Водное право России и зарубежных государств
Весьма скромную лепту в развитие правоотношений по охране и использованию природных ресурсов внесло Временное правительство. В марте 1917 г. вышло постановление о передаче кабинетной (императорской) собственности (земли, леса, площади рек и озер, рудники) в распоряжение соответствующих министерств. Подобного рода огосударствление природных богатств касалось как земельных, так и водных объектов.
Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) право водопользования. Первые попытки кодификации советского водного права были предприняты в 20-е гг. XX в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водные кодексы Туркменской ССР и Узбекской ССР 1929 г.
В 1970 г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик. В отдельных союзных республиках действовали Водные кодексы (ВК), а в некоторых из них с развитым орошением – законы о сельскохозяйственном водопользовании. В РСФСР был принят Водный кодекс 1972 г. Заслуживает внимания то, что водное право не было всецело подчинено задачам мелиорации и ирригации (как на этом настаивал ряд специалистов из южных союзных республик с развитым орошением). Оно должно было принимать во внимание потребность в воде всех отраслей народного хозяйства, а равным образом населения. Тем не менее это законодательство слабо обеспечивало требование о комплексности (т. е. о многостороннем использовании) водохозяйственных объектов. В частности, такое требование не предъявлялось к водохозяйственным проектам. Что касается природоохранных требований, то они не были детальными и даже при закреплении в законе далеко не всегда выполнялись.
В период индустриализации руководство СССР стремилось вовлечь в этот процесс все природные богатства страны, не останавливаясь перед угрозой их деградации или истощения. Эта «чрезвычайная» политика в области природопользования делала акцент на рукотворных объектах. В частности, она привела к резкому усилению (начавшегося еще в дореволюционное время) загрязнения рек и озер. Этот последний процесс в какой-то мере был взят под контроль в 1960-х гг., когда вместо не оправдавшего себя расчета на самоочищение рек стали строить очистные сооружения для городских и промышленных стоков; была создана специальная водная инспекция, а впоследствии – органы охраны природы. Последние вместе с Рыбнадзором и Санитарной инспекцией следили как за должной очисткой промышленных и городских (в меньшей степени – животноводческих) стоков, так и за состоянием водной среды.
Водные правоотношения в советской Средней Азии заслуживают особого внимания. В 1920-х гг., как и до этого, в районах искусственного орошения ирригационные системы эксплуатировались методом юридически не оформленной кооперации. Дехкане (крестьяне), чьи земли поливались из общественного арыка, обязаны были принимать трудовое участие в очистке каналов от наносов и в других работах. Распределяли эти работы выборные мирабы.
Со второй половины 1920-х гг. на крупных арыках появляется государственная администрация; этому способствовало оснащение ирригационных систем машинной техникой. Администрация крупных межселенных арычных систем получила наименование управления оросительных систем (УОС). По мере огосударствления ирригационных систем принимались законы, упорядочивавшие права на воду сельскохозяйственных и иных предприятий, а также порядок эксплуатации ирригационных и мелиоративных (дренажных) сооружений, без которых невозможно культурное орошение земель. Например, этим вопросам было посвящено специальное Положение о сельскохозяйственном водопользовании, охране и развитии ирригационно-мелиоративного фонда по Киргизской ССР 1942 г.
Согласно ст. 12 Закона Таджикской ССР «О сельскохозяйственном водопользовании» 1944 г. в этот фонд входили: «Все плотины, каналы, другие искусственные сооружения и устройства для удержания, подъема, забора из источников орошения, транспортировки и распределения воды при передаче ее на орошаемые поля, а также для сброса отработанных и отвода избыточных вод, для предохранения земельного фонда от заболачивания и засорения, для предохранения берегов естественных и искусственных водотоков от размыва, разрушения и затопления, со всеми находящимися на береговых охранных полосах зданиями, вспомогательными сооружениями и устройствами, обслуживающими ирригационные системы». Таким образом, в одной фразе были объединены гидротехнические сооружения самого разного рода – от ирригационных и мелиоративных до защитных (предохраняющих земли, посевы и сооружения от вредного воздействия вод). Практическая цель такого объединения – указать на все те ГТС, которые состояли на балансах государственных ирригационных систем, повысить ответственность УОС за надлежащее состояние, охрану и правильную эксплуатацию принадлежащих им сооружений.
