Комментарий к Федеральному закону от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (постатейный)
Ю. В. Сапожникова
Комментарий к Федеральному закону от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (постатейный)
Перечень сокращенных наименований нормативных актов, используемых в комментарии
Конституция РФ – Конституция Российской Федерации.
Закон о правительстве – Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации.
НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации.
ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации.
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Закон; Комментируемый Закон – Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе».
Закон № 162-ФЗ – Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе».
Закон о деятельности по приему платежей физических лиц – Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами».
Закон о Банке России – Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Закон о банковской деятельности – Закон Российской Федерации от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности».
Закон о связи – Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи».
Закон о почтовой связи – Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи».
Закон о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем – Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Закон № 121-ФЗ – Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами».
Закон о валютном регулировании – Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Закон об информации – Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Закон об исполнительном производстве – Федеральный закон № 229-ФЗ от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве».
Закон о банке развития – Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития».
Закон о применении контрольно-кассовой техники – Федеральный закон от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт».
Закон о налоговых органах – Закон Российской Федерации от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации».
Закон о рынке ценных бумаг – Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».
Закон о клиринге – Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности».
Закон о товарных биржах – Закон Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле».
Закон о страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств – Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств».
Закон о страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта – Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».
Закон о страховании вкладов – Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
Закон об акционерных обществах – Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Закон о негосударственных пенсионных фондах – Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».
Закон о государственной тайне – Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».
Закон о коммерческой тайне – Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне».
Закон о федеральной службе безопасности – Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности».
Закон о банкротстве – Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Закон о банкротстве кредитных организаций – Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».
Закон об ипотечных ценных бумагах – Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах».
Закон об исполнительном производстве – Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».
Положение о налоговой службе – Положение о Федеральной налоговой службе (утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506).
Положение о Федеральном казначействе – Положение о Федеральном казначействе (утв. постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703).
Положение о безналичных расчетах – Положение Банка России от 3 октября 2002 г. № 2-П «О безналичных расчетах в Российской Федерации».
Положение о Федеральной службе по техническому и экспортному контролю – Положение о Федеральной службе по техническому и экспортному контролю (утв. Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1085).
Положение о порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами – Положение Банка России от 1 апреля 2003 г. № 222-П «О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации».
Положение о Комитете банковского надзора – Положение о Комитете банковского надзора (утв. решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации 10 августа 2004 г., протокол № 21).
Положение о службе по финансовым рынкам – Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам (утв. постановлением Правительства РФ от 29 августа 2011 г. № 717).
Указание № 2694-У – Указание от 14 сентября 2011 г. № 2694-У «О порядке уведомления Банка России оператором электронных денежных средств о начале деятельности по осуществлению перевода электронных денежных средств».
Указание № 2695-У – Указание Банка России от 14 сентября 2011 г. № 2695-У «О требованиях к обеспечению бесперебойности осуществления перевода электронных денежных средств».
Указание № 2693-У – Указание Банка России от 14 сентября 2011 г. № 2693-У «О порядке осуществления контроля операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, за деятельностью банковских платежных агентов».
Указание № 2699-У – Указание Банка России от 15 сентября 2011 г. № 2699-У «О замене Банком России кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в связи с изменением наименований отдельных банковских операций в соответствии с Федеральным законом от 27 июня 2011 года № 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе».
Инструкция о порядке проведения проверок кредитных организаций – Инструкция от 25 августа 2003 г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации».
Введение
Комментарий посвящен новому Федеральному закону от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее – комментируемый Закон).
Модернизация российской экономики, развитие современных информационно-коммуникационных технологий повлекли за собой необходимость комплексного регулирования платежных систем в новых условиях. Еще несколько лет назад сложно было себе представить широкое распространение осуществления расчетов с использованием, платежных терминалов, мобильных телефонов, Интернета, других современных способов, однако в последние годы это стало повседневным явлением. Между тем в российском законодательстве отсутствовала системная правовая база, регулирующая правоотношения в национальной платежной системе. Можно было только назвать ряд законодательных актов, посвященных отдельным вопросам, связанным с организацией и функционировании платежных систем, в первую очередь это Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами». Отдельные нормы содержались в федеральных законах, относящихся к различным отраслям права. Кроме того, вопросам расчетов посвящена гл. 46 ч. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Комментируемый Закон устанавливает правовые и организационные основы национальной платежной системы, регулирует порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа, деятельность субъектов национальной платежной системы, а также определяет требования к организации и функционированию платежных систем, порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе.
Принятие комментируемого Закона потребовало внесения изменений в ряд законодательных актов, которое было осуществлено «сопутствующим» Федеральным законом от 27 июня 2011 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе». Данные федеральные законы необходимо рассматривать в постоянной взаимосвязи.
Следует отметить, что, поскольку комментируемый Закон содержит новое правовое регулирование, требующее как принятия соответствующих подзаконных актов, так и подготовки к его реализации субъектами правоотношений в национальной платежной системе, предусматривается особый порядок вступления в силу комментируемого Закона (ст. 39). Так, он вступает в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования, за исключением отдельных норм, которые вступают в силу в более поздние сроки – от 180 дней до 18 месяцев после дня официального опубликования комментируемого Закона. При этом первой официальной публикацией комментируемого Закона является публикация в Российской газете от 30 июня 2011 г. № 139, следовательно, сроки, указанные в ст. 39, следует исчислять именно с указанной даты.
Комментируемый Закон состоит из 39 статей, сгруппированных в 6 глав:
глава 1 (ст. 1—2) – Общие положения;
глава 2 (ст. 4—10) – Порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, и использования электронных средств платежа;
глава 3 (ст. 11—19) – Субъекты национальной платежной системы и требования к их деятельности;
глава 4 (ст. 20—30) – Требования к организации и функционированию платежных систем;
глава 5 (ст. 31—37) – Надзор и наблюдение в национальной платежной системе;
глава 6 (ст. 38, 39) – Заключительные положения.
Комментарий к Федеральному закону
от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ
«О национальной платежной системе»
Принят Государственной Думой 14 июня 2011 г. Одобрен Советом Федерации 22 июня 2011 г.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы национальной платежной системы, регулирует порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа, деятельность субъектов национальной платежной системы, а также определяет требования к организации и функционированию платежных систем, порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе.
Комментируемая статья открывает гл. 1 «Общие положения». Статья определяет предмет регулирования комментируемого Закона, включающий в себя следующие составляющие:
правовые и организационные основы национальной платежной системы. Под правовыми основами следует понимать систему законодательных и подзаконных актов, регулирующих правоотношения в национальной платежной системе (см. ст. 2 комментируемого Закона). Что касается организационных основ национальной платежной системы, то отдельной структурной единицы, посвященной данному вопросу, в комментируемом Законе не содержится, вместе с тем те или иные вопросы раскрыты в различных статьях комментируемого Закона;
порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа. Данные вопросы отражены в гл. 2 комментируемого Закона;
деятельность субъектов национальной платежной системы. Указанным вопросам посвящена гл. 3 комментируемого Закона;
требования к организации и функционированию платежных систем. Указанные требования содержатся в гл. 4 комментируемого Закона;
порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Вопросам надзора посвящена гл. 5 комментируемого Закона.
Статья 