Россия и мусульманский мир № 12 / 2013

С 2000 г. внешняя политика Pоссии была многовекторной – в том смысле, что ее вектор не раз менялся. В самом начале первого путинского президентства главным направлением было установление прочных союзнических отношений с Соединенными Штатами и интеграция с Евросоюзом в рамках того, что тогда называлось «европейским выбором» России. Символом этого краткого периода стала поддержка Путиным США после терактов 11 сентября 2001 г., а наиболее ярким изложением – речь российского президента в германском бундестаге в октябре того же года. Затем в середине 2000-х годов Москва сошла с «орбиты» политического Запада, встав в оппозицию Вашингтону по принципиальным вопросам мировой политики и мироустройства. Олицетворением этого времени стала пятидневная российско-грузинская война 2008 г., а наиболее характерным «литературным памятником» – мюнхенская речь Путина в феврале 2007 г. Третий период – по форме «медведевский», но по содержанию, безусловно, тоже путинский. Его символом явилась «перезагрузка» российско-американских отношений, а характерным текстом – распоряжение Кремля о налаживании «модернизационных партнерств» с наиболее развитыми странами.

Смены вех в российской внешней политике не точно совпадают с президентскими сроками, но некоторая зависимость существует. Можно утверждать, что с возвращением Путина на пост президента курс Москвы в международных делах вновь модифицируется. Разумеется, основная причина здесь не в смене лидера: Владимир Путин и при Медведеве оставался «первым лицом» государства и определял вектор внешней политики. «Ливийский эпизод» поэтому вовсе не является медведевской импровизацией: санкцию воздержаться при голосовании в Совбезе ООН дал, несомненно, Путин. Главными новыми факторами являются существенное изменение внутренней ситуации в России и продолжающиеся фундаментальные изменения внешней среды, в которой эта политика реализуется.

Внутренние условия

Два десятилетия спустя после свержения власти КПСС в российском обществе произошли качественные перемены. Некоторые слои – примерно 20% населения – достигли материального и духовного уровня, делающего возможным и даже необходимым активное участие в общественной жизни. Эта часть общества в одностороннем порядке денонсировала негласный пакт с властью о «взаимном невмешательстве»: власти – в частную жизнь людей, а общества в целом – в политику. В результате формула российского правления: авторитаризм с согласия управляемых – отчасти подверглась эрозии. Довольные потребители начали превращаться в рассерженных горожан, протограждан. В конце 2011 – начале 2012 г. это недовольство выплеснулось на улицы Москвы, Петербурга, других крупных городов.

Власть практически сразу же квалифицировала это движение как результат подрывных действий Запада, и прежде всего США. Владимир Путин публично обвинил Государственный департамент в финансировании протестантов. Тем самым власти стремились представить оппозицию в качестве «пятой колонны» Запада, добивающегося максимального ослабления России, а себя – в качестве национальной, патриотической силы, отстаивающей независимость и целостность страны. Когда Владимир Путин на митинге вечером 4 марта 2012 г. провозгласил себя победителем на президентских выборах, его слова звучали как сообщение о победе над внешним врагом и его внутренними приспешниками.

Уже первые шаги новоизбранного главы государства были нацелены на сведение к нулю потенциальных источников влияния внешнего мира на внутриполитическую ситуацию. Спешно принят закон, требующий от российских неправительственных организаций, получающих иностранное финансирование, регистрироваться в качестве иностранных агентов. Москва потребовала прекращения деятельности на территории России американского Агентства по международной помощи развитию (USAID). Российские власти также заявили о выходе из соглашений с Соединенными Штатами – таких, как программа совместного уменьшения ядерной угрозы (программа Нанна–Лугара), в которых США фигурировали как донор, а Россия – как получатель помощи. Одновременно в своей внутренней политике Кремль сделал упор на откровенно консервативные начала, а не на имитацию либерализма, как прежде.

В ходе президентских выборов 2012 г. в Америке российская тема почти не поднималась, за исключением невнятного заявления республиканского кандидата Митта Ромни о России как о «геополитическом противнике номер один». Тем не менее в конце года Конгресс, отменив «поправку Джексона–Вэника», принял скандальный закон имени Магнитского, вводящий санкции против российских чиновников, обвиняемых в нарушении прав человека. В ответ российский парламент принял закон, запретивший усыновление российских детей-сирот американцами. Общественное мнение в Соединенных Штатах в этих условиях развернулось резко против политики Кремля, в России же антиамериканизм открыто стал одной из опор официального патриотизма.

