Стимулы, парадоксы, провалы. Город глазами экономистов (сборник)
Стимулы, пaрaдоксы, провaлы. Город глазами экономистов (сборник)
Редактор-составитель – Василий Аузан
© Институт медиа, архитектуры и дизайна «Стрелка», 2016
Предисловие
В это кризисное время спасения ждут от главных экономических центров России – больших городов. Чтобы узнать, сможет ли реальность оправдать ожидания, мы обратились к российским экономистам. Так у нас получился сборник статей, в которых самые авторитетные ученые страны продемонстрировали, как достижения современной экономической науки могут помочь работе с темой городского развития. Экономисты занимаются отнюдь не только экономикой, и возможность использовать их исследовательские инструменты и сам способ смотреть на мир чрезвычайно обогащает любой разговор о городе.
Этот сборник открывает новую серию Института «Стрелка» о проблемах города, которая будет издаваться не только нашими силами, но и в партнерстве с лучшими российскими вузами. Серия продолжит наше сотрудничество в области образования и просвещения с МГУ, ВШЭ, МАРХИ и другими университетами. Мы давно хотели создать платформу для подобного рода конструктивных «пересечений» и совместных исследований в рамках нашей издательской программы и верим, что этот проект справится с поставленной задачей.
Варвара Мельникова,директор Института медиа, архитектуры и дизайна «Стрелка»От составителя
Находясь в центре обсуждения самых разных городских проблем, мы на «Стрелке» часто задумывались: почему в междисциплинарном многоголосии, в котором главенствуют архитекторы и градостроители, ведут свою партию социологи, культурологи, политологи, транспортники, довольно редко услышишь экономистов. Наверное, отчасти потому, что экономист в представлении большинства тех, кто интересуется или профессионально занимается проблемами городов, – это человек из другого мира: он не видит самого города, а если и видит, то исключительно через призму финансовых потоков. Однако мы – кто по образованию, а кто в силу общего кругозора, знаем, что современные ученые-экономисты интересуются куда более широким кругом явлений городской жизни. И захотели выслушать их мнение.
Мы не ставили себе целью составить сборник статей или лекций, который охватил бы все сферы городской экономики, – для этого существуют специальные учебники и научные журналы. Скорее, мы хотели – по возможности доступным и понятным языком – показать элегантность и красоту экономических подходов к трактовке городских проблем, порой и не сугубо экономических. Продумывая содержание сборника, мы, с одной стороны, стремились отразить самые важные для осмысления жизни городов, оригинальные и новаторские экономические теории и подходы, а с другой – хотели, чтобы экономисты высказались по широкому кругу вопросов, в том числе, казалось бы, и далеких от их прямого профессионального внимания: об экологии, социальном разнообразии, мегасобытиях, транспорте, медиа.
Сборник состоит из четырех частей. Разделение это отчасти условное, но оно, надеемся, поможет лучшему восприятию материала.
В первой части – «Город на карте» – экономгеографы говорят об основных моделях, объясняющих, как формируются, живут и развиваются города, о проблемах современных, прежде всего постсоветских, городов, рассуждают о факторах устойчивости и благополучия городов, о том, какая политика нужна стране, чтобы в ней было много сильных городов.
Вторая часть – «Хард и софт современного города» – посвящена новым, наиболее интересным явлениям городской жизни, имеющим не только экономическую значимость. Тут наши авторы рассказывают о мега-событиях, таких как Олимпийские игры, и их влиянии на судьбу городов, об идеологии девелопмента (как в «русском» понимании этого слова, так и в английском – в смысле развития), об экологических проблемах, знакомых почти 90 % горожан всего мира, о воздействии медиа на локальное развитие и качество городского управления.
И хотя прочие разделы и статьи, конечно же, тоже не обходят вниманием человека, именно здесь мы собрали материалы, показывающие насколько важны для современной экономики социальные, культурные и психологические аспекты городской жизни. Здесь авторы говорят о социальном капитале – важном в современной экономике понятии, позаимствованном у социологов, о социальном многообразии и его воздействии на экономическую результативность, о поведенческой экономике и том, как она объясняет транспортные предпочтения горожан.
Наконец, четвертая, последняя, но от того не менее значимая часть – «Городская казна» – посвящена роли финансов в жизни города. Темы бюджета и налогов только на первый взгляд кажутся сухими и прозаическими. В действительности тут немало весьма драматичных сюжетов, особенно если речь идет о банкротстве города.
По мере того, как мы работали над сборником, между статьями и идеями авторов возникали порой закономерные, а порой довольно неожиданные пересечения, связи и переклички. Каковы основные магистральные темы сборника?
Во-первых, города важны в целом для стран, для экономики, для инноваций. Ведь именно в городах концентрируется человеческий капитал и бизнес, именно там образованные и хорошо зарабатывающие люди создают инновации, на которых и стоит современная экономики, именно из городов расходятся на всю страну и, если повезет, на весь мир новые идеи. Поэтому городам нужны ресурсы, полномочия для принятия решений, гибкость и возможности для развития. От этого напрямую зависит процветание современной страны. Об этом в своей статье рассуждает Наталья Зубаревич, и ей вторят многие другие авторы.
Во-вторых, города должны быть разнообразны. И не только в смысле диверсификации экономики. необходимо и разнообразие среды – в смысле наличия уличной жизни, средовых решений, условий для работы, досуга и самореализации. У привлекательной, живой среды есть вполне практические, хотя и косвенные эффекты: скажем, по мнению поведенческого экономиста Алексея Белянина, жители российских городов отчасти потому готовы подолгу стоять в пробках, что равноценных альтернатив этому времяпрепровождению в большинстве наших городов мало.
В-третьих, огромное значение имеет прозрачность, ответственность и способность к сотрудничеству, то есть к координации. Там, где люди информированы, где они не ждут подачек от властей, понимают (в самом прямом, а не в переносном смысле) цену своих решений и предпочтений, тех или иных решений, готовы вместе действовать, поскольку им не безразлично, что происходит в их городе, там будет эффективное управление, комфортная среда и чистый воздух. «Социальный капитал, определяемый как способность к коллективным действиям, по своему воздействию на экономический рост сравним с человеческим капиталом, то есть знаниями, навыками, опытом и прочими активами индивида, способствующими экономическому преуспеванию», – утверждает в своей статье Леонид Полищук. В городах с высоким уровнем социального капитала, выше качество государственных услуг и даже лучше физическое и психическое состояние горожан!
В-четвертых, экономические и политические циклы, конечно же, оказывают заметное воздействие на города, и не всегда во власти города и его жителей всерьез повлиять на них. Но технологические волны приходят и уходят, режимы расцветают и рушатся, а города остаются. Учитывая это, не стоит гнаться за краткосрочной модой, а стоит по-хозяйски думать о том, как приспособить ту или иную волну для нужд развития, как создать задел на будущее. При этом надо понимать, что реальное будущее может сильно отличаться от воображаемого сегодня, поэтому более гибкая инфраструктура наверняка пригодится, если городу предстоит сокращение, о котором пишет Антон Табах. Каждая технологическая волна сулит возможности и выгоды. Даже ругаемая всеми советская периферийная застройка оставила нашим городам в наследство социальное равенство, недоступное многим крупнейшим городам мира, а Барселонская олимпиада, похоже, действительно помогла столице Каталонии стать одним из самых популярных, комфортных и процветающих мест на Земле.
Предупредим возможную критику. Многие заметят, что наши авторы главным образом описывают проблемы Москвы и при этом часто ссылаются на примеры из американской жизни. И хотя мы старались избегать излишней нацеленности на конкретный город, надо понимать, что большинство наших авторов родились, учились или работают в Москве и им небезразлично и интересно происходящее именно здесь. В то же время эти экономисты интегрированы в международную экономическую дискуссию, а в ней тон задает прежде всего американская наука. Там проводится огромное число исследований, там в том числе активно изучаются факторы экономического развития городов. И поэтому на американских примерах можно наглядно описывать те или иные явления.
Кроме того, пытливый читатель заметит, что некоторые наши авторы не всегда «держали равнение» на город. Для этих заслуженных экономистов участие в сборнике стало скорее поводом задуматься о том, как можно было подходы, принятые в интересующих их областях экономической науки, применить к городским проблемам. В такой ситуации есть и плюсы, и минусы. Среди плюсов – новизна и свежесть идей, а также довольно широкий объем информации о современных экономических – как теоретических, так и прикладных – подходах. В статьях пусть вкратце, но упомянуты многие прославленные экономические мыслители, а также относительно новые для российского читателя имена.[1]
Мы признательны за участие в сборнике всем авторам, которые, будучи людьми очень востребованными и занятыми, нашли в своем плотном графике время, чтобы написать для нас материалы. Не менее признательны мы и тем, кто своим советом, критикой, наводками помог нам в работе и расширил наше представление о предмете. Это известные экономисты и журналисты, в том числе Леонид Григорьев, Борис Грозовский, Григорий Ревзин, Константин Сонин, Андрей Шмаров, и, конечно же, авторы идеи и вдохновители проекта Варвара Мельникова, Анна Красинская и Андрей Курилкин.
Василий Аузан1. Город на карте
1.1. Страна городов: теория и практика российской урбанизации
Наталья Зубаревич
Концентрация и разнообразие – два важнейших фактора, определяющих формирование городов. Действительно, устойчиво развиваются только те города, которые обеспечивают достаточный объем экономики, чтобы быть привлекательными для новых компаний, работников и потребителей, и в которых при этом есть разнообразие. Именно обеспечение разнообразия – как экономического, так и социального и средового – одна из важнейших задач для постсоветских городов, многие из которых формировались вокруг одного крупного предприятия. Другая задача – уже в масштабах страны – создание альтернативных столице центров. Развитие российских городов осложняется двумя значительными обстоятельствами: исторической сверхцентрализацией страны, а также политикой «заливания» неравенства, которая не оставляет ресурса сильным регионам и городам и не стимулирует слабых вкладывать в свое развитие. России необходимо осознать, что города – это опора модернизационного развития.
Почему вообще возникает город – плотная среда, в которой работает много предприятий, живет много людей, куда стягивается экономическая активность? Это объясняется так называемым агломерационным эффектом, или эффектом масштаба. Математическую модель агломерационного эффекта для урбанистики разработал японский ученый Масахиса Фуджита, один из основоположников «новой экономической географии».
Как проявляется агломерационный эффект в урбанистике? Суть проста: чем больше фирм в городе, тем разнообразнее их предложения для потребителя. Чем шире выбор, тем удобнее и выгоднее потреблять то, что предлагают фирмы, тем точнее удовлетворяет свой спрос потребитель и тем больше потребителей стягивается в город. А с увеличением количества потребителей появляется все больше фирм. По сравнению с давно известным агломерационным эффектом в промышленности, который объясняет территориальную концентрацию производства экономией на масштабе, то есть снижением издержек в расчете на единицу продукции, в урбанистике речь идет еще об одном важнейшем моменте – разнообразии. Собственно, концентрация и разнообразие – две базовые характеристики города. Это, конечно, упрощенная картина, процесс агломерирования имеет ограничения: при высокой концентрации нарастают экологические и транспортные проблемы, риски безопасности и др. Для снижения издержек высокой концентрации нужны эффективные институты (система управления городом), которые могли бы решать эти проблемы и формировать комфортную для жителей городскую среду. Но в целом концентрация и разнообразие обеспечивают устойчивость развитию города или системы городов в пределах агломерации.
Что подразумевается под разнообразием в урбанистике? Это многогранное, не только экономическое понятие. В экономике его называют диверсификацией: наличие спектра отраслей, предприятий, видов деятельности. Очень важна диверсификация рабочих мест – возможность разных видов деятельности, с которой связана диверсификация социальная. Но есть также разнообразие городской среды, о значимости которого еще в середине прошлого века говорила американский публицист Джейн Джекобс, много сделавшая для развития «нового урбанизма». В городе появляются места, где люди общаются на почве самых разных интересов: кто-то обменивается марками или играет в шахматы, любит посидеть в пабе, ходит на выставки, посещает блошиные рынки или парки, даже устраивает средневековые турниры. Чего, по Джейн Джекобс, фатально не хватает Москве и другим российским городам? Уличной городской жизни. Лондон даже зимой, в январе, полон жизни. А в Москве холодно, к тому же она очень большая, в ней размыт центр, и большая часть его безлюдна, в кафе и ресторанах очень дорогая еда. Чтобы вечерами ходить в паб или ресторан, нужно очень хорошо зарабатывать. С точки зрения городской среды Москва – недоделанный город, она создана не для людей. Но это исправимо – был бы спрос. Если снизу есть давление и спрос, власть и бизнес его видят, и появляется предложение. Продвинутый городской класс сейчас предъявляет спрос на новое современное пространство.
Устойчивость через разнообразие
Почему важны оба компонента агломерационного эффекта – и концентрация, и разнообразие? Это довольно легко объяснить на примере искусственно созданных городов. Чаще всего города развиваются эволюционно, сначала как центры обменов продукцией: в них появляются рынки, ярмарки, ремесленники, а затем и промышленность, университеты и т. д. Города развиваются органически, привлекают население, постепенно диверсифицируют свои функции. Если же город возводят при строительстве завода и разными способами привлекают туда население, то он развивается искусственно. Это был преимущественно советский путь, в период плановой экономики так осваивались слабозаселенные территории, хотя поселения при заводах создавались на Урале еще в XVIII веке. Почти треть российских городов появились искусственно – при заводах, в ходе строительства железных дорог, портов и др.
