Первый национальный конгресс юристов российской авиации
(Аплодисменты.)
ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо, Алексей Александрович. Коллеги, если есть вопросы, пожалуйста.
ВОПРОС ИЗ ЗАЛА:
– Уважаемый Алексей Александрович, вот вы упоминали события, известные в аэропорту Домодедово, и в связи с этим возникает вопрос о досмотре на входах в терминалы. Как будет урегулирован вопрос? По какому направлению пойдет? Я знаю, что готовились изменения в 142-й приказ – Требования авиационной безопасности, но пока в свет они не вышли. И мы сегодня в таком (я представляю аэропорт Шереметьево) подвешенном состоянии – стоим, смотрим, а нормативного регулирования нет.
ДРУЖИНИН А. А.:
– Значит, по итогам ситуации в аэропорту Домодедово, во-первых, есть поручение президента от 26 февраля и соответственно поручение председателя правительства, по-моему, от 6 марта, если память не изменяет, значит, поручение правительству президента об издании нормативной базы, обеспечивающей стопроцентный досмотр пассажиров на входах в аэропорт, именно в аэропорт, не в стерильную зону, а именно в аэропорт. Значит, на сегодняшний день (все мы знаем, чем вызвана проблема) есть, скажем так, определенные решения со стороны надзорных органов по проведению этого стопроцентного досмотра и стоит вопрос по легитимности таких решений.
Сейчас готовятся изменения на уровне Министерства в 142-й ФАП. Более того, готовятся изменения в постановление Правительства 1994 года «О создании комплексной системы безопасности в авиационном транспорте». В принципе, вся схема по стопроцентному досмотру в этом постановлении прописана с 1994 года.
РЕПЛИКА ИЗ ЗАЛА:
– Нет, там прописано право администрации порта в каких-то ситуациях вводить определенные дополнительные меры, в том числе и досмотр.
ДРУЖИНИН А. А.:
– Я готов более подробно рассказать, если коллеги мне время на это дадут. Там прописана следующая схема, что государственными органами определяется уровень «угроза». Основная проблема в том, что не ясно, какие это органы, потому что под новую систему управления это постановление не приведено. Вот в чем основная проблема. Значит, при принятии государственными органами решения о повышенном уровне террористических угроз, незаконных вмешательств в деятельность транспорта действительно сказано про право субъектов транспортной структуры, администраций аэропортов о проведении дополнительных мер безопасности. А именно – досмотр на входах, досмотр транспортных средств и так далее. По большому счету мы говорим об ответственности: кто принимает или не принимает решение по проведению этих мероприятий при наличии должным образом сформулированных предписаний государственных органов. То есть, по большому счету, объективно говорю, что сегодня действительно выдавать предписания о том, чтобы проводить стопроцентный досмотр на входах, такого права у Ространснадзора формально нет. У него есть право указывать на то, что в соответствии с приказом Минтранса, например, которым был введен повышенный уровень безопасности, субъектам транспортной инфраструктуры предлагается провести соответствующее мероприятие, предусмотренное 897-м постановлением. Если субъекты транспортной структуры этого не проводят и, не приведи господи, у нас повторяется негативная ситуация, мы понимаем, кто отвечает за последствия такого решения. Потому что основной проблемой по «Домодедово» было то, что не могли, извините, найти физически, кто виноват. МВД, аэропорт, Минтранс, Росавиация, Ространснадзор, кто? Ответственность-то разная была. Вот сейчас по решениям, которые приняты были Президентом страны, нормативная база для четкого понимания того, кто, за что, где и на каком уровне отвечает, у нас сейчас формируется.
ВОПРОС ИЗ ЗАЛА:
– То есть я так понимаю, что в перспективе эта обязанность будет закреплена за службами авиационной безопасности – досмотр на входах.
ДРУЖИНИН А. А.:
– Да. И, более того, это идет с законом о транспортной безопасности. Я не готов комментировать те политические решения, которые приняты по этому закону, но обязанность по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры сегодня в соответствии с законом о транспортной безопасности лежит на владельцах этих объектов.
РЕПЛИКА ИЗ ЗАЛА:
– Второй вопрос встает. Источник финансирования.
ДРУЖИНИН А. А.:
– Очень правильный вопрос. Сегодняшним законом о транспортной безопасности установлено, что все финансируется за счет средств владельцев транспортной инфраструктуры. Но сегодня есть понимание, что «повесить» только на владельцев в полном объеме проведение всех этих мероприятий – все эти рамки, досмотровые комплексы, радиационные установки и так далее, – это не верно, как минимум. Сегодня есть поручение президента и разработана на основании его комплексная программа безопасности на транспорте, которая предусматривает выделение части средств из бюджета именно на выполнение мероприятий по транспортной безопасности.
РЕПЛИКА ИЗ ЗАЛА:
– Спасибо за исчерпывающие ответы.
ВЕДУЩИЙ:
– Есть еще вопросы? Да, пожалуйста.
ГЮЛУМЯН В. Г.:
– Добрый день, коллеги. Санкт-Петербургский государственный университет, юридический факультет, Гюлумян Владимир Григорьевич. Алексей Александрович, вот у меня такой вопрос по одному из актов аэронавигационной службы. Вопрос состоит из двух частей. Первый – как быть с этими актами после упразднения службы, которые были приняты? И второй вопрос по существу. Аэронавигационная служба приняла административный регламент по поиску и спасанию терпящих бедствие воздушных судов, и в этом регламенте есть, скажем так, принцип платности этой деятельности. Даже есть такое довольно удивительное положение о том, что основанием отказа спасательной деятельности является задолженность перед соответствующими органами. Ваше отношение к этому.
ДРУЖИНИН А. А.:
– По первой части вопроса: так как Росаэронавигация за время существования была вполне самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, то ее акты действуют точно так же, как и акты ряда упраздненных в процессе административной реформы других органов. До сих пор у нас все работает. Поэтому акты действуют. Что касается конкретного документа, о котором вы говорите, сейчас не готов просто сказать по конкретным формулировкам, насколько они корректны; насколько они вписываются в систему законодательства. Разумеется, не готов такую информацию дать, потому что ее нет перед глазами. Поэтому если в наш адрес соответствующую информацию представите, конечно же, дадим оценку более подробную.
ВЕДУЩИЙ:
– Владимир Григорьевич, у меня просьба. Уточните, о каком нормативном акте идет речь по поиску и спасанию? Именно регламент по поиску и спасанию?
ГЮЛУМЯН В. Г.:
– Речь идет об административном регламенте по поиску и спасанию, да.
ВЕДУЩИЙ:
– Вот как раз тема для перерыва будет, которую можно обсудить за кофе. Виталий Дмитриевич, пожалуйста.
БОРДУНОВ В. Д.:
– У меня два вопроса. Вы говорили о том, что делается Минтрансом для принятия новых законодательных актов. Все хорошо, но меня смущает то, что вот эта работа проводится вне системы законодательства. Будет ли когда-нибудь решен вопрос о создании системы российского воздушного законодательства? Сейчас общее число документов насчитывается порядка двадцати одной тысячи. Семь тысяч относится непосредственно к гражданской авиации. Невероятно трудно работать. Вот я, как научный работник, могу сказать, что лично для себя я сделал такую систему. Но всех остальных мне жалко. Когда-нибудь будет приведено в систему наше законодательство, или так и будем хаотично набрасывать, набрасывать, и поди разберись в этой груде документов? Это первый вопрос. Второй вопрос. Вступил в законную силу и применяется закон о регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними. У вас есть какое-то представление, удался ли этот закон? Он решил ту проблему, которая была перед ним поставлена? Появился ли в результате этого тот самый рынок «авиационной недвижимости», или его надо дорабатывать?