Указанные шаги Москвы, а также точечные полицейские репрессии против российских оппозиционеров, суровый приговор участницам группы Pussy Riot, устроившим «панк-молебен» в главном православном соборе России – храме Христа Спасителя, а также проверки в офисах представительств германских политических фондов привели к заметному усилению критики российской внутренней политики в странах Европейского союза. Со своей стороны, российские власти впервые с 1991 г. заявили о том, что не разделяют полностью современные европейские ценности – в том числе в части прав человека – и будут следовать собственным ориентирам.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

– российская внутренняя политика и ее отражение в общественном мнении Америки и Европы впервые в постсоветский период «вторглись» в сферу отношений России с США и ЕС;

– это «вторжение» имеет тенденцию к тому, чтобы превратиться в частичную «оккупацию» двусторонних отношений внутренними сюжетами;

– российский официальный патриотизм открыто формируется в том числе на основе антиамериканизма;

– расхождения между Россией и Евросоюзом приобрели не только ситуативный и политический, но и сущностный, ценностный характер.

Внешние условия

Мировой кризис 2008–2009 гг. не только стал самым глубоким со времен Великой депрессии. Он резко обнажил моральные изъяны современного капитализма и существенные недостатки в системе государственного управления в наиболее развитых демократиях Запада. Посткризисный рост в США оказался очень медленным, а в странах Евросоюза кризис перешел в затяжную рецессию. Долговые проблемы ряда государств поставили под вопрос не только целостность зоны евро, но и само существование общей европейской валюты. В условиях кризиса в ряде стран Европы резко обострились социальные проблемы. Государственный долг и бюджетный дефицит Соединенных Штатов достигли таких размеров, что стали серьезным ограничителем при проведении Вашингтоном внешней политики.

Тем временем итоги американского курса в начале XXI столетия выглядят отнюдь не впечатляюще. Ирак после вывода войск США сваливается в хаос, в Афганистане в преддверии такого вывода маячит призрак гражданской войны, Иран продолжает свою ядерную программу, несмотря на западные санкции и израильские диверсии, Северная Корея проводит ракетные и ядерные испытания и угрожает войной. Наконец, «арабская весна», которую Белый дом после некоторых колебаний поддержал, очевидно, проторила путь во власть исламистам, вовсе не намеренным продолжать лояльный Вашингтону внешнеполитический курс. При этом недружественный Вашингтону режим Башара Асада в Сирии, многократно «похороненный» Западом, все еще держится. На этом фоне продолжается, хотя и на несколько пониженных оборотах, экономический рост Китая, который все жестче заявляет о своих национальных интересах. Азиатско-Тихоокеанский регион становится главной площадкой не только мировой торговли, но и мировой политики.

Выводы, которые сделали в Москве, можно, по-видимому, свести к следующим позициям.

1. Многополярный мир, о котором так много говорили с середины 1990-х годов, на глазах превращается в реальность.

2. Эпоха безраздельного доминирования Запада на международной арене подходит к концу. Запад утратил моральный авторитет и не может более служить моделью для России. Демократия вообще не гарантирует высокого качества государственного управления.

3. Внешняя политика Соединенных Штатов столь же затратна, сколь малоэффективна. Вашингтон «перенапрягся» на международной арене, а его стратегия более деструктивна, чем созидательна, и к тому же часто не отличается реализмом.

4. Отсюда следует, что внешнеполитическая самостоятельность России должна быть наполнена ее морально-политической самостоятельностью. «Равнение на Запад» в вопросе о ценностях устарело. Москва пойдет своим путем.

Экономические условия

На этом фоне изменилась внешнеэкономическая ситуация. Цена на нефть, резко упавшая в разгар глобального кризиса, стабилизировалась на сравнительно высоком уровне – 110–115 долл. за баррель североморской нефти марки «Брент». Дальнейшего роста после этого, однако, не последовало, а рецессия в Европе и медленное восстановление экономики Соединенных Штатов вкупе с падением темпов роста в Китае угрожают новым падением цены. Между тем бюджетные обязательства российского правительства могут быть исполнены лишь при сохранении существующей цены барреля. Кроме того, в США с началом промышленной разработки сланцевого газа произошла энергетическая революция, изменившая мировую конъюнктуру. Она открыла перспективу достижения энергетической независимости к 2030 г. и – как следствие – уже вызвала глобальное перераспределение потоков экспорта газа и изменение структуры газовой торговли в пользу спотовых сделок. В сочетании с мерами, принятыми в странах Европейского союза после «газовых войн» 2006 и 2009 гг., эти обстоятельства привели к тому, что зависимость Европы от российского газа заметно снизилась, а устойчивость к перебоям с его поставками – возросла.

Наряду с дальнейшим развитием производства сжиженного природного газа этот фактор существенно – и негативно – повлиял на позиции «Газпрома» на мировом рынке. В свою очередь Евросоюз принял решение начать расследование деятельности российской монополии на рынках некоторых стран – членов ЕС с целью изменения правил ведения «Газпромом» бизнеса в Европе и, в частности, пересмотра формулы цены на поставляемый из России трубопроводный газ. «Газпром» вынужден активнее развивать азиатское направление, пытаясь закрепиться на рынках Японии, Южной Кореи и выйти на рынок Китая. Существенным изменением внешнеэкономического положения России стало ее присоединение в августе 2012 г. к Всемирной торговой организации. В результате упорных 19-летних переговоров о приеме в ВТО российским переговорщикам удалось добиться значительных уступок у партнеров, и все же эффект от членства уже стал болезненным для ряда отраслей российской экономики, прежде всего сельского хозяйства. В этих условиях в России возникло даже нечто вроде временной аллергии к дальнейшей интеграции в мировую экономику.

Внешняя политика «по всем азимутам»

Первые международные контакты Владимира Путина после вступления в должность президента России высветили рисунок «обновленной» российской внешней политики. В день инаугурации Путин принял глав государств СНГ, приехавших в полном составе в Москву, тем самым подчеркнув историческую роль России как центра постсоветской Евразии. Первый зарубежный визит Путин ритуально нанес в Минск – столицу союзной Белоруссии. После этого он посетил Берлин и Париж – главных партнеров Москвы в Евросоюзе. Европейская тема была продолжена несколько дней спустя в Петербурге в ходе саммита РФ–ЕС. В дальнейшем президент продолжал принимать лидеров европейских стран – от Италии до Люксембурга – на своей территории.

После этого настал черед Азии. Путин отправился в Ташкент, где предпринял попытку – по-видимому, безуспешную – привлечь к своим интеграционным планам президента Ислама Каримова. Вскоре после этого Узбекистан заявил о прекращении членства в Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Следующим этапом путинской дипломатии стал Пекин, где президент провел двусторонние встречи с китайскими руководителями и принял участие в саммите Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). В следующие месяцы Путин съездил в Казахстан, Киргизию и Таджикистан; был в Израиле и на Палестинских территориях; собирался, но в последний момент решил не ехать в Пакистан, посетил Турцию и Индию. Главным же дипломатическим мероприятием года стал саммит Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) во Владивостоке, где российский президент в роли хозяина принимал лидеров двух десятков стран.

На этом фоне ярко выделяются многосторонние встречи, на которых Путин не захотел присутствовать. С самого начала было ясно, что саммит НАТО в Чикаго пройдет без российского участия: договоренности по ПРО достичь не удалось. Полной неожиданностью, однако, стал отказ Путина участвовать в саммите «восьмерки» в Кэмп-Дэвиде, куда мероприятие было перенесено в связи с «пропуском» российской стороной чикагского собрания Североатлантического альянса. Официально это объяснялось необходимостью поработать над составом нового правительства, а неофициально – было реакцией на неявку президента США Барака Обамы на саммит АТЭС. Беспрецедентный в истории российского участия в таких саммитах демарш продемонстрировал, что супер-элитная «восьмерка», где России так и не удалось стать «своей», не является для Путина безусловным приоритетом. Единственная встреча, которая действительно интересовала его – с президентом Соединенных Штатов, – состоялась месяцем позже, «на полях» другого саммита – «двадцатки» в Мексике.

Итак, география путинских визитов и встреч свидетельствует о приоритетах внешней политики России. Речь идет, во-первых, о внимании к интеграции в рамках СНГ; во-вторых, о повышении роли отношений с Азией; в-третьих, о сужении, «экономизации» связей с Евросоюзом и снижении приоритетности взаимодействия с НАТО и другими западными институтами; в-четвертых, о сохранении дистанции в отношениях с США. Эти выводы подкрепляются анализом не только очередного издания Концепции внешней политики РФ, утвержденного президентом в феврале 2013 г., но и практической политики на каждом из перечисленных направлений.

Евразийский союз

Статья Владимира Путина о Евразийском союзе, появившаяся в октябре 2011 г., в канун парламентских выборов, стала первым внешнеполитическим манифестом нового политического цикла. Безусловно, публикация имела внутриполитический подтекст: идея восстановления в какой-то форме единства постсоветского пространства популярна у избирателей. Тем не менее сводить все к простой пропаганде неправильно. Путин еще в 2009 г. принял решение форсировать создание Таможенного союза (ТС) с Белоруссией и Казахстаном, хотя в тот момент этот шаг, казалось, мог серьезно затруднить вступление России в ВТО. Очевидно, что из мирового экономического кризиса Путин извлек урок: региональная интеграция надежнее глобализации. Эта линия продолжается: с 2012 г. официально действует Единое экономическое пространство (ЕЭП) трех стран, а на 2015 г. намечено создание полноценного Евразийского экономического союза.