Искусственный город обычно монофункционален, нацелен на решение одной задачи. Тут нет органического разнообразия, создаваемого длительным эволюционным развитием, а эффект масштаба работает в большей степени для производства. Когда возникают риски для базовой функции, ради которой и создавался моногород, его дальнейшая судьба оказывается под вопросом. Нормальный город выживает за счет разнообразия, а моногороду гораздо труднее адаптироваться к изменившимся условиям.
Может ли искусственно созданный город выжить и развиваться? Может, с двумя оговорками. Во-первых, если он не находится в экстремальных климатических условиях. Больших и разнообразных городов на Крайнем Севере при рыночной экономике не бывает, поэтому светлого будущего, скажем, Норильску или Новому Уренгою предсказать нельзя. Во-вторых, если моногород постепенно диверсифицирует развитие. Например, Магнитогорск, в котором живет 400 тысяч человек, сильно зависит от металлургического комбината, но уже имеет достаточно развитый и разнообразный сектор услуг благодаря концентрации потребителей и платежеспособного спроса. Беда в одном: когда плохо комбинату, плохо потребителю и всем услугам. Пока не хватает стабильности, но город движется в этом направлении. Меньшим городам этот путь дается труднее, в них нет эффекта масштаба, достаточного, чтобы разнообразие выстрелило.
Эффект столичности и полицентризм
На развитие столиц помимо естественного, экономически обоснованного агломерационного эффекта влияет и институциональный фактор – столичный статус. Он усиливает привлекательность города и чаще всего создает экономическую ренту в виде особого внимания к столице властей страны, большого числа рабочих мест в секторе управления, концентрации штаб-квартир крупных компаний, которые платят налоги в бюджет города. Роль статуса минимальна для развитых демократических стран, где столицы – это относительно небольшие бюрократические города вроде Оттавы или Канберры.
В России роль столичного статуса усиливается институтами управления государством: исторически сложившейся сверхцентрализацией и политическим режимом 2000-х. Все решения принимаются в одном месте. Поэтому Москва развивается не только благодаря естественному агломерационному эффекту, но и за счет гигантских преимуществ столичного статуса в сверхцентрализованной и авторитарно управляемой стране. Понимая это, легко объяснить, почему в Москве концентрируется 23–24 % суммарного валового регионального продукта (ВРП) страны, а в Петербурге – только 5 %, хотя по численности населения Питер меньше Москвы всего в два раза. Почему в Москве сконцентрировано почти 40 % всей внешней торговли России, а в Питере – около 10 %? Это следствие столичного статуса. Для стран догоняющего развития типична гипертрофия столиц, достаточно вспомнить Буэнос-Айрес или Мехико. И Казахстан выбрал эту модель: все переводится в новую столицу, население которой выросло почти в четыре раза. Но Россия исторически развивалась как сверхцентрализованное государство, и, к сожалению, она до сих пор не может уйти с этого пути – это то, что называется «институциональной колеей» (или path dependence problem). Как только центральная власть усиливается, она восстанавливает cверхцентрализованные институты.
России на пользу пошло бы развитие полицентричности, это немного разбавило бы унаследованную сверхцентрализацию. Однозначно говорить о том, что полицентричность всегда благо, нельзя. Есть страны полицентричные, классические примеры – США и Германия, и моноцентричные – Франция или Италия. Моно- или полицентричность сама по себе ни плоха, ни хороша. Лишь в контексте существующих институтов можно понять, благо это для страны или нет. Париж исторически – центр моноцентричной, унитарной страны, хотя современная Франция проводит политику регионализации. А в Германии моноцентризма не было и не будет – это реальная федерация.
В России полицентричность сейчас пытаются развивать искусственно, превращая Санкт-Петербург во вторую столицу и деловой центр. При этом для Питера хотят воспроизвести рентную модель Москвы, которая в 2000-х годах более 40 % доходов своего бюджета получала за счет налоговых поступлений от зарегистрированных в столице крупнейших российских компаний. Вот и в Питер переводят штаб-квартиры «Газпрома», «Газпромнефти» и другие отдельные госструктуры. За счет этого растут доходы бюджета города, создаются новые высокооплачиваемые рабочие места. С одной стороны, развитие за счет ренты развращает городские власти, это хорошо было видно по Москве. С другой – Петербург постепенно превращается в полноценный второй центр, и это хорошо. Развитие Петербурга позволит уйти от привычной парадигмы «есть Москва, и есть остальная Россия».
