Безопасность конституционного строя Российской Федерации
Одной из таких гарантий стабильности конституционного строя является, прежде всего, установление Уголовным кодексом РФ51 в соответствии с ч. 4 ст. 3 Конституции РФ нормы, предусматривающих ответственность за преступления против основ конституционного строя и безопасности государства52. При этом уголовная ответственность не является единственной мерой государственного принуждения, применяемой в целях охраны конституционного строя РФ. Весьма актуальной является проблема конституционной ответственности, возникающей за «невыполнение высшими должностными лицами своих обязанностей по защите конституционного строя»53. В то же время некоторые ученые отмечают, что поскольку в Конституции РФ о конституционно-правовой ответственности как правовом институте ничего не сказано, то говорить о ней бессмысленно54. При этом встречается и другая позиция, основанная на том, что рассматривать правонарушение в широком социальном контексте как нарушение социальных интересов и справедливости, то нарушения в конституционно-правовой сфере вполне реальны, как и реальна конституционно-правовая ответственность55.
Особую значимость приобретает вопрос об ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. При этом нельзя утверждать о том, что Конституция РФ безразлична к названному вопросу: в ней предусмотрены институты отрешения Президента РФ от должности (ст. 93) и ответственности Государственной Думы (ст. 109). Однако ими не исчерпывается необходимый и возможный объём конституционной ответственности должностных лиц и органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов. Нормативно эта проблема может быть решена без внесения поправок в Конституцию РФ через принятие соответствующих федеральных конституционных и федеральных законов56.
Как отмечает И.А. Кравец, представляется обоснованным возрождение института выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. При этом в федеральном законодательстве следует сохранить основания (предусматривающие совершение правонарушений) и порядок привлечения органов государственной власти субъектов Российской Федерации к конституционно-правовой ответственности федеральными органами государственной власти, а элементы конституционно-политической ответственности следует развивать во взаимоотношениях регионального парламента и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Развитие форм парламентской политической ответственности должно привести к усилению роли и значения региональных парламентов в формировании законодательной политики регионов57.
Важной гарантией конституционного строя Российской Федерации является судебный конституционный контроль. Позитивное значение конституционного контроля заключается в том, что он направлен на укрепление существующего в стране конституционного строя, конституционной законности, на защиту прав и законных интересов личности. При этом, как отмечает М.А. Могунова, его роль во многом зависит от состава осуществляющего его органа, от существующей в стране социально-политической обстановки. В отдельных случаях и в определенные периоды в жизни тех или иных стран он играл негативную роль, например, использовался для ограничения власти парламента58. Наличие политико-правовых начал конституционного правосудия, его политизацию отмечал Н.С. Бондарь59, политической составляющей в решениях Конституционного Суда РФ уделено внимание и И.М. Евлоева60, Е.С. Аничкин отметил, что политический процесс является неотъемлемым «спутником» развития Конституции РФ и играет в этом развитии ключевую роль61.
Согласно ст. 18 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», Конституционный Суд РФ «является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства»62. Такое положение Конституционного Суда РФ отнюдь не случайно. Статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает широкий перечень его полномочий, среди них особенно важными для осуществления конституционного контроля являются такие полномочия Конституционного Суда РФ, как разрешение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов и др.; а также право Конституционного Суда РФ давать толкование Конституции РФ63. Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что решающую роль в толковании и охране Конституции РФ и конституционного строя РФ играет деятельность Конституционного Суда РФ.