Говоря об экономической интеграции постсоветских государств, необходимо иметь в виду несколько вещей. Во-первых, глубокая интеграция возможна только на добровольной основе, и преимущественно в экономической сфере. Политическая интеграция России и новых независимых государств выше уровня координации их политических курсов нереальна. Во-вторых, расширение пространства интеграции за пределы нынешней «тройки» ТС / ЕЭП либо недостижимо, либо сопряжено с серьезными потерями. Путин вслед за Михаилом Горбачёвым и Збигневом Бжезинским убежден, что без Украины российский центр силы не будет иметь критической массы. Со своей стороны, однако, украинская элита, по-видимому, отдает себе отчет в том, что тесные интеграционные связи с Россией означали бы на деле движение в сторону ассимиляции и постепенного сворачивания «украинского проекта». Даже если то или иное правительство, оказавшись в безвыходном финансовом положении, пойдет на сближение с Москвой, такой курс неизбежно спровоцирует политический кризис и даже раскол Украины.

Не многим реальнее выглядит и интеграция Узбекистана. У Ташкента за 20 лет сформировалось свое представление о роли и месте страны в регионе, и стать частью российско-евразийского центра силы ни Ислам Каримов, ни его возможные наследники не захотят. Другое дело, конечно, малые страны Средней Азии – Киргизия и Таджикистан. Ни Бишкек, ни Душанбе на региональное лидерство претендовать не могут, но будут стремиться сохранять свободу рук. В то же время надо иметь в виду, что преждевременное включение в интеграционное поле этих двух государств не только потребует массированного донорства со стороны Российской Федерации, но и существенно снизит общий уровень и качество всего интеграционного проекта.

Азиатско-тихоокеанский регион

Поворот России к Азии и Тихому океану пока только заявлен. Есть опасения, что проведение саммита АТЭС во Владивостоке в сентябре 2012 г. знаменует собой завершение поворота, а не его начало. Чтобы всерьез говорить о повороте, требуется переосмыслить современное геополитическое положение России как евро-тихоокеанской державы и выработать стратегию, адекватную этому положению. Она должна ставить во главу угла две важнейшие цели: «двойную интеграцию» – Востока России в общероссийское пространство и самой России – через ее восточные регионы – в АТР. Главная угроза безопасности страны сейчас определяется тем обстоятельством, что экономически наиболее депрессивная часть России физически соприкасается с самой динамичной частью мира. Для решения этой проблемы необходимы поиск и реализации адекватной модели развития Тихоокеанской России. Oт этого решения будет зависеть, удастся ли извлечь выгоды из непосредственного соседства с экономиками Азии.

Другие – косвенные – угрозы вытекают из обострения противоречий между ведущими государствами АТР: прежде всего между Китаем и США, а также между Китаем и его соседями – Японией, Вьетнамом, Индией. Москва должна научиться в этих условиях искусству маневра, обеспечивая собственные интересы и избегая вовлечения в чужие споры и конфликты. Все это в лучшем случае впереди. На сегодняшний день Москва маневрирует на тактическом и в лучшем случае оперативном уровнях. Добившись в 2012 г. членства в престижных Восточноазиатских саммитах, Кремль счел возможным ограничить свое участие в первом же из них уровнем министра иностранных дел. Символично, что свой первый визит в качестве нового руководителя КНР Си Цзиньпин совершил в марте 2013 г. в Москву. Китайская стратегия направлена на укрепление отношений с Россией – стратегическим тылом и сырьевой базой Китая. Ответная стратегия пока что, по-видимому, отсутствует.

«Экономизация» отношений с ЕС

Европейский союз остается главным торговым партнером РФ. Двусторонний оборот составляет свыше 400 млрд. долл. – в пять раз больше, чем между Россией и Китаем. На долю ЕС приходится свыше 50% объема российской внешней торговли, в то время как на долю партнеров по Таможенному союзу – менее 7%. До последнего времени оставались надежды, что вступление в ВТО даст новый импульс торгово-экономическим связям с Евросоюзом. Однако они остались нереализованными. России требуется «переварить» последствия вступления в ВТО, а Европа в нынешней ситуации озабочена острейшим внутренним кризисом. В итоге оба партнера ограничили взаимодействие узким кругом практических, даже технических задач – визы, торговые споры и т.п. О все более критическом восприятии в странах Европы российской внутриполитической ситуации уже говорилось. С российской стороны негативное влияние на отношение к политике Европейского союза, и прежде всего Германии, оказал способ, при помощи которого в марте 2013 г. решили проблемы кипрской задолженности, в результате чего крупные российские вкладчики кипрских банков лишились денег. Этот шаг публично критиковали президент Путин и премьер Медведев; многие СМИ расценили его как антироссийский.