В условиях колхозного строя вопрос о принадлежности ирригационно-мелиоративных сооружений поднимался как в юридической, так и в экономической литературе. Он был вызван тем обстоятельством, что немало ГТС в районах орошаемого земледелия было создано трудом колхозников и на средства колхозов; это касалось главным образом ГТС внутрихозяйственного назначения. Указанный вопрос не получил своего разрешения, и такой результат не был случайным. Дело в том, что юридическая принадлежность ГТС никак не влияла на объемы обязательств колхозов перед государством. Будь спорные ГТС признаны колхозной или государственной собственностью, это никак не отразилось бы ни на объемах плановых заготовок сельскохозяйственной продукции, ни на ценах, которые государство платило колхозам за сдаваемую колхозами продукцию. Таким образом, спор о принадлежности ГТС был скорее академическим; для государственных органов он как бы не существовал.
Юридическая принадлежность ГТС влияла скорее не на права, а на обязанности хозяйств. Если тот или иной канал или сооружение стояли на балансе колхоза, то колхоз и должен был о них заботиться. По этой причине многие колхозы не доказывали свои права на внутрихозяйственные каналы и сооружения, а наоборот – старались изобразить дело таким образом, что все эти объекты якобы принадлежат УОС.
Уместно заметить, что республиканские законы о сельскохозяйственном водопользовании, признававшие каналы и ГТС ценным имуществом, не зачисляли в имущество УОС земли, занимаемые каналами и ГТС. Такое упущение не было случайным. После принятия Конституции СССР 1936 г. земля перестала считаться имущественной ценностью. Соответственно, она и не учитывалась как таковая (по стоимости) на балансах ни государственных, ни кооперативных организаций.
Во второй половине 1920-х гг. трудовое участие водопользователей в содержании обслуживающих их ирригационных систем частично было заменено платежами, которые накладывались на орошаемые земли (при этом за земли под хлопком платили меньше других). Все платежи централизовались в масштабе каждой союзной республики, которая тем самым получала возможность покрыть из полученных средств плановые затраты своих ирригационных систем. Запрещалось взимать плату, рассчитанную на расширение ирригационных систем или строительство новых. Плата за подаваемую воду удержалась до 1936 г., когда в связи с принятие новой Конституции СССР (с ее формулой «Земля закрепляется за колхозами в бесплатное… пользование») она была отменена, поскольку плата за воду сохраняла видимость платы за землю.
Вновь плата за оросительную воду, которую колхозы получали из государственных ирригационных систем, была введена в 1949 г. Она была унифицирована по двум группам союзных республик (на этот раз плата была выше для хлопкосеющих республик, где дефицитность воды ощущалась сильнее). От «старой» платы ее отличало то, что она взималась не по орошаемой площади, а по объему воды, отпускаемой каждому колхозу. Однако устройства для учета воды на многих системах отсутствовали, вода учитывалась «на глазок», и это компрометировало новую систему платежей. В 1956 г. плата за поливную воду была отменена. Официально отмена платы аргументировалась тем, что колхозы были переобременены другими обязательствами перед государством. В частности, в хлопковых районах на них были наложены трудоемкие работы по укрупнению поливных участков.
На территории России платность водопользования для промышленности действует с 1982 г. Именно тогда с промышленных предприятий, забирающих воду из рек и водохранилищ, стали впервые взимать плату через налоговые органы. Более рациональные предложения о взимании платы за воду в пользу водохозяйственных организаций не были приняты. Таким образом, хозяйственным отношениям по отбору воды из водоисточников была придана чуждая им налоговая окраска.
Следует отметить, что в советское время действовало законодательство о Торфяном фонде. Торфу как ценному топливу были посвящены еще декреты СНК РСФСР от 21 апреля 1918 г. «О главном торфяном комитете», от 17 мая 1922 г. «О торфяных болотах»[16]. На их основе были приняты иные документы 1920–1930 гг. Законодатель предусмотрел вхождение всех торфяных болот промышленного значения в Торфяной фонд с особым фондом в его составе, зарезервированным для последующей эксплуатации. Выделение болот Торфяного фонда в особую категорию должно было не допустить «заверстания» их в земли крестьянских обществ, после чего они были бы потеряны для торфяной промышленности.