В Рекомендациях Всероссийского совещания по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации64 отмечалось, что во многом «слабость» механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации обусловлена незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства; отсутствием предусмотренного ст. 81 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» федерального закона об ответственности за неисполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ; недооценкой палатами Федерального Собрания, органами государственной власти субъектов Российской Федерации социальной значимости решений конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности и упрочении конституционного строя. Не способствует этому и неиспользование потенциала юридических ведомств, в частности Министерства юстиции РФ, а также ограничение деятельности конституционных (уставных) судов лишь территорией 12 субъектов Российской Федерации. В целях совершенствования механизма исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации Всероссийское совещание рекомендовало, в частности, Правительству РФ подготавливать изменения и дополнения в законодательство, вытекающие из постановлений и определений Конституционного Суда РФ; внести дополнения в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» о необходимости в официальных изданиях, в том числе при переиздании законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, делать отметки о признании не соответствующими Конституции РФ норм со ссылкой на соответствующие акты Конституционного Суда РФ; ускорить реализацию рекомендаций решений Конституционного Суда РФ рассмотреть вопрос о необходимости законодательного урегулирования вопросов, возникших в результате проверки конституционности положений ряда федеральных законов, в том числе и кодексов; законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации ‑ рассмотреть вопрос о совершенствовании механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов Российской Федерации; Конституционному Суду РФ ‑ возобновить практику обращения с Посланиями к Федеральному Собранию РФ, в которых, наряду с анализом вопросов состояния конституционной законности, акцентировать внимание и на исполнении актов Конституционного Суда РФ; Министерству юстиции РФ ‑ организовать выявление и мониторинг подзаконных нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях федеральных законов и постановлений Правительства РФ, законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации; Генеральной прокуратуре РФ ‑ организовать опротестование названных актов либо обращение в суды о признании их недействующими.
В целях укрепления гарантий стабильности основ конституционного строя в 2013 году в положения Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены дополнения65, в соответствии с которыми Правительство РФ не позднее шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ, если иной срок не установлен постановлением Конституционного Суда РФ в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 75 Федерального конституционного закона, вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, проект нового федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в отдельной его части. Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения вправе осуществлять подготовку проекта нового федерального конституционного закона, проекта нового федерального закона или ряда взаимосвязанных проектов законов либо законопроекта о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в отдельной его части, и вносить их в Государственную Думу. Правительство РФ в случае подготовки положительного заключения или положительного официального отзыва на законопроект, внесенный одним из субъектов права законодательной инициативы, вправе отложить внесение законопроекта, инициатором которого является Правительство РФ.
В.Д. Зорькин отмечает роль актов толкования Конституционного Суда РФ в обеспечении конституционной безопасности: «Мы строим в России современное либеральное демократическое общество и рыночную экономику. Это, безусловно, требует активной интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционным Судом должна обеспечить такую интеграцию. Обеспечить интеграцию ‑ и одновременно гарантировать права и свободы наших граждан, их конституционную безопасность, не позволить размыть российский государственный суверенитет, национальные интересы чужими интересами и правовым хаосом»66.
Интересно проследить, как сам Конституционный Суд РФ оценивает уровень стабильности конституционного строя Российской Федерации. Отметим, что проблеме стабильности конституционного строя Конституционным Судом РФ уделяется внимание. Так, Заявление Конституционного Суда № З-367, принятое за полтора года до принятия Конституции РФ, несёт в себе существенную информацию. В этом Заявлении Конституционный Суд РФ отметил, что «конституционный строй нашего государства – под угрозой. Противостояние различных политических сил приближается к крайней черте. Усиливается правовой нигилизм, попираются основополагающие конституционные принципы, разрушаются гражданский мир и согласие. Огромный размах приобрела преступность, лишившая граждан чувства безопасности. Падает доверие людей к власти. Принимаемые законы, акты Президента и Правительства не выполняются либо не достигают желаемых результатов». В настоящее время заметно, что данные проблемы решаются или решены. Как уже было сказано выше, противостояние различных политических сил (со своими особенностями) сведено к минимуму, одна из главных целей государства – это построение гражданского общества, а значит преодоление нигилизма, недоверия общества, повышение уровня правовой и политической культуры личности. Современные тенденции развития федерализма в России решают «проблему целостности России».
В Заявлении Конституционного Суда № З-3 также указано, что «государственные органы, на которые Конституцией возложена обязанность защищать конституционный строй, права и свободы граждан, проявляют недопустимую пассивность, не используют предоставленные им Конституцией и законами полномочия». На сегодняшний день деятельность органов государственной власти по охране и защите конституционного строя является одной из гарантий стабильности конституционного строя РФ. В качестве примера можно указать, что Президент РФ (гарант Конституции РФ) принимает решение о приёме в гражданство Российской Федерации, причём отклоняются заявления о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ, поданные лицами, которые выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ или иными действиями создают угрозу безопасности РФ (ст. 16)68.
Как отмечает В.В. Лысенко, в Российской Федерации создана целая система органов государственной власти, обеспечивающих ее конституционную безопасность, суверенитет, территориальную целостность, единство правового пространства страны, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина. Решение этих задач предполагает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти Российской Федерации на основе конституционного принципа разделения властей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Характер угроз конституционной безопасности государства таков, что требует комплексной реализации усилий всех органов трех уровней публичной власти в Российской Федерации: федеральных, субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Обеспечение конституционной безопасности федеративного государства невозможно без четкого функционального распределения полномочий между различными государственными институтами, укрепления федеративного устройства страны путем совершенствования отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации69.
В 1995 году Конституционный Суд РФ указал, что из Конституции РФ можно вывести некоторые основные критерии правомерности действий федеральных органов государственной власти: а) сохранение и стабильность основ конституционного строя Российской Федерации; б) уважение основ правового статуса личности и незыблемость неотъемлемых прав человека и гражданина; в) стабильность Федеративного договора, как он интегрирован в Конституцию РФ; г) уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств по международным договорам с участием Российской Федерации70.
В 1998 году Конституционный Суд РФ оценил деятельность органов государственной власти с точки зрения обеспечения стабильности конституционного строя РФ, указав, что провозглашенная в преамбуле Конституции РФ цель утверждения гражданского мира и согласия обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией РФ обеспечивается Президентом РФ (ч. 2 ст. 80). Иное не отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства. Принципами функционирования механизма (системы) государственной власти в Российской Федерации, согласно ст. 10 Конституции РФ, являются разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (каждая власть в пределах своей компетенции действует самостоятельно) и взаимодействие (сотрудничество) властей в целях достижения общих конституционных целей и задач (обеспечение стабильности конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и др.). Президент РФ как глава государства и гарант Конституции РФ в установленном Конституцией РФ порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80)71.
В этом же году Конституционный Суд РФ выработал правовую позицию относительно установления заградительного барьера в избирательном процессе, отметив, что демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Российской Федерации, с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма. Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений. Учитывая возникшие в процессе принятия рассматриваемого Федерального закона обстоятельства, в частности позицию Совета Федерации, исходя из исторически обусловленных особенностей России как федеративного государства, специфики ее территориального устройства и крайне неравномерного размещения населения в различных субъектах Российской Федерации, с тем чтобы не поставить под угрозу основы конституционного строя и его стабильность, законодатель мог в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусмотреть в данном Федеральном законе норму, устанавливающую отклонения от единой нормы представительства. Так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства, предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой. Такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом72.
Конституционным Судом РФ неоднократно подчеркивалось, что законодатель, регулируя порядок организации выборов в Государственную Думу, а также участие политических партий и избирательных блоков в выборах депутатов Государственной Думы, вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. Данная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом РФ в указанном выше Постановлении от 17 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Законодательное закрепление таких условий способствует обеспечению нормального функционирования парламента, стабильности законодательной власти и конституционного строя в целом. Этим не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституции РФ)73. Равенство кандидатов в депутаты перед законом означает, прежде всего, равную защиту закона без всякой дискриминации в ходе выборов и не предполагает равенства результатов выборов. Правила, по которым проводятся выборы, как и предварительные законодательные условия избрания одинаковы для всех кандидатов в депутаты и известны заранее; каждый избиратель вправе голосовать за любого кандидата в депутаты; кандидаты, которые по результатам голосования набрали менее 3 % голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании по одномандатному избирательному округу, не признанные избранными, а также зарегистрированные кандидаты, снявшие до дня голосования свою кандидатуру без вынуждающих к тому обстоятельств, обязаны возвратить в полном объеме денежные средства, полученные от соответствующей избирательной комиссии для формирования избирательных фондов и на возмещение транспортных расходов74. Законодательное закрепление таких условий позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на мелкие группы и фракции, способствует обеспечению нормального функционирования парламента, стабильности законодательной власти и конституционного строя в целом. Этим не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституции РФ)75. В 2007 году Конституционный Суд РФ еще раз подчеркнул, что введение процентного барьера (так называемый заградительный пункт), означающего некоторое ограничение пропорциональности представительства, позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом76.
В.В. Красинский отмечает, что анализ решений Конституционного Суда РФ о противодействии религиозно-политическому экстремизму свидетельствует о выработке системы доктринальных взглядов судей Конституционного Суда РФ, направленных на предупреждение и пресечение экстремистских проявлений, в т.ч. в политической и религиозно-идеологической сферах, в частности, к числу таких доктринальных взглядов относятся: право федерального законодателя устанавливать содержание и объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму и экстремизму; правомерность ограничения создания политических партий по признакам национальной и религиозной принадлежности; недопустимость создания региональных и местных политических партий; установление численности партии с учетом невозможности раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп в целях обеспечения стабильности законодательной власти и конституционного строя в целом77.
В 2006 году Конституционный Суд РФ отметил, что закрепленная Конституцией РФ организационная и функциональная самостоятельность органов законодательной власти предопределяет конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и, соответственно, их участие в федеральном законотворчестве, которое осуществляется в различных формах, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. В частности, в силу ч. 1 ст. 104 Конституции РФ они наделены правом законодательной инициативы, что служит поддержанию единства системы государственной власти как одной из основ федеративного устройства Российской Федерации и стабильности ее конституционного строя (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) как условия реализации публичной властью преследуемых Конституцией РФ целей и способа обеспечения конституционных ценностей.
Наделение Конституцией РФ правом законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации согласуется с закрепленными ею принципами народовластия, федерализма, равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой, а также принципом разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по которым органы законодательной власти Российской Федерации и органы законодательной власти субъектов Российской Федерации принимают, соответственно, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации в предусмотренных Конституцией РФ пределах участвуют в федеральном законодательном процессе в силу своего конституционно-правового статуса, а предоставленное им право законодательной инициативы ‑ поскольку оно осуществляется в соответствии с указанными конституционными принципами, с соблюдением конституционных целей и в установленных Конституцией РФ пределах ‑ не может ограничиваться. Исходя из вытекающего из Конституции РФ требования обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее ч. 3 ст. 80, все субъекты права законодательной инициативы, наделенные властными полномочиями, включая законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, обязаны в процессе осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не ставить под угрозу стабильность установленных Конституцией РФ государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный баланс общественных интересов78.
Проблемам стабильности конституционного строя РФ, стабильности основ конституционного строя РФ, стабильности законодательной власти, стабильности правового регулирования посвящены и иные акты Конституционного Суда РФ79. Проблемы стабильности гражданских правоотношений80, стабильности общественных правоотношений81 не оставлены без внимания и Верховным Судом РФ.
В целом национальный суд, рассматривая дело, всегда должен учитывать требования публичного интереса государства и общества в целом, права и интересы частных лиц. Задача суда ‑ сопоставлять требования государства и общества с интересами конкретного юридического или физического лица, находить компромисс, не допуская ситуации, при которой требования публичного интереса полностью подавляют частный интерес, и наоборот, когда публичные интересы вообще не учитываются судом. Таким образом, огромное значение судебной практики обусловлено тем, что в законодательстве лишь письменно закреплено то или иное определение, играющее роль некоторого средства первоначальной ориентации в предмете. В подобных случаях именно судебная практика выступает одним из эффективных средств совершенствования юридических дефиниций, выраженных законодателем в нормативных актах, раскрывая в процессе их толкования все существенное, делая их содержательными, верно отражающими общие и необходимые признаки такого многогранного явления, как право. Так, одной из сложных задач, требующих непосредственного вмешательства судов, является обеспечение справедливого баланса и непротиворечивости публичных и частных интересов82.