ДРУЖИНИН А. А.:
– По первому вопросу. Да, говорить о создании некой системы, систематизации законодательства, – это абсолютно правомерно поставленный вопрос. Более того, мы оценивали, существуют два, скажем так, направления систематизации. Тоже, кстати, все это на обсуждении, потому что какого-то конкретного решения сейчас пока еще не принято, по какому пути мы идем. Поэтому абсолютно согласен, что сегодня идет латание того же Воздушного кодекса. Могу сказать, что у нас в плане законопроектной деятельности Минтранса шесть или семь законопроектов по внесению изменений в Воздушный кодекс. То есть действительно идет латание сегодняшних пробелов. Есть два направления, по которым нужно понять, по какому пути двигаться. Типовые проблемы две. Первая – это организация работы самого транспорта. И второе – это отношение по договору перевозки. Два системных вопроса. То есть организационная часть – это все цепочки внутри отношений транспортных организаций между собой, то есть меры государственного регулирования транспорта, именно системная его работа, и второе – это договор о перевозке пассажира, груза. Значит, есть два пути. Первый путь – это создание так называемого единого транспортного кодекса в целом, потому что очень многие организационные вещи, скажем так, схожи. У них общие принципы регулирования, возможно, с созданием особенных частей по видам транспорта. Это первый вариант. Вариант второй, которого мы пока, честно говоря, больше придерживаемся, – это создание двух системных актов. То есть один – это аналог кодекса или Устав, это договор о перевозке и второй – это один или два закона именно организационных по самой системе работы воздушного транспорта. Вот примерно два подхода, которые мы сейчас видим для себя, потому что, к сожалению, ситуация, когда мы в Воздушный кодекс пытаемся внести нормы, касающиеся организационной части и договор о перевозке пассажира, все это там переплетено. Более того, во исполнение этого Воздушного кодекса принимается еще большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Разумеется, согласен, что разобраться в этом деле достаточно сложно. Как они между собой увязаны, что чему противоречит, потому что сегодня, например, упоминавшееся постановление 897-е, о котором говорили, принято до Воздушного кодекса. Соответственно, насколько его нормы соответствуют Воздушному кодексу, – это оценка сейчас достаточно тяжела. Что касается закона о регистрации воздушных судов и сделок с ним. На наш взгляд, все же прошло не так много времени, чтобы можно было говорить о каких-то системных проблемах, возникающих в практике его применения. То есть, по крайней мере, каких-то проблем, которые бы носили системный характер, мы не видим. Кстати, хочу сказать (тоже поставлю как ответ на вопрос), что в прошлом году мы, как известно, присоединились к Кейптаунской конвенции. Мы присоединились с целым рядом оговорок, и нам говорили, что эти оговорки не позволяют заработать самим принципам Кейптаунской конвенции в России. То есть в наш адрес информация была доведена, но не было сказано, почему Кейптаунская конвенция с этими оговорками в России не создаст тех преимуществ нашим компаниям, которые предусмотрены. Поэтому, если такая конкретная информация к нам придет, мы тоже будем благодарны, потому что, так как инициатором этого законопроекта было Минэкономразвития, то нам для того, чтобы вносить туда изменения, отменить эти оговорки, или наоборот, их усилить, нужно понимание со стороны тех, на кого они распространяются.
ВЕДУЩИЙ:
– Еще вопросы?
БОРДУНОВ В. Д.:
– Алексей Александрович, я не понял, ваше представление, если только будет решена проблема договора воздушной перевозки, и проблема систематизации будет, таким образом решена. Правильно я вас понял?