Различались болота местного и общего значения. Помимо добычи торфа государственными предприятиями допускалась его платная или бесплатная добыча товариществами. Существовали льготы по оплате добычи торфа крестьянским населением, если добыча производилась не на продажу. Требовалось добывать торф непрерывным карьером без уступов и бровок, ежегодно выравнивать дно карьера, содержать в порядке осенние и зимние запруды на карьере.
В СССР для нужд плановой экономики был составлен первый (1931–1940 гг.) и второй (1959–1974 гг.) водные кадастры. Водные кадастры вобрали в себя сведения о водах СССР в вековой ретроспективе, начиная с 1875 г. По мнению ряда советских авторов, государственный водный кадастр СССР оставил далеко позади учет вод ряда зарубежных государств, который нередко сводился к регистрации рек и изучению гидроэнергетического их потенциала[17].
Конституция Российской Федерации 1993 г.[18] закрепила принцип государственного регулирования природопользования, включая регулирование использования и охраны природных ресурсов. Был принят Водный кодекс Российской Федерации 1995 г., который не раз изменялся и дополнялся. ВК РФ 1995 г. предусматривал громоздкий путь получения права водопользования. На первой стадии хозяйствующий субъект должен был получить лицензию. После этого наступала вторая стадия, когда от него требовали заключить договор опять-таки с государственными органами.
На основе ВК РФ 1995 г. стали приниматься другие федеральные законы: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г. и др.
В начале XXI в. с утверждением и дальнейшим развитием в России рыночных отношений было разработано новое водное законодательство. С 1 января 2007 г. вступил в действие новый Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – новый ВК РФ, ВК РФ 2006 г.)[19]. Принятие ВК РФ 2006 г. означает новый этап развития водного права. В целом для этого этапа развития характерно существенное сокращение административных способов регулирования. Законодатель намерен предоставлять участникам отношений большую самостоятельность, что выражается в развитии договорных отношений. Таким образом, произойдут существенные изменения в методе регулирования водного права. В этом – весомое достоинство нового ВК РФ.
Текст нового ВК РФ оказался более кратким по объему, чем текст предшествующего кодекса. Упомянутая краткость ВК РФ 2006 г. отчасти объясняется наличием вводного Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-Ф3 «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»[20]. Согласно последнему, предусматривается внесение изменений и дополнений в кодексы (ГК РФ, КоАП, ЗК РФ, Градкодекс РФ), некоторые другие федеральные законы.
Новый ВК РФ уже подвергся изменениям и дополнениям по инициативе Совета Федерации Федерального Собрания РФ[21]. В Федеральном законе от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации»[22] уточнены некоторые вопросы собственности и пользования. В последующие годы произошли иные изменения в законодательстве, рассмотренные далее в монографии.
§ 3. Источники современного российского водного права
Конституция РФ о водных отношенияхКонституция России – фундаментальный источник российского водного права. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ), земля и другие природные ресурсы (в том числе и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и в иных формах собственности.
Согласно ст. 36 Конституции РФ, собственники природных ресурсов (в том числе, и водных) владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В Основном законе сказано: «природные ресурсы», но это выражение следует понимать так, что последние воплощаются в природных объектах (в том числе и в водных объектах).
Исходя из ст. 41, 42 Конституции РФ, каждый имеет право на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Благоприятная окружающая среда по определению включает в себя чистые и безопасные для (разумно ведущего себя) человека водные ресурсы и водные объекты. Защитить здоровье граждан не удастся, если источники питьевого водоснабжения будут загрязнены.
В соответствии со ст. 57 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Таким незаменимым «природным богатством» является обширный ресурс пресных вод России, который составляет 20 % от мировых запасов пресной воды.
В статье 72 Конституции РФ устанавливается, что охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в совместном ведении находятся также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды. Понятие «совместное ведение» в Конституции не уточняется; на практике на этой почве возникают споры, сомнения и неурядицы. Неясным оказывается весьма важный вопрос: включает ли понятие «ведение» одни только властные полномочия или также право собственности.
Конституционные положения составляют основу для водного законодательства и, прежде всего для Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ. Нормы Конституции России – база российского водного права (термин «водное право» рассмотрен отдельно).
