Управление землепользованием
4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;
5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;
6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель [19, ст. 13].
Государственный земельный надзор (контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации [19, ст. 71–73]. Он состоит из контроля за землей как объектом гражданских прав, контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического контроля.
Государственный земельный контроль на территории Российской Федерации в отношении всех видов и категорий земельных участков как объектов гражданских прав осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами [8].
В уполномоченный орган государственного земельного надзора предоставляется информация о:
– выполнении требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
– переуступке права пользования землей;
– выполнении требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
– выполнении требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
– состоянии земель;
– исполнении предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранению нарушений в области земельных отношений [12].
Государственный земельный контроль за землей как природным объектом и природным ресурсом в установленной сфере деятельности осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы (в соответствии с Положением о государственном земельном надзоре (контроле), утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 [12]).
Муниципальный и общественный земельный контроль – это контроль за использованием земель на территории муниципального образования, за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель [20].
Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке [12].
В уполномоченный орган государственного земельного надзора предоставляется информация о:
– выполнении обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ;
– выполнении требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
– выполнении требований законодательства РФ о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;
– режиме использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и др.
Важное место в структуре управляющей подсистемы занимает разрешение земельных споров (т. е. разногласий между собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и иными заинтересованными лицами (муниципальными, государственными органами)), которые возникают по поводу пользования, владения и распоряжения землей. Из наиболее часто возникающих земельных споров можно отметить:
– разногласия по поводу местоположения границ участка;
– разногласия о разделе земельного участка между собственниками;
– признание или оспаривание права собственности на землю;
– разногласия по поводу приобретения наследства на земельный участок;
– разногласия, касающиеся заключения договора купли-продажи или аренды земли;
– обжалование решений (действий, бездействий) муниципальных и государственных органов;
– разногласия в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд, выплатой компенсации собственнику земельного участка;
– разногласия по поводу порядка пользования земельным участком;
– обжалование отказа в приватизации земельного участка;
– обжалование изъятия земельного участка или его части из чужого незаконного владения;
– разногласия по поводу установления сервитута.
Земельные споры рассматриваются в судебном порядке.
До принятия дела к производству судом земельный спор может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации [19, ст. 64].
Данная функция управления земельными ресурсами относится к земельным спорам, которые могут быть урегулированы в досудебном порядке – административном или претензионном.
Административный порядок подразумевает обращение заинтересованного лица в вышестоящие инстанции с жалобами или заявлениями о защите своих прав.
Претензионный порядок заключается в досудебном урегулировании разногласий с заинтересованными лицами посредством ведения переговоров, направления претензий и т. п.
Управляемая подсистема (объект управления) включает:
– земельные ресурсы и другие объекты недвижимости, непосредственно связанные с земельными участками;
– земельные ресурсы как природный ресурс.
Управление земельными ресурсами носит двусторонний характер, поэтому в целях практического анализа их параметры следует условно разбить на нормативно-правовые, экологические, социально-экономические, технологические и технические (см. рис. 1.3).
1.4. Основы государственной политики использования земельного фонда в Российской Федерации
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р и дополнительным распоряжением Правительства РФ от 28.08.2014 № 1652-р была принята «Государственная политика использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы» [20].
Государственная политика по управлению земельным фондом Российской Федерации направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений. Она осуществляется исходя из представления о земельных участках как об основе жизни и деятельности человека, средстве производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, а также как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.
Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.
Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются:
– создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих учет общественных и отраслевых потребностей, требований к устойчивому развитию территорий, а также обеспечение гарантий соблюдения прав участников земельных отношений;
– обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
– сохранение и повышение качественного состояния земель;
– сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
– обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и реализации налогообложения недвижимости.
Основные направления государственной политики по управлению земельным фондом изложены в следующих пунктах.
1. Совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории предусматривает:
– определение правового режима земельных участков на основании видов разрешенного использования в соответствии с документами территориального планирования, в том числе создание классификатора видов разрешенного использования земельных участков;
– обеспечение защиты от произвольного и (или) необоснованного изменения видов разрешенного использования земельных участков при осуществлении территориального зонирования, в том числе гарантию сохранения особо ценных земель;
– установление допустимого соотношения между основными и вспомогательными видами разрешенного использования земельных участков:
– установление порядка определения видов разрешенного использования земельных участков при отсутствии документов территориального планирования.
2. Совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям предусматривает:
– предоставление земельных участков на торгах, проводимых в общем порядке в виде открытых аукционов;
– установление перечня случаев льготного предоставления земельных участков (без торгов, по льготной цене или бесплатно и др.), в том числе с учетом необходимости поддержки развития отраслей экономики, социальной поддержки населения, включая повышение уровня жизни сельского населения и коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также обеспечения обороны и безопасности государства, сохранения природы и объектов культурного наследия;
– совершенствование порядка передачи земельных участков с одного уровня публичной власти на другой в целях рационального управления землями, в том числе муниципальным образованиям для обеспечения их развития.
3. Обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков предусматривает:
– уточнение перечня вещных прав на земельные участки, подлежащих государственной регистрации;
– совершенствование порядка применения приобретательной давности в качестве основания для возникновения права собственности, обеспечение дополнительной защиты для собственников земельных участков, права которых были зарегистрированы;
– установление возможности предъявления собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков требований об их выкупе или возмещении убытков в случае ограничений использования земельных участков в связи с установлением охранных и санитарно-защитных зон;
– установление порядка учета мнения правообладателя при изменении видов разрешенного использования земельных участков и порядка возмещения убытков, причиненных решениями об изменении видов разрешенного использования или решениями об установлении ограничений прав на землю без согласия правообладателя земельного участка.
4. Совершенствование порядка образования земельных участков предусматривает:
– создание единого документа, составляемого для целей образования земельных участков, а также выработку требований к его содержанию, разработке, согласованию и утверждению, в том числе в электронном виде;
– обеспечение условий для одновременного осуществления кадастрового учета и регистрации прав на образуемые земельные участки, в том числе принадлежащие нескольким лицам;
– установление порядка образования земельных участков с целью устранения недостатков, препятствующих рациональному использованию и охране земель (вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица, невозможность размещения объектов недвижимости).
5. Совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля предусматривает:
– уточнение отдельных полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
– установление возможности привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования;
– повышение ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение.
6. Совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусматривает:
– уточнение порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
– уточнение порядка выявления и уведомления правообладателей земельных участков о предстоящем изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе в отношении лиц, сведения о которых отсутствуют в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
– установление порядка принятия решений об изъятии земельных участков для государственных нужд, включая определение органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных принимать указанные решения;
– установление порядка образования земельных участков, которые предстоит изъять, в том числе принудительно;
– установление порядка предоставления земельных участков взамен изъятых;
– установление возможности привлечения частных средств для оплаты выкупной цены и убытков, причиняемых изъятием земельных участков;
– уточнение порядка оценки изымаемых земельных участков и расположенных на них объектов, установление порядка расчета убытков, причиняемых таким изъятием;
– предоставление дополнительных прав правообладателям изымаемых земельных участков (право пользования земельным участком в течение определенного времени после его изъятия, право на предоставление иного недвижимого имущества в зачет стоимости изъятого земельного участка и др.).
7. Совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием, предусматривает определение мер государственной поддержки мероприятий по вовлечению неиспользуемых земельных участков в хозяйственный оборот и эффективному использованию мелиорированных земель.
8. Уточнение порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком (далее – сервитут) для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение, предусматривает:
– установление условий размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами на землях и земельных участках, вне зависимости от факта государственной регистрации права собственности на такие земли и земельные участки;
– установление возможности строительства или размещения линейных объектов, за исключением особо опасных (железные и автомобильные дороги, газопроводы высокого давления), а также ряда объектов, связанных с пользованием недрами, на земельных участках (землях) любого разрешенного использования, за исключением тех земельных участков, на которых такая хозяйственная деятельность запрещена;
– определение порядка установления сервитутов;
– изменение порядка оформления сервитута в части установления возможности включения сведений о границах сервитута, указанных в схеме границ сервитута на кадастровой карте территории, в государственный кадастр недвижимости в ходе информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости без их последующей регистрации, что позволит обеспечить многократное снижение стоимости оформления доступа к земельным участкам (за счет отказа от уплаты государственной пошлины и отсутствия необходимости проведения кадастровых работ);
– уточнение порядка внесения платы за сервитут, в том числе в части отказа от внесения платы за сервитут в виде единовременного платежа.
9. Развитие государственного мониторинга земель предусматривает:
– установление особенностей государственного мониторинга земель в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования таких земель;
– создание информационных систем, содержащих сведения о результатах государственного мониторинга земель;
– совершенствование информационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственного мониторинга земель;
– своевременное выявление изменений состояния земель, оценку этих изменений, прогноз и выработку рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
– информационное обеспечение государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
– обеспечение граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления информацией о состоянии земель.
10. Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений предусматривает:
– исключение требований о представлении заявителем документов, которые могут быть получены органами исполнительной власти или органами местного самоуправления в порядке запроса у иных органов власти;
– переход к электронному документообороту с целью увеличения скорости обмена данными и удешевления документооборота;
– опубликование в электронном виде документов, касающихся порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений, возможностей и условий предоставления земельных участков.
11. Установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота предусматривает:
– выделение в отдельную группу особо ценных сельскохозяйственных земель с определением критериев отнесения к таким землям и порядка установления зон их охраны;
– выполнение работ по определению местоположения границ особо ценных сельскохозяйственных земель и границ зон их охраны с включением соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости;
– определение порядка установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков в составе сельскохозяйственных земель;
– установление ограничений на изменение видов разрешенного использования особо ценных сельскохозяйственных земель, а также запрета на добычу общераспространенных полезных ископаемых открытым способом на сельскохозяйственных угодьях;
– ограничение случаев размещения объектов, не связанных с сельскохозяйственным производством, на сельскохозяйственных угодьях;
– выполнение комплекса мероприятий, обеспечивающих увеличение доли мелиорируемых земель в составе сельскохозяйственных угодий;
– установление механизма предоставления земельных участков федеральным государственным бюджетным учреждениям взамен используемых земельных участков, в отношении которых прекращено право постоянного (бессрочного) пользования.
12. Совершенствование оборота сельскохозяйственных земель предусматривает:
– завершение процесса выдела земельных участков в счет земельных долей;
– установление мер по стимулированию вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель для сельскохозяйственного производства;
– совершенствование порядка оформления земельных долей;
– установление запрета на приобретение права собственности на земельные участки из состава сельскохозяйственных земель юридическими лицами, учредителями (участниками) которых являются юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц составляет более чем 50 %, либо иными юридическими лицами, конечными бенефициарными владельцами которых являются иностранные граждане и (или) лица без гражданства.
13. Совершенствование землеустройства предусматривает:
– уточнение видов работ по землеустройству, их состава и порядка проведения таких работ;
– уточнение требований к порядку проведения работ по землеустройству;
– уточнение требований к подготовке и составу землеустроительной документации;
– установление обязанности для правообладателей земельных участков в составе сельскохозяйственных земель проводить землеустроительные работы по охране сельскохозяйственных земель и организации их рационального использования.
Меры по осуществлению государственной политики по управлению земельным фондом. Государственная политика по управлению земельным фондом осуществляется посредством реализации следующих мероприятий:
– разработки и принятия нормативных правовых актов, нацеленных на совершенствование земельно-имущественных отношений в соответствии с направлениями земельной политики;
– разработки и осуществления государственных и муниципальных программ по соответствующим направлениям земельной политики;
– контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации земельной политики.
1.5. Формирование информационной базы управления земельными ресурсами на основе ГИС-технологий
До 80 % информации, используемой лицами, принимающими решения (ЛПР) при управлении земельными ресурсами, имеет географическую привязку, поэтому формирование соответствующей информационной базы управления возможно только на основе внедрения технологий географических информационных систем (ГИС).
Задачи, в которых используются пространственно привязанные данные, называются географическими или пространственными (геопространственными) задачами принятия решений. Сами по себе данные имеют малую ценность. Чтобы стать полезными для решения каких-либо задач, они должны быть преобразованы в информацию. Данные превращаются в информацию после того, как они были должным образом организованы, представлены, проанализированы и интерпретированы. Следовательно, географическая информация может быть определена как географические пространственно привязанные данные, которые преобразованы в форму, имеющую реальную ценность для ЛПР, и используются ими в процессе принятия решений. Связь между данными, информацией и знаниями схематически представлена на рисунке 1.4.
Рис. 1.4. Связь данных, информации и знаний
Многие управленческие решения, в частности в области управления земельными ресурсами, определяются состоянием непосредственного окружения объекта управления, расположенного в анализируемой точке на поверхности Земли (местоположение), и, следовательно, требуют адекватной информационной поддержки. Используемая при этом информация является географической. Она дает возможность отличать одно местоположение от другого и принимать решение, которое подходит именно для конкретного местоположения. Таким образом, соответствующие информационные системы (ИС) и базы данных (БД) с географической информацией должны обеспечить применимость общих подходов к специфическим условиям конкретного местоположения, дать возможность проследить за процессами и явлениями окружающего мира и тем самым помочь понять, чем одно местоположение отличается от другого (рис. 1.5).
Рис. 1.5. Диаграмма, показывающая, как географическая информация используется для преобразования окружающего мира
Важно, чтобы географическая информация о земельных ресурсах, являющаяся результатом обработки географических данных, применялась для управления развитием определенной территории в направлении, обеспечивающем ее устойчивое эколого-социально-экономическое развитие. Тем самым географическая информация в среде ИС становится существенным компонентом эффективного планирования землепользования и принятия соответствующих управленческих решений.