ДРУЖИНИН А. А.:
– Еще раз повторяю. Есть две системные проблемы, которые требуют нормативного регулирования. Первая – это договор перевозки, вторая – это вопрос организации деятельности самого транспорта. То есть это внутренние связи между различными субъектами, которые осуществляют деятельность на транспорте, условно говоря, аэропорт, авиакомпания. То есть договор о перевозке – это имеет отношение к авиации, но этот договор не заключает, например, аэропорт. Но без аэропорта исполнения авиакомпанией договора о перевозке быть не может. Значит, есть организационные цепочки внутри транспорта, есть вопросы, общие для транспорта, скажем, такие, как земли транспорта, то есть общие системные вопросы организации самого транспорта. Есть договор о перевозке воздушным транспортом. Вот предлагается идея как бы второго подхода, регулирование этих отношений между собой разделить, – как пример, закон об аэропортах, аэропортовой деятельности, который относится к блоку организации деятельности транспорта. Договор о перевозке имеет, конечно, отношение к этому несколько отдаленное. Вот разделить эти два блока, создать четкий блок организации работы транспорта, и блок, связанный с отношениями между авиакомпаниями и пользователями услуг, с учетом всех тех особенностей, которые есть и в международном законодательстве, и тех, что есть в законодательстве России, типа закона о защите прав потребителя, и так далее. И вот есть идея о том, что либо этот блок вообще сделать единым для всего транспорта, то есть создать единый Транспортный кодекс, и одновременно создать специальные части по отраслям: железнодорожная, воздушная, автомобильная, либо все-таки остаться на базе отраслевого законодательства. Я готов вас познакомить с той работой, которая к нам по этому поводу пришла. Есть свои плюсы, есть свои минусы. Готов дискутировать в любом режиме по Транспортному кодексу, потому что, честно говоря, когда изначально вот эта идея «объединить коня и трепетную лань», гужевой транспорт и железную дорогу, и авиацию, возникла, восторга она не вызвала…
Если вы позволите, две секунды буквально об иной проблеме. Другой вопрос, тех же земель транспорта. Вот он что для железной дороги, что для морских портов, что для авиации, для аэропортов – абсолютно одинаков. Вопрос налогообложения, вопрос налога на имущество, – вот все эти вопросы, блочные вопросы, они абсолютно одинаковы, и абсолютно одинаковы подходы к ним. Там, где есть, естественно, монопольная часть у нас, вопрос тарифного регулирования на монопольную часть. Тоже подходы едины. Да, есть своя специфика в составе затрат и всего остального. Но, тем не менее, подходы-то примерно одинаковые. То есть сегодня получается, что у нас, скажем, мы берем ситуацию с землей, что что-то в Градостроительном кодексе или Земельном кодексе какой-то вид транспорта учли, или учли не так и всё, его земли вне земель транспорта. Как пример, мы сейчас с метрополитеном возимся, так там совсем никакого правового регулирования вообще. Полный вакуум. Так вот, те же станции метрополитена, которые находится на земле в Москве, они относятся к землям транспорта, или к землям поселений? Если относятся к землям поселений, сразу же включается налоговая ставка на эту землю, начинается такое… Единых принципов, короче, в государстве сейчас нет. Либо это прописывать в Земельном кодексе, пытаться в Земельном кодексе регулировать, либо создать некий единый системный акт с общей частью для всего транспорта, там, где есть общие вопросы. Разумеется, отнеся конкретику по каждому виду транспорта, потому что все это было правильно сказано, что действительно железная дорога и автомобильный транспорт, и воздушные перевозки совершенно другие организационные связи имеют внутри себя, совершенно другие принципы, в том числе по исполнению услуг по перевозке пассажиров. Опять же общие положения для перевозки пассажира, они же едины везде? То есть они что для воздушного транспорта, что для железнодорожного по договору перевозки пассажиров абсолютно общие. Поэтому своя определенная логика в этом подходе тоже есть. То есть, может, попытаться, наконец, в законодательном поле представить транспорт не как «внебрачного сына» экономики, как, к сожалению, сейчас это у нас выглядит в законодательстве, а попытаться сделать под него вполне самостоятельный закон, точно так же, как, например, закон о безопасных производственных объектах. Да и там тоже, если посмотреть, они между собой отличаются, хотя распространяется закон от котельной какой-то до мощнейшего химического предприятия. И там, и там опасные объекты. Однако общие принципы в этом