Международные источники водного праваСогласно положениям ст. 15 Конституции России 1993 г. и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[23], общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью Российской правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, российское водное законодательство тесно связано с международным правом.
К международным законам относится прежде всего Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована в России Федеральным законом «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву» от 26 февраля 1997 г. № 30[24].
Действует также Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. и ратифицированная Россией. Данная Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающую любые виды негативных трансграничных воздействий (загрязнение вод, иной вред природной среде).
Кроме того, Россия подписала и исполняет ряд двухсторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране многочисленных трансграничных водотоков и водоемов. В частности, такие договоренности имеются с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем и др. Для организации работ по выполнению соглашений правительства сторон создали совместные комиссии или назначили уполномоченных[25].
Принципы водного законодательства«Principium» в переводе с латинского языка означает буквально основу, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности). Еще в Древнем Риме отмечали, что «принцип есть важнейшая часть всего». По общераспространенному представлению, под принципами права следует понимать исходные начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования[26]. Как правило, принципы права отражены в современных законах в форме положений, сгруппированных в особые статьи. Все вышесказанное справедливо и для принципов водного законодательства.
В ВК РФ 2006 г., в отличие от ВК РФ 1995 г., предусматривается система принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ). Таким образом, через десяток лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного водного закона изложить основные начала правового регулирования водных отношений. В случаях пробелов и противоречий в водном законодательстве система принципов должна служить своеобразным ориентиром в ходе принятия хозяйственных решений, а также для спорящих сторон, судебных и административных органов власти.
Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд (как их совокупность) – основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным, водным законодательством.
Из первого принципа вытекает и второй: обязательность охраны водных объектов при их использовании. Следовательно, использование водных объектов, вне зависимости от их видов и разновидностей, должно быть подчинено экологическим интересам. Законодатель формулирует требования к использованию водных объектов в отдельной главе ВК РФ. Эти требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные – по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).
Приоритет охраны водных объектов при их использовании может выливаться в отказ от использования особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.
Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от земельного фонда водный фонд не делится на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (к примеру, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т. д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле отвечает принципу комплексности использования водных объектов. Впрочем, легально-учтенное целевое назначение земельных массивов тоже нельзя рассматривать как абсолют. Так, лесные площади служат и для выращивания товарной древесины, и как охотничьи угодья, и как пространства для рекреации, и как защита для окружающих полей, и как природные регуляторы стока. Целевое назначение земли, заложенное в названии той категории, к которой эта земля легально относится, следует рассматривать как преимущественное (ведущее), но не единственно возможное ее использование.
Вместе с тем целевой характер водопользования не является фикцией, он имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ, цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.
Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл. 5. Согласно этой главе, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Чтобы обеспечить этот приоритет, рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».
Принцип равного доступа к пользованию водными объектами соответствует антикоррупционным задачам. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т. д.) с целью заключения договоров на использование водных объектов.
С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в частную собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует толковать с учетом «единства судьбы» этих водоемов с тем земельным участком, на котором они находятся.
В силу принципа гласности водопользования властные решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.
Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, могущих иметь существенные последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.
Важнейшей предпосылкой такого участия является своевременная и полная информация общественности о состоянии водных объектов и о планах их использования, преобразования. Без должной и ответственной информации такое участие невозможно. К сожалению, обязанность государственных органов систематически информировать общественность о водном хозяйстве на местном, региональном, национальном уровнях Водный кодекс упустил.
Законодатель закрепляет регулирование водных отношений в границах бассейновых округов. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). Отсюда давно апробированный, как в России, так и за рубежом, бассейновый подход к регулированию водных отношений. Данный принцип проявляется через бассейновые советы.
В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Так, например, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В среднем, по оценкам специалистов, из реки можно «безвредно» забрать лишь 10–15 % стока, в случае превышения этой цифры начинается истощение водотока[27].
В К РФ упоминает о единстве водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу XX в. в цепь водохранилищ (например, бассейн Волги). В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под сильнейшим воздействием ГТС. Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. У водного объекта и ГТС должен быть один хозяин. Поэтому при разработке ВК РФ 2006 г. некоторые специалисты предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов.