Центральный банк РФ как мегарегулятор финансового рынка

То, как эволюция от государственной монополии к конкуренции, сложно, долго, с «перекосами», но все же преобразовывает рынок, легко увидеть на примере рынка валютного. Россия прошла путь от огромного разрыва между рыночной и фиксированной ценой рубля к свободно конвертируемой национальной валюте, когда каждый может стать участником рынка, зайдя в обменный пункт, который наверняка окажется по дороге от дома на работу, и поменяв свои рубли на любую валюту, которая есть в том обменнике. Вряд ли кто-то мог предположить, что этот путь будет таким сложным и что государству придется применить столько средств для стабилизации ситуации – обязательную продажу валютной выручки, необходимую в связи с этим сплошную ее репатриацию, контроль за всеми, кто переводит свой капитал на зарубежные счета. Но эволюция неизбежна, и в 2000-ых меры, предпринятые в 90-ых, позволили снять множество валютных ограничений и отдать приоритет среди всего разнообразия государственного вмешательства контролю за существующим регулированием, а не введением новых требований49. Это позволяет нашему валютному рынку лучше выполнять его главную функцию – служить инфраструктурой, обеспечивающей деятельность банков, биржевиков и, конечно, многочисленных нефинансовых компаний, работающих с зарубежными контрагентами50. Однако валютный рынок «коварен»: пока национальная валюта «держится на плаву», он не является самоценностью, но достаточно случиться экономическому, политическому или любому другому кризису или хотя бы только панике – и он становится тем спасательным кругом, за который цепляются в надежде увести свои сбережения в «безопасную гавань»51. И тем не менее, это не должно приводить нас к выводу, что жесткое регулирование – самый эффективный вариант направить его работу в «конструктивное русло». Совсем наоборот, опыт показывает, что чем больше применяется экономических косвенных, а не юридических прямых мер, чем больше участникам этого рынка предоставляется свободы52, тем скорее они начинают воспринимать его как инфраструктуру, а не самоцель, делая использование той или иной валюты простым, легким, не требующим сомнений делом, а значит, укрепляя ее ценность в конкуренции с другими валютами, на что в конечном счете и направлено государственное вмешательство.

Рынок ценных бумаг – пожалуй, наиболее динамично развивающийся из всех финансовых рынков, с ним в этом отношении может потягаться разве что кредитный. Столетие за столетием ценная бумага завоевывала свое современное значение – более-менее надежного посредника между вложенными сейчас деньгами и теми преимуществами, которые они принесут в будущем (прибылью, контролем за компаниями, наиболее привлекательным в соотношении «цена-качество» хеджированием рисков53). Эмитенты таких бумаг получают под них «живые деньги», инвесторы приобретают актив, который сам по себе несет потенциальный доход (права из бумаги), а также может быть перепродан с возвращением (кратным – в лучшем, частичным – в худшем случае) вложенных в него денег здесь и сейчас (права на бумагу), посредникам же платят за услуги по налаживанию связи между эмитентом и инвестором54. Когда сделки происходят с участием эмитента (например, при IPO – первом выпуске компанией своих акций на бирже), то говорят о первичном рынке ценных бумаг, однако намного чаще приходится иметь дело со вторичным рынком, где занимаются перепродажей бумаг. Эмитировать можно разные виды бумаг, в первую очередь акции и облигации, каждый вид формирует собственный сектор фондового рынка, но есть еще и производные финансовые инструменты (например, фьючерсы, опционы), основанные на обязательствах по сделкам с ценными бумагами и иными товарами, а не с ними самими. В экономике XXI века они являются чуть ли не более востребованным продуктом, чем сами ценные бумаги. Эмитентом может выступать и государство, традиционно формируя соответственную часть фондового рынка (в России – связанную с обращением ОФЗ – облигаций федерального займа, и облигаций субъектов и муниципалитетов). Большинство сделок происходит на организованных торгах, где всегда есть посредники, тем не менее, не исключается и прямая связь эмитента и инвестора, правда, такие случаи интересуют уже скорее не финансистов, изучающих рынок ценных бумаг, а цивилистов, занятых корпоративным правом. Благодаря инструментам минимизации налоговой нагрузки, таким как российские индивидуальные инвестиционные счета (ИИС), а также распространению мобильных приложений и иных интернет-технологий55, инвесторы снижают свою зависимость от посредников, но вопрос об отмирании последних пока не стоит. Наоборот, профессиональные участники рынка ценных бумаг являются его основными участниками, и, как всякие профессионалы, они заняты в разнообразных «нишах» в соответствии с принципом разделения труда. Законодательством обычно институализированы их виды лишь в самом первом приближении. Например, в нашем они делятся на брокеров, дилеров, управляющих. Брокеры, которых можно назвать «пассивными» посредниками, совершают сделки с ценными бумагами и производными финансовыми инструментами в основном лишь в рамках поручения инвестора-клиента, дилеры (в том числе форекс-дилеры, действующие на валютном рынке FOREX), «активные» посредники, ведут дела от своего имени, могут купить то, что нужно клиенту, но будут выступать по отношению к нему уже ни как посредник, взимающий лишь собственную комиссию, а полноценный продавец, способный заломить цену. Инвестор может и вовсе отказаться от какого-либо активного собственного участия и передать свои ценные бумаги в доверительное управление посреднику. Как и другие финрынки, фондовый не может существовать без инфраструктуры и лиц, ее обеспечивающих – регистраторов, ведущих реестры владельцев ценных бумаг, депозитариев, позволяющих осуществлять сделки с бездокументарными бумагами – основными в современном гражданском обороте, номинальных держателей, служащих удобным «посредником» для самих же биржевых посредников, консультантов56. Динамичность этому рынку придает то обстоятельство, что здесь всегда (а уж тем более сейчас – в век Интернета) работали с огромным количеством информации, которая, несмотря на все правила бухгалтерского учета и разнообразной отчетности, не может быть на 100% верифицирована в момент ее поступления, и даже если кажется правдоподобной, требует быстрого осмысления, сопоставления с набором факторов, влияющих на цены, и таких же быстрых решений. В результате, фондовый рынок лучше всего характеризует такую особенность финсектора, как то, что информация на нем играет необычно важную для других рынков роль, а ложь – не только лишь основание расторжения контракта, обосновываемое отсутствием возможности использовать приобретенное в соответствии с изначальными планами, как на рынке конечных товаров, а неизбежное зло, которое преследует каждого, вполне ожидаемо ведет к локальному торжеству несправедливости и не может быть исключено ни регулированием, ни самими контрагентами, даже если им в руки даются инструменты самозащиты57.

Рынок драгоценных металлов изначально был одновременно и валютным, но время шло и кризисы, связанные с использованием драгметаллов в качестве средства обращения (начиная с испанской «золотой инфляции» и кончая сопровождавшимся стагфляцией крахом Бреттон-Вудской системы), соединенные с развитием бумажных денег, осознанием отсутствия у золота, серебра или платины каких-то особых качеств по сравнению с банковскими билетами и появлением доминирующей среди стран «первого мира» валюты – доллара, привели к тому, что драгоценные металлы заняли свое современное положение – с одной стороны, средств накопления, позволяющих биржевику диверсифицировать свои вложения, с другой – обычного сырья для переработки58. Конечно, нас в первую очередь интересует первое их качество, но и второе нельзя списывать со счетов: некоторые современные исследователи видят будущее российского рынка драгоценных металлов за формированием финансово-промышленных групп, состоящих из банков и предприятий, занимающихся их добычей и переработкой59. Весьма иронично, что пока мы рассматриваем свершившийся факт формирования многопрофильных конгломератов на остальном финрынке в качестве проблемы развития конкуренции, вынуждающей к более серьезному регулированию, то же самое видится «светлым будущим» рассматриваемого его сегмента. И если подумать, то это видение вполне логичное и в определенном смысле соответствует реализации принципа эффективности, без опоры на который невозможна любая предпринимательская деятельность. Финансовый конгломерат – неизбежное явление, как и монополизация любого другого рынка, однако государственное регулирование, не препятствуя формированию новых мощных компаний, должно уравновешивать появляющийся в связи с монополизацией «перекос», делая «жизнь» крупных финкорпораций как можно более «сложной» по сравнению с начинающим бизнесом60. Что, правда, почти невозможно, если такие корпорации принадлежат государству, отсюда российская модель капитализма требует на данный момент, скажем так, крайне противоречивого регулирования, сочетающего обеспечение собственных интересов как участника гражданского оборота и как арбитра в этом самом обороте. Пока же финансово-промышленные группы пытаются вернуться во времена своего расцвета в России – конец XIX – начало XX вв., рынок драгоценных металлов характеризуется еще одной интересной особенностью. Цены на золото, серебро, платину и металлы платиновой группы, которые чаще всего относят к драгметаллам61, в последние годы растут только во время мировых кризисов или при их приближении, а в остальные периоды – падают или держатся на уровне, который обеспечивает реальный сектор экономики. Вполне очевидно, что такая тенденция проявляет их роль на бирже – инструмента страхования от рисков, когда больше нет ценных бумаг или валют, в которые без опаски можно вложиться. Рынок драгметаллов ныне является «запасной взлетно-посадочной полосой», когда все остальные финансовые рынки «не справились», это определяет и эффективность регуляторных мер, и динамику развития, которую «подстегнуть» или, наоборот, «затормозить» не получится никак62.

В отличие от «металлического» и валютного рынков, рынок услуг платежных систем является чисто инфраструктурным элементом финсектора63: кредитовать, привлекать инвестиции, приобретать и продавать ценные бумаги и иные ценности нужно через посредство чего-то, и биржевая инфраструктура здесь не справляется. Платежные системы прошли путь от телеграфа к мобильному приложению, и с каждым новым витком развития этих каналов передачи денежных средств государству приходилось заново устанавливать правила игры. В конце концов пришли к мысли о конструировании такого синтетического объекта регулирования, как национальная платежная система, объединяющего созданную Центральным банком РФ систему межбанковских платежей и частные «карточные» и электронные системы, ведущиеся в первую очередь банками, но также и иными кредитными организациями (введение «мягкого» требования к приобретению оператором такого статуса (его можно и не получать, но тогда вместо этого потребуется масса допсогласований с ЦБ РФ) и привело к появлению множества «кредитных организаций», которые на самом деле на собственно кредитном рынке не представлены). Национальной спецификой стало запоздалое и очевидно форсированное введение государственной национальной системы платежных карт «Мир», развитие которой вполне предсказуемо потребовало наделения ее оператора такими регалиями, как монополия на проведение бюджетных выплат64. Современный этап развития рынка платежей является переходным: из «тихой гавани» перевода безналичных денежных средств, которые наделяются выгодной банкам двойственной правовой защитой (с одной стороны, это – права требования, к которым в абсолютном большинстве случаев не могут быть применены обязательственные (например, о договоре хранения) и вещные (виндикация) нормы гражданского права, с другой – они получают от судов «абсолютный эффект», то есть по сути приравниваются к обычным вещам, когда речь заходит о противоправном на них посягательстве или, скажем, налоговом правонарушении65), «корабли» потребителей устремляются в криптовалюты (самые смелые) и мгновенные мобильные транзакции, которые требуется так или иначе легализовать, либо дав площадку для деятельности, либо поставив ее под жесткий контроль66 – Россия пытается идти по второму пути, но пока результаты выглядят половинчато67. Платежный рынок, несмотря на всю свою «инфраструктурность», по праву является самостоятельной частью финсектора со своими внутренними проблемами (такими, как, например, борьба с гридлоком – цепной реакцией неплатежей, которую оператору зачастую трудно спрогнозировать), поэтому у этого рынка есть собственная инфраструктура, в первую очередь – клиринговая, обеспечивающая учет расчетных обязательств и постоянное предоставление исполнения по ним.

Рассмотренные сегменты финансового рынка можно дополнить и рядом других. Так, в ГК РФ есть такие договорные конструкции, как лизинг и факторинг, которые по сути являются финансовыми услугами – такими же, как страхование или ведение банковских счетов68. Лизинг представляет собой сдачу в аренду вещи, специально купленной арендодателем для арендатора, обычно с переходом права собственности на нее по истечении установленного срока, что подчеркивает кредитно-финансовую природу этого договора, а факторинг – это уступка права требования в обмен на единовременную выплату денежной суммы и оказание сопутствующих услуг учета и посредничества69. Факторингом активно занимаются банки – прямо или через дочерние структуры, лизинг же в абсолютном большинстве случаев осуществляется организационно независимыми финансовыми компаниями, но благодаря привлеченному банковскому капиталу70. В результате, даже лизинговые компании, никак формально не связанные с банками, предлагается считать некредитными финансовыми организациями, подчиняющимися общим для всего финсектора правилам71. Безусловно, может возникнуть вопрос: а тогда любой объект инвестиций банков и иных профессиональных участников финансовых рынков можно считать частью последнего? Венчурные стартапы? Топливно-энергетические компании? Сервисы по доставке еды? Конечно, нет. Лизинг и факторинг близки «классическим» финансовым рынкам по природе. Однако надо понимать, что куда бы не пошли крупные игроки финсектора, за ним должно продолжать следить зоркое око банковского регулятора, одновременно не подменяя регуляторов других сфер экономики. В результате и с учетом того, что банкам обычно тесно в рамках финансового рынка и они неизбежно «кооперируются» с кем-то извне, ситуацию регулятивного арбитража, то есть извлечения преимуществ, исходя из разноречивого регулирования в разных сферах72, предотвратить невозможно. Она естественна. Как и, скажем, налоговая оптимизация.

