Самовольное создание и изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект)

Появление и развитие правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости, непосредственно связано с возникновением и развитием института недвижимых вещей и не может быть рассмотрено отдельно от него. О выделении недвижимых вещей, закреплении первых норм в отношении объектов недвижимости, регламентирующих особенности их создания или изменения, о правовых последствиях самовольного или несанкционированного совершения указанных действий в различных правопорядках, а также о том, что следует понимать под самовольными действиями применительно к рассматриваемой проблематике, пойдет речь в данной главе.

§ 1. История развития законодательства, регулирующего последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости в России

Изучение проблематики последствий самовольного создания или изменения объектов недвижимости, в т. ч. и в историческом аспекте, невозможно без изучения такой фундаментальной категории гражданского права, как недвижимость, которая будет рассмотрена в том объеме, который необходим в методологических целях для формулирования выводов о самовольности совершаемых в отношении нее действий и их юридических последствиях.

Что касается использования исторического подхода при толковании соответствующих гражданско-правовых норм, то его значение сложно недооценить как в свете научного изучения гражданско-правовых конструкций, так и последующего практического применения полученных на основе такого изучения результатов, поскольку «…любое изучение права несет на себе известный исторический отпечаток, ибо оно ориентируется на научные данные, полученные в процессе изучения не только тех явлений, что современны конкретному ученому, но и тех, что изучались его предшественниками»[8].

Как пишет В.А. Белов, «здесь целесообразно задаться вопросом о пределах современного использования (критериях актуальности) научных исследований, написанных (в то или другое время) на материалах современного ученому (положительного) права. Очевидно, что таким критерием должно быть не просто сходство (и даже не идентичность!) норм современного действующего закона с нормами, послужившими материалами для исследования, но идентичность социально-экономических условий формирования и развития сравниваемых юридических институтов, а также вызываемых ими к жизни юридических свойств общественных отношений (правовых явлений)»[9].

В этой связи в настоящем параграфе поставлены следующие задачи: а) оценка положительного исторического опыта регулирования отношений, возникающих в связи с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости, в целях его возможного заимствования при реформировании действующего гражданского законодательства; б) анализ положений действующего в разные периоды развития российского государства законодательства в целях недопущения появления в настоящее время правовых норм, которые не позволят решить существующие проблемы правоприменения, связанные с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости.

Категория недвижимых вещей (недвижимого имущества, недвижимости)[10] занимает особое, можно сказать, исключительное место во всех правовых системах. Еще В.И. Синайский отмечал, что «среди деления вещей, или имуществ, главное место по своему значению в гражданском обороте занимает, бесспорно, деление их на недвижимые и движимые»[11].

Появлением понятия «недвижимость» мы обязаны римскому праву, где впервые появилось соответствующее деление вещей и соответствующее правовое регулирование их оборота, правда, достаточно условное[12].

Применительно же к отечественному гражданскому законодательству, как в свое время писал Г.Ф. Шершеневич, «термин «недвижимое имущество» явился в нашем законодательстве довольно поздно и заменил собой прежние разнообразные выражения. Указ Петра I о единонаследии 1714 г. установил этот термин, сгладивший различия между вотчинами и поместьями»[13]. При этом, как отмечал Л.А. Кассо, «недвижимое имущество, в противоположность движимому, определяется как вещь, не подлежащая перенесению с одного места на другое. Недвижимостью является, таким образом, прежде всего земля и, кроме того, все, что с нею постоянно или неразрывно связано»[14].

Вслед за классическим римским принципом – superficies solo cedit (право собственности на строение принадлежит собственнику земельного участка или все построенное на земельном участке следует его судьбе)[15] – отечественное законодательство в ст.424 тома X Свода законов гражданских Российской империи закрепляло «право полной собственности на землю, т. е. ее владелец имел право на все находящееся на ее поверхности. В тот период и речи не могло идти о правах застройщика, действовавшего незаконно»[16].