законе, тем не менее, разрешить удалось. Поэтому подходы есть разные, но, на мой взгляд, повторю еще раз, слишком радикальное, наверное, было бы решение сейчас о создании единого транспортного кодекса. Наверное, мы к этому пока не готовы и видим это как какую-то из возможных перспектив развития нормативной базы. Сейчас есть что? Сейчас есть некая концепция этого Транспортного кодекса, где как раз сравниваются плюсы и минусы того или иного поведения, как нам дальше идти. Идет анализ. Разумеется, указываются и минусы, потому что в общей части мы можем, скажем так, какие-то решения прописать, которые потом затронут конкретную работу конкретных видов транспорта. Но на самом деле, если брать сугубо академически-правовой довод, то в силу наличия слишком большого количества норм, разбросанных по видам транспорта, как раз кодификация – это и есть тот самый общемировой основной способ гармонизации этих норм. Проблема основная на самом деле при создании Транспортного кодекса – кто его будет писать. Потому что если будут писать автомобилисты, разумеется, мы там увидим сплошные автомобильные дороги и придорожную полосу в полтора метра. Дать морякам или речникам? Просто боюсь даже сказать, что там может получиться. Дать городскому автомобильному, электрическому транспорту? Будут сплошные принципы функционирования трамваев, на базе которых должны теперь самолеты летать. Дать авиаторам? Ну, понимаем, кто будет, скажем так, основными «интересантами» этого документа. Я готов, если необходимо, хотя это достаточно большой труд – оценка всех за и против, предоставить проект концепции транспортного кодекса для ознакомления.
ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо. Вопросы еще есть, коллеги? Вопросов нет. Большое спасибо за содержательное выступление. Очень было интересно, и очень много вопросов будет, наверное, еще в процессе выступлений. Хотел бы акцентировать внимание собравшихся на двух аспектах, которые для себя отметил. Первый, что Алексей Александрович неоднократно говорил о сложности законодательства транспортного и авиационного, в частности. Я думаю, что мы с вами, в общем-то, хорошие профессии имеем, потому что поскольку разбираться в этом законодательстве тяжело, то без нас не обойдутся. Ну и второй аспект. Виталий Дмитриевич действительно выдающийся ученый. Вот я когда слушаю его, мне всегда приятно, как он тонко отметил, что у него есть уже систематизированное законодательство. То есть он является держателем, поэтому если кому-то интересно, можете к нему обратиться и попытаться договориться о рецепции…
БОРДУНОВ В. Д.:
– И Аристов в курсе, и Окулов в курсе, и Нерадько в курсе. Я все это показывал.
ВЕДУЩИЙ:
– …Ну, моя реплика – это лирическо-шутливое отступление. Сейчас мы научного работника послушали, нашего уважаемого Бориса Петровича, законотворческий орган наш в лице коллеги Дружинина. И теперь слово предоставляется Владимиру Васильевичу Мнишко, который, как я уже говорил, возглавляет правовое управление Росавиации, а это федеральный орган, который непосредственно осуществляет оказание государственных услуг в данной сфере. Прошу.
МНИШКО В. В.:
– Уважаемые коллеги, уважаемые участники Первого национального конгресса юристов российской авиации, приуроченного к столетию Первого всемирного съезда воздухоплавателей. Обеспечение устойчивого безопасного развития воздушного транспорта, а также реализация положений транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 года в части гражданской авиации и концепции создания и развития аэронавигационной системы России – это задача, которая находится в центре внимания Федерального агентства воздушного транспорта. Как следует из материалов коллегии Росавиации, посвященной подведению итогов работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2010 году и основных задач на 2011 год, несмотря на сложности послекризисного периода, организациям воздушного транспорта удалось добиться существенного роста основных производственных показателей. Пассажирооборот в 2010 году увеличился на 30,8 % и достиг практически показателя 1992 года – это пик перевозок в Российской Федерации. Увеличение показателей произошло как по внутренним, так и по международным перевозкам, соответственно 21 и 39 %. Значительными темпами возросли грузовые перевозки. В 2010 году по воздушным трассам Российской Федерации выполнено более 1 миллиона 100 тысяч полетов, что на 12 % больше, чем в 2009 году. Услугами аэронавигационной системы России воспользовались 1272 отечественных и иностранных авиакомпаний. Подобное достижение, а другими словами это назвать очень сложно, в том числе и результат активного участия Росавиации в разработке предложений по совершенствованию нормативной правовой базы деятельности гражданской авиации, которая осуществляется в тесном взаимодействии с Министерством транспорта Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти. Так, в течение 2010 года в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138 «Об утверждении федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации» отработано 15 проектов нормативно-правовых актов Минтранса России и один правовой акт Росавиации в области организации воздушного движения и организации структуры воздушного пространства. В настоящее время вступили в законную силу 12 нормативно-правовых актов из отработанных Росавиацией и направленных в Министерство транспорта Российской Федерации. В результате с 1 ноября 2010 года возможностью полетов в уведомительном порядке в классе «G» воспользовались более 2300 пользователей воздушного пространства Российской Федерации. Если учесть, что только с созданием Федеральной аэронавигационной службы возникло само понимание, что это возможно, то срок от идеи до ее воплощения незначительный. Российской Федерации, и в том числе юристам, которые готовили эту базу, понадобилось четыре года для того, чтобы мечта стала явью. И теперь любой пользователь в уведомительном порядке может воспользоваться нашим воздушным пространством. Впервые в истории отечественной авиации введены в действие уведомительный порядок использования воздушного пространства, его современная классификация. Продолжилась работа по совершенствованию и оптимизации структуры воздушного пространства Российской Федерации. Установлены границы класса воздушного пространства «А», «С» и «G». Проведены мероприятия по уменьшению границ районов аэродромов и аэроузлов. Значительно сокращено с 2009 до 510 количество местных воздушных линий. Впервые удалось реализовать принципы гибкого использования воздушного пространства путем активизации зон ограничения полетов только на период деятельности, в интересах которой они установлены. Организовано предоставление полетно-информационного обслуживания пользователей воздушного пространства на базе сети из 160 местных диспетчерских пунктов. Росавиацией ведется активная работа по подготовке и утверждению административных регламентов. В 2011 году начали действовать административные регламенты Росавиации по исполнению государственной функции по лицензированию перевозок воздушного транспорта и по лицензированию перевозок воздушным транспортом пассажиров. Необходимо отметить, что в их подготовке был задействован научный потенциал Московского государственного технического университета гражданской авиации. Борис Петрович, его ректор, начинал наше сегодняшнее мероприятие. И учитывая то, что на прошедшей коллегии Росавиации руководителем Федерального агентства воздушного транспорта была определена задача до конца текущего года подготовить и направить в Министерство транспорта проекты всех административных регламентов по услугам, которые осуществляет Росавиация, а их более тридцати, то у работников науки есть вполне достаточное поле для того, чтобы развернуться и поучаствовать с нами в этой работе.
8 мая 2010 года был принят закон № 83-ФЗ, касающийся совершенствования правового положения государственных учреждений, предусматривающий реформирование бюджетных учреждений, организацию их финансово-хозяйственной деятельности на основе государственных заданий на оказание государственных услуг и финансовое планирование на основе показателей государственных заданий. В целях его реализации Росавиацией были разработаны и приняты 13 нормативно-правовых актов.
Росавиацией совместно с Министерством транспорта проведена работа по совершенствованию процедур допуска российских перевозчиков к выполнению международных воздушных перевозок в соответствии с приказом Министерства транспорта от 17 июня 2008 года № 92. Были внесены изменения в порядок допуска, разработан дополнительный критерий по выбору и допуску перевозчиков на выполнение международных полетов. В состав комиссии Росавиации по допуску перевозчиков впервые были приглашены представители из Ростуризма и Минспорттуризма. В результате работа комиссии стала более прозрачной и, как показала практика, более эффективной. И если вы сегодня слушали радио, которое объявило, что десяти компаниям приостановлена выдача разрешений на совершение международных полетов, то это работа именно этой комиссии в таком расширенном составе. Все решения были взвешены, доложены и обоснованы. Информация по данному вопросу тоже присутствует на сайте Росавиации в Интернете.