В международных вопросах Россия поддержала военную операцию Франции в Мали, но далеко разошлась с Парижем, Лондоном и даже Берлином по Сирии. Позиция Москвы здесь резко контрастировала с подходом, проявленным ею к Ливии в 2011 г. Причина, однако, заключалась не в смене президента в Кремле, а в том, как именно НАТО провела ливийскую операцию. Москву возмутило, что акция, санкционированная СБ ООН для защиты мирных граждан от репрессий со стороны правительственных войск, была расширена вплоть до смены режима в Ливии и уничтожения его главы. Именно с учетом ливийского урока позиция Москвы в ООН ужесточилась.

В российской линии поведения в ООН важнейшее место занимают вопросы санкционирования применения силы в международных отношениях, и особенно контроля за ее применением, а также оценка ситуации в Сирии и отдельно – характера и мотивации сил, борющихся против режима Башара Асада. Лишь затем следуют конкретные российские интересы в Сирии. Москва выступает не столько за сохранение Асада у власти, сколько за предотвращение иностранной военной интервенции в Сирии. Никак не устраивает Кремль и возможный приход к власти в Сирии исламистских радикалов. И то и другое имеет принципиальное значение, но также и практическую сторону: «кандидатами на выход» вслед за Асадом могут оказаться другие авторитарные правители, в том числе действительно союзные России. При всем этом Москва заявляет о готовности сотрудничать с Западом по Сирии, если США и их союзники согласятся действовать в рамках Устава ООН и откажутся от силовой смены режима. Проблема в том, что к весне 2013 г. потенциал политико-дипломатического решения сирийской проблемы, по-видимому, оказывается близким к исчерпанию.

«Суверенное дистанцирование» от США

В первый год после возвращения в Кремль президент Путин в основном был озабочен укреплением суверенитета России по отношению к США. Peальным ответом на закон имени Магнитского стал не закон об усыновлении, а акт, запрещающий российским чиновникам держать деньги за рубежом. Тем самым одновременно решались две проблемы: снижения уязвимости представителей российской власти по отношению к иностранным государствам и, наоборот, усиления внутриэлитной дисциплины, укрепления зависимости российской политической элиты от Кремля. За исключением «суверенизации», имеющей гораздо большее касательство к внутрироссийской политике, чем собственно к отношениям с Америкой, Путин взял паузу в отношениях с Вашингтоном. Насколько можно судить, президент России делает ставку в отношениях с Западом, и в частности с США, не столько на правительства и тем более не на общественное мнение, формируемое СМИ, сколько на крупный западный бизнес, который он надеется привлечь в Россию. Так, интересы американского делового сообщества, по его мнению, могут сделать то, чего нельзя добиться при помощи договоренностей в области вооружений с Вашингтоном – заставить партнеров уважать интересы Москвы и отказаться от попыток вмешательства в ее внутренние дела.

В этой связи Путин дал указание правительству в короткие сроки – до 2020 г. – поднять позиции России в индексе Doing Business Всемирного банка сразу на 100 пунктов – со 120-го на 20-е место. Достижение этой цели при де-факто отсутствии правового государства представляется невозможным, но президент, по-видимому, считает сугубо технологический подход к этой задаче оправданным. На исходе первого года нового президентства Путина в его актив можно записать достижение ряда договоренностей между «Роснефтью» и западными энергетическими гигантами – ExxonMobil и ВР. В рейтинге Всемирного банка Россия пока поднялась на 112-е место.

В военно-политической сфере Москва не стремится проявлять инициативу, с американцами Кремль уже давно предпочитает играть черными. Несмотря на антиамериканскую кампанию в публичном пространстве, договоренности с США и НАТО относительно транзита «афганских» грузов остаются в силе; первоначальная реакция на отмену в марте 2013 г. беспокоившей Москву четвертой фазы системы ПРО США / НАТО в Европе оказалась сдержанной. В Кремле готовятся к встречам Путина с Обамой – в июне на саммите «восьмерки» в Северной Ирландии и в сентябре на встрече «двадцатки» в Петербурге. «Перезагрузка» 2009 г. была идеей американской стороны; ответственность за «перезапуск» отношений после затянувшейся паузы 2012 г. также относится на счет Белого дома.