При этом, как писал Л.А. Кассо, отдельно рассматривался «вопрос об обогащении земельного собственника вследствие застроения его участка посторонним лицом»[17]: в ряде случаев собственник земли обязан был вознаградить строителя, в других – застройщику разрешалось только удалить материал, если собственник земли не соглашался вознаградить строителя, а такое удаление было возможно без вреда для застроенной земли. Указанный автор также отмечал, что в эпоху генерального межевания (1766 г.) и после освобождения крестьян (19 февраля 1861 г.) законодатель разрешал «иногда в экстренных случаях конфликт между вотчинником и строителем в пользу сего последнего»[18], т. е. лицу, построившему здание на чужом участке, при определенных обстоятельствах могли разрешить выкупить землю под постройкой у собственника земельного участка. Однако перечисленные варианты развития событий действительно были исключениями из общего правила.

Тем не менее следует констатировать, что институт самовольного строительства в современном его понимании не был известен законодательству того времени, что, однако, не означает полное отсутствие правил строительства, поскольку существовали определенные требования к самому зданию.

В этой части при отсутствии прямого закрепления запретительных норм были разработаны нормы, которые регулировали отношения между собственником земельного участка и застройщиком.

Своего рода аналогом известных нам строительных норм и правил можно считать имеющиеся в тот период «ограничения в праве стройки»[19], согласно которым «собственник на своем участке волен возводить те постройки, которые ему заблагорассудится; однако, в интересах общественной безопасности это право в городах и селах подлежит целому ряду ограничений»[20]. Как отмечал Л.А. Кассо, «эти постановления отчасти имеют в виду интересы соседей, но предотвращение пожарной опасности имеет в сущности более широкое значение, и сама государственная власть стоит на стороне этих предписаний, ограничивающих частную собственность»[21].

За строительство вопреки изложенным указаниям взыскивался административный штраф, иных санкций к самовольному застройщику законодательство того времени не предусматривало.

Таким образом, данные нормы позволяют сделать вывод о том, что российское дореволюционное законодательство расценивало самовольное строительство как административное правонарушение[22]. Заметим также, что иные самовольные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, законодателем того времени не выделялись по вполне объективным причинам. Учитывая исторические реалии, имеющуюся в основном деревянную застройку территорий и, как следствие, неоднократное выгорание деревянных построек, период до 1917 г. можно условно охарактеризовать как период «первоначального строительства», при котором отдельное упоминание в законодательстве каких-либо изменений уже построенных объектов недвижимости не имело практической целесообразности.

Не изменилась особо ситуация и с принятием в 1912 г. Закона о праве застройки, в котором был сделан акцент на регулировании вещных отношений без значительного уделения внимания самовольности действий.

По определению В.И. Синайского, введенное Законом 1912 г. право застройки: «1) срочное и наследственное, обременяемое и отчуждаемое владение чужой землей; 2) как строительной площадью; 3) за вознаграждение»[23]. Как отмечает О.В. Гумилевская, «отличительной особенностью данного правового подхода к застройке являлось приобретение права собственности на возведенное строение не собственником земельного участка, а застройщиком по договору о праве застройки»[24]. Тем не менее, как писал Б.Ф. Мовчановский, «закон о праве застройки… значительно больше ограждал права собственников земли, чем интересы застройщиков. В частности, чрезвычайно характерно, что в таком основном вопросе, как возмещение стоимости построек по истечении срока договора, землевладельцу было предоставлено право принудительного выкупа этих строений в свою пользу по цене стоимости строения на снос»[25].

После Октябрьской революции 1917 г., уничтожившей всю систему действовавшего к тому моменту законодательства, советское гражданское законодательство, тем не менее, на первых порах в целом восприняло институт застройки, закрепив его в ряде декретов ВЦИК[26], а затем в ГК РСФСР 1922 г.[27](ст.71–84)[28]. Однако вопрос о самовольности совершаемых действий продолжал оставаться открытым.

ГК РСФСР 1922 г. не содержал какой-либо специальной нормы, посвященной самовольной постройке, однако ст.74 императивно предписывала застройщику при возведении построек и при их эксплуатации соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила. Примечателен и тот факт, что впервые на уровне кодифицированного нормативного правового акта законодатель обратил внимание не только на возведение строений, но и на иные действия, совершаемые со строениями в процессе их эксплуатации (надстройка, пристройка и прочие строительные действия – ст.84 ГК РСФСР 1922 г.), распространив на них одинаковый правовой режим[29].

Самовольное, без предварительного получения на то разрешения в установленном порядке, возведение построек составляло уголовно-наказуемое деяние, предусмотренное ст.108 УК РСФСР (в ред. 1926 г.)[30]. При этом, как писал Б.Ф. Мовчановский, «при рассмотрении дел о самовольном возведении построек для судов обязательна постановка вопроса о присоединении к мере социальной защиты, указанной в ст.108 Уг. Код., меры, предусмотренной Уг. Код., ст.20, п. «о», т. е. возложения обязанности загладить причиненный вред. Конкретно, суд в своем приговоре может возложить на самовольного застройщика обязанность снести строения и очистить участок от следов стройки (циркуляр НКЮ РСФСР от 12 октября 1926 г. № 182 «О мерах борьбы с самовольным возведением построек» – «Е.С.Ю.», 1926, № 42)»[31].

В дальнейшем происходит усиление государственного контроля за строительством в целом, и, как следствие, ужесточение норм о самовольном строительстве. Как отмечает А.И. Оганов, «это было обусловлено рядом факторов, и прежде всего тем особым положением, которое занимали строения среди других материальных объектов ввиду их непосредственной связи с землей, составляющей на тот момент исключительную собственность государства»[32].

Постановлением Совнаркома РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках»[33] была установлена ответственность за самовольное строительство. Самовольные застройщики были обязаны немедленно по получении соответствующего письменного требования исполкома городского или поселкового Совета депутатов трудящихся прекратить строительство и в течение месячного срока своими силами и за свой счет снести все возведенные им строения или части строений и привести в порядок земельный участок. В случае невыполнения застройщиками данного требования самовольные постройки по решению исполкома сносились отделами коммунального хозяйства при содействии милиции (п.6, 7).

Кроме того, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов»[34] было отменено право застройки и предусмотрено, что каждый гражданин имеет право купить или построить для себя на праве личной собственности жилой дом в один или два этажа. Постановлением Совмина СССР от 26 августа 1948 г. № 3211[35], разъясняющего порядок применения названного Указа, устанавливалось, что исполкомам городских (районных) Советов депутатов трудящихся было предоставлено право в случаях самовольного строительства или грубого нарушения строительно-технических правил и норм, обязывать застройщика прекратить строительство и своими силами и за свой счет снести все возведенные ими строения или части строения и привести в порядок земельный участок.

Застройщик имел право приступить к строительству на участке только после письменного разрешения на строительство исполнительного комитета городского или поселкового Совета депутатов трудящихся. Строительство до получения такого разрешения считалось самовольным. Предварительное разрешение на строительство было необходимо как в случаях постройки дома на вновь отведенных участках, так и в случаях, когда строительство производится на участке, обслуживающем существующее строение. При этом самовольным считалось также строительство жилого дома без акта отвода земельного участка и договора о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности[36].

Таким образом, рассмотренный период развития советского государства характеризуется тем, что правовые последствия самовольного строительства рассматривались не в рамках гражданского законодательства, а в рамках уголовного, и, как следствие, такие последствия были не связаны с вопросом о возникновении права собственности в отношении такого самостроя, что, бесспорно, обусловлено идеологическими установками того времени, отрицающими саму классическую гражданско-правовую конструкцию права собственности.

Представляется, что новейшим этапом в развитии института самовольной постройки следует считать 1964 г. – год принятия нового ГК РСФСР[37], когда впервые на уровне кодифицированного нормативно-правового акта было введено понятие самовольной постройки и определены гражданско-правовые последствия самовольного строительства. В соответствии со ст.109 ГК РСФСР 1964 г. гражданин, построивший жилой дом (дачу) или часть дома (дачи) без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил, был не вправе распоряжаться этим домом (дачей) или частью дома (дачи) – продавать, дарить, сдавать внаем и т. п.