Благодаря отдельному, хотя и поверхностному, изучению каждого из финансовых рынков, можно сформулировать их общие черты, обезопасив себя при этом от чрезмерного теоретизирования без опоры на конкретный материал: 1) финсектор завязан на информацию. Она на нем достигает статуса неотъемлемой части любой сделки. Для ее получения требуется постоянно функционирующая инфраструктура. Притом, несмотря на общие контуры, часто неизвестно, какая конкретно информация может существенно изменить параметры соглашения между контрагентами, стать неценовым фактором спроса и предложения73, поэтому отсутствие должного государственного регулирования может привести к самым разнообразным негативным последствиям – от попрания права клиента на конфиденциальность до паники и цепочки банкротств компаний, зависящих от своих финансовых контрактов. Регулирование здесь освобождает игроков от сомнений по поводу рисков, так как они обязаны подчиниться общеобязательным требованиям; 2) финансовые рынки крайне гибкие и динамичные. Если вы ставите какое-либо ограничение, не сомневайтесь, они смогут его обойти – с помощью регулятивного арбитража, дробления компаний или лоббизма. Если вы не предоставляете легальных форм – что ж, будут действовать без них. В этом суть и сила финансового рынка74, позволяющая ему самостоятельно преодолевать некоторые кризисы средней величины. Попытка поставить непреодолимые ограничения никогда не добьется успеха. Однако каждодневный контроль может помочь свести к минимуму особенно «ненравящиеся» эффекты; 3) финсектор идет рука об руку с новыми технологиями. Регулятору нужно постоянно реагировать на их использование, чтобы быть эффективным75. Несмотря на наличие таких общих черт, каждый финансовый рынок обладает непренебрежимым своеобразием. Однако общий для всех вывод возможен: серьезное государственное вмешательство в рассматриваемые рынки может быть обосновано целым рядом убедительные аргументов, которые в конечном счете сводятся к самой их (далеко не «порочной», совсем наоборот – связующей экономику) природе, а не стечению обстоятельств 2008 или 2020 гг. То, что государства задумались об этом лишь после финансового кризиса, не должно приводить к идее временности вводимых мер. В результате, с таких позиций, баланс между «жесткими» и «мягкими» правилами игры должен быть выдержан скорее в сторону первых76. Правилен ли этот вывод? Не впадаем ли мы тут в противоречие, скажем, с идеей свободы на валютном рынке? На этот вопрос нельзя ответить абстрактно77. Попробуем вновь опереться на конкретику.

Скажем, какова специфика нашего финсектора? Во-первых, как очевидно из проведенного анализа, на нем преобладают банки. Когда было принято решение наделить ЦБ РФ статусом мегарегулятора, он указывал, что российские банки оказывают порядка 90% всех финансовых услуг, в то время как в США эта цифра достигает лишь 20%78. В 2020 году на банки пришлось 82% активов всех финансовых организаций России, при этом ЦБ отмечает, что «при банках» так или иначе функционируют инвестиционные и страховые «подразделения»79. В свое время в этом смысле американцам «помогла» строгая дифференциация банков, в том числе на инвестиционные (имеющие право быть участниками фондового рынка) и коммерческие (завязанные в первую очередь на кредитование), жесткий запрет перехода из одного вида в другой80. В России была традиция подобных делений, и, думается, ее возрождение было бы куда более полезным возвращением к многоуровневой банковской системе81, чем разделение универсальной и базовой лицензий. Во-вторых, среди финансовых организаций не так много среднего бизнеса. Конечно, инициатива ЦБ по введению банков с базовой лицензией нашла поддержку среди предпринимателей, и на 1 апреля этого года из 357 банков 115 (около 32,2%) являются именно «базовыми». Конечно, на биржах действуют брокеры и дилеры «средней руки», есть немало аналогичных страховых организаций. Однако, взглянув на немецкую идею «трех столпов», где первый столп – крупные частные банки, второй – кредитная кооперация, а третий – децентрализованные сберкассы и земельные банки (к ним же примыкают региональные банки, формально относящиеся к первому столпу), с учетом того, что там крупные игроки обслуживают лишь 12% рынка82, а все остальное приходится на средний и малый бизнес, следует признать, что базовая лицензия с ее меньшим требованием к капиталу и запретом на работу с иностранными клиентами не решит те же задачи. Среди юристов в общем довольно широко распространено мнение, что банки и страховые организации могут быть причислены только к крупному бизнесу83. В-третьих, государственно-частное партнерство в нашем финсекторе осложняется, с одной стороны, тем, что банки с преобладающим государственным участием владеют более чем 55% всех активов84 и зарабатывают 70% всех доходов85, благодаря чему неогосударственным является разве что страховой рынок, но и там около четверти всех активов так или иначе контролируется государством. С другой стороны, уже не первый год провозглашается идея инвестиционной привлекательности России и публично-правовым субъектам приходится отступать от своей роли ментора и «хозяина», действующего во имя «общего блага», идя на уступки бизнесу, скажем, в сфере смягчения ответственности за те же валютные правонарушения86. Это противоречие было разрешено в большинстве стран Восточной Европы и СНГ путем снижения госучастия в банковских активах до 10%87.

Такие особенности российских частных финансов, как, например, недоверие населения к профессионалам в этой области или постоянные предложения изменить профильное законодательство в связи с его негибкостью, несоответствием текущей ситуации, нельзя признать национальной спецификой, это скорее общая черта развития экономики в ряде стран – не только развивающихся, но и развитых. Так, в России доверие к разным финансовым организациям колеблется на уровне от 11 до 65%88. Банк Франции в 2019 году отмечал: французы традиционно подозрительно относятся к финансовым учреждениям, безоговорочное доверие им выражают 29%, и лишь с разнообразными оговорками эта цифра может достичь 63%89. Аналогичная ситуация с финансовой грамотностью: несмотря на то, что Франция обычно занимает относительно высокие места в международных рейтингах, независимые тесты среди взрослого населения, заставляет чиновников так же, как и у нас90, констатировать наличие множества проблем, как минимум, с решением практических задач и уровнем уверенности потребителей в знаниях о своих правах и возможностях. В 2020 году ЦБ РФ начал дискуссии по поводу приведения к единообразию разнообразных требований допуска на финансовый рынок, что предполагает продолжение нескончаемой реформы законодательства о частных финансах, при этом не факт, что негибкие организационно-правовые формы, к примеру, рынка коллективных инвестиций будут усовершенствованы91. Пандемия оказалась хорошим поводом для продолжения (не менее вечных) реформ и в Испании, и в странах Латинской Америки: в первой была введена «цифровая песочница», в которой участники финсектора могут опробовать высокотехнологичные проекты под ослабленным надзором регуляторов, во вторых были расширены инвестиционные права негосударственных пенсионных фондов (что нам только предстоит), права страховых организаций были, наоборот, урезаны (запрет на распределение дивидендов при недостаточном «коэффициенте прочности»), была введена система автоматической регистрации долговых ценных бумаг92.

Все вышеперечисленное – не недостаток, а именно специфика, характерная для нас или для группы разных стран93. Но она позволяет прийти к выводу, что наш финсектор таит в себе много рисков дополнительно ко всем тем, что он генерирует просто потому, что является финсектором экономики. К информационному дисбалансу, «чрезмерной» гибкости и скорости развития добавляется огосударствление, олигополия, проблемы взаимодействия правительства и гражданского общества. Получается, что насколько бы эффективной свобода не была, она должна быть принесена в жертву устранению этих рисков. Таков современный мейнстрим, как нельзя лучше ложащийся на российский этатизм. В нем послабления возможны только в порядке исключения, да и то прежде всего в таких сферах, как валютные отношения или отношения по поводу драгоценных металлов, где в общем-то возврат к полноценному регулированию уже невозможен, а вот жизнь «портить» можно меньше. Более того, государство в рамках такой парадигмы может не стесняться своего «хозяйского» отношения, что весьма наглядно проявляется во взаимоотношениях ФНС и импортеров/экспортеров, ничем принципиально не отличающихся от отношений ЦБ и поднадзорных ему банков. Единство финрынка, поддержанное российскими реалиями.