной власти не могут уступать потребностям местного интереса, как бы важны и законны они ни были. Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям и тому общему направлению, которые устанавливаются центральной государственной властью»194.
В статье, написанной в 1863 году видным государственным деятелем того времени П.А. Валуевым, или по его заказу, так же было указано, что «создавая земские учреждения, правительство не может создавать status in statu (государство в государстве), не может поставить эти учреждения вне государства, не может изъять их из тех условий, которым подчиняется вся государственная территория, и от того общего направления, которое устанавливается потребностями всего государства»195. Рассуждая о том, какие дела могли бы входить исключительно в компетенцию местных учреждений, Валуев утверждает, что таких дел нет и быть не может. Даже государственные дороги, по его мнению, имеют общегосударственное значение и потому нельзя лишать центральную власть права «принудительных распоряжений к необходимому исправлению их»196.
Представление о том, что есть доминирующий общегосударственный интерес, было плохо совместимо с концепцией славянофилов, заключающейся в полном разграничении вопросов центрального и местного управления. Таким образом, положения славянофилов о возможности отдельного существования «земли» и «власти» не могли не подвергнуться переоценке в интерпретации государственников.
М.Н. Катков признавал, что раньше в далекой древности русские общины призывали князей в основном для внешней обороны, в то время как сами продолжали жить по своим правилам и обычаям и управляться с помощью местных выборных властей. Но считал, что те времена давно прошли197 и замечал, что после того как отдельные племена и населения слились в один народ «русская земля есть русское государство, а русское государство есть Русская земля»198. Из этого тезиса по логике публициста, следовало нивелирование самостоятельности таких явлений, важнейших для славянофилов, как «земля» и «государство». Всякая действующая власть среди народа, по мнению Каткова, должна «восходить к одной Верховной власти, к одному государственному началу, ему подчиняться и от него иметь силу». Следовательно, «необходимо так организовать местные управления, чтобы они были продолжением государства». М.Н. Катков писал: «Требуется, чтобы государство – от центра до мельчайших местных обществ, городских и сельских – составляло один организм, в котором не должно быть и тени разновластия или антагонизма государства с землей, как у нас выражаются, чтобы они не были двумя лагерями, чтобы между ними в принципе не могло возникать никаких счетов или спора о правах и интересах. Необходимо, чтобы местное управление, даже самое мелкое, было живой частью государства, проводником его идеи, исполнителем его задач»199.
Выступил критиком славянофильской концепции земского самоуправления и К.Н. Леонтьев, бывший цензором брошюры И.С. Аксакова «Взгляд назад». В своем отзыве на брошюру К.Н. Леонтьев отмечал, что несмотря на критику славянофилами конституционных проектов, государство в их теории представляет собой «некий чрезвычайно оригинальный союз земских, в высшей степени демократических республик с государем во главе; государем, положим, самодержавным в принципе, но лишенным почти всяких органов для исполнения его царской воли». Не без влияния Леонтьева брошюра Аксакова была запрещена200.
1880-е годы в целом стали временем определенного ограничения земской самостоятельности, чему немало способствовало нараставшее противостояние власти и земства.
Министр внутренних дел Д.А. Толстой считал основным недостатком земских учреждений то, что «они не введены в общую систему государственного управления и представляются особыми общественными организациями, независимыми от правительственной власти и действующими в круге вверенных им дел совершенно самостоятельно»201.
В его докладе Александру III, в частности, отмечалось, что «земские и городские учреждения должны быть введены в общий строй государственных установлений», а «лежащие в основе сих учреждений начала общественного самоуправления должны быть заменены началом государственного управления через посредство и при содействии представителей местного населения»202.
Однако ни усиление роли дворянства, ни введение административного надзора над земствами, очевидно, не могло привести к идеальным отношениям «земли» и «власти». Нарастание противоречий, вызванное отчасти оппозиционностью земств, а отчасти негибкостью власти, привело к определенной трансформации консервативно-государственнической позиции, которую теперь выражал В.А. Грингмут, новый редактор консервативных «Московских ведомостей». В 1905 году Грингмут писал: «Можно сколько угодно усиливать, например, власть губернаторов, действующих от имени Государя Императора; но если эта власть обречена на постоянные столкновения с далеко не фиктивной демократической властью наших земств, действующих от имени «общества» и публично шельмующих неугодных им губернаторов, то, при этих условиях, о плодотворной, гармонической деятельности местной администрации не может быть и речи. Двух властей в России быть не может: в ней неограниченно должна господствовать лишь одна власть, власть Самодержавного Государя»203.
В целом же основные постулаты консервативно-государственнической концепции сводились следующему. Самодержавие делегировало часть своих полномочий на места, и таким образом, сохраняя за собой полноту власти, монарх даровал народу свободу самоуправления, устанавливая с ним тесную связь. Пределы же этой свободы должны были определяться самим монархом и царской администрацией. Разделение компетенции между органами местного самоуправления и назначаемыми органами власти должно было осуществляться при условии доминирования правительственной администрации.
Концепция государственников совпадала со славянофильской концепцией в том отношении, что в ней институт самоуправления рассматривался в качестве инструмента для связи царя и народа. Однако если для славянофилов было важно сохранить исторически обоснованную, с их точки зрения, изначальную свободу местной жизни, то государственники считали, что мера свободы должна быть устанавливаема самодержавным правительством, в зависимости от направления общегосударственной политики.
ГЛАВА III. ПОЛЕМИКА О РОЛИ СОСЛОВИЙ И БЮРОКРАТИИ В ЗЕМСКОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
§1. Роль дворянства в земских учреждениях
Дворянство в Российской империи всегда обладало определенными привилегиями. Изначально особые права дворянства уравновешивались его обязанностями по гражданской и военной службе. Эпоха дворцовых переворотов, характеризовавшаяся тенденцией у правящих монархов опираться именно на господствующее сословие, своеобразно понятые Екатериной II идеи просвещенного абсолютизма – все это приводило к постоянному увеличению привилегий дворянства, часто за счет остальных сословий. Обратный процесс начался только в XIX веке, когда Павлом I был издан «Манифест о трехдневной барщине», юридически ограничивший применение крестьянского труда в помещичьем хозяйстве. Отмена крепостного права в 1861 году сблизила дворянство с остальными категориями населения Российской империи. Введенные в 1864 году земские учреждения так же не были чисто дворянскими, а предполагали участие всех сословий204.