Неравенство и модернизация
Если существуют богатые крупные города, то должна существовать и периферия. Возникает проблема неравенства. Можно ли ее решить? И нужно ли это делать? Конфликт равенства и эффективности существует всегда. Территории с конкурентными преимуществами развиваются быстрее, что ускоряет развитие всей страны, но усугубляет неравенство. Выравнивающая политика требует перераспределения ресурсов от сильных территорий к слабым, что замедляет развитие сильных. Каждая страна, каждый регион в какой-то период истории находят свой оптимум. С течением времени он меняется, но его надо каждый раз находить: сколько ресурсов оставлять динамично растущему центральному городу или региону, какую их часть перераспределять в пользу проблемной периферии?
Пространственного неравенства избежать невозможно. Равенства не существует потому, что пространство очень сильно дифференцировано по двум группам факторов (об этом говорит нобелевский лауреат 2008 года по экономике Пол Кругман). Факторы «первой природы» по Кругману – географическое положение и обеспеченность природными ресурсами, они, что называется, от бога. Разница между Магаданом и Сочи очевидна. Обеспеченность региона ресурсами (земельными, минеральными) тоже не зависит от деятельности людей. Факторы «второй природы» созданы человеком. Это преимущества агломерационного эффекта (развитие городов), развитие человеческого капитала (уровень образования и здоровья, трудовая мотивация и др.) и институты (нормы и правила, по Дугласу Норту, которым следует общество). Для России с ее огромной территорией нужно добавить инфраструктуру, без которой развитие невозможно.
Модернизация – это переход от доминирования факторов «первой природы» (не зависящих от людей) к факторам «второй природы» (рукотворных). Поэтому города – один из важнейших компонентов модернизационного развития. Они созданы людьми; эффект масштаба и разнообразие – результат деятельности общества.
Из-за неравномерности пространственных факторов не может быть равномерного развития в пространстве. Но можно ли корректировать это неравенство и до какого предела? Как пройти между Сциллой и Харибдой – рисками пространственного неравенства и экономическими издержками выравнивания – и найти оптимум?
В крупных странах догоняющего развития территориальное неравенство очень велико: это Бразилия, Китай, Индия. В России оно даже больше, если сравнивать Ингушетию с Ненецким автономным округом. Но так делать не стоит, поскольку невозможно измерить теневую экономику Ингушетии, а в Ненецком АО помимо 40 тысяч собственного населения работает много вахтовиков, добывающих нефть. В целом по уровню регионального неравенства Россия сопоставима с крупными странами догоняющего развития. При этом и социальное, и экономическое неравенство с середины 2000-х годов смягчалось за счет перераспределения огромной нефтяной ренты. Хорошо ли это? Для социального неравенства – хорошо, если перераспределение способствует росту человеческого капитала в менее развитых регионах. Для экономического развития – не очень. Логика простая: если страна делает ставку на конкурентоспособные регионы и города, то развитие всей страны идет быстрее, потому что вы запрягаете сильных лошадок. Если вы подтягиваете слабых, то средняя скорость падает.
Для развитых стран Евросоюза приоритетно выравнивание регионов, для догоняющих – рост конкурентоспособных регионов, вытягивающих всю страну. Китайцы сначала стимулировали развитие своих прибрежных регионов и только потом разработали программы развития внутренних территорий. Но тут они делают ставку на территории с конкурентными преимуществами: региональные центры, города с лучшей транспортной инфраструктурой, районы добычи ресурсов. То есть внутри менее развитых территорий стимулируются более конкурентоспособные. Алгоритм экономически рациональный, китайцы еще раз показали прагматизм своей региональной политики. У них нет нефтяной ренты, которой мы «заливаем» неравенство, задавливая сильных и поддерживая иждивенчество слабых, – и в этом счастье Китая.
Россия поддерживает слабых с размахом, но без жесткого контроля эффективности перераспределения: роста человеческого капитала и агломерационного эффекта, институциональных и инфраструктурных улучшений. Выскажу непопулярное суждение: нужно «кормить» Северный Кавказ! Но делать это надо через инвестиции в человеческий капитал, в мобильность людей, в то, чтобы население быстрее включалось в модернизацию. Вкладывать бюджетные деньги в строительство птицефабрик и горнолыжных курортов бессмысленно, их просто разворуют.
Проблема неравенства развития еще сильнее в регионах, деградирующая периферия есть в каждом субъекте РФ. Политика сглаживания неравномерности развития почти везде одинакова. Российские губернаторы считают несправедливым, если города будут развиваться, а село – деградировать. Любой губернатор скажет: «Я должен кормить весь регион». Поэтому для городов устанавливается жесткая планка отсечения налоговых доходов, все остальное централизуется и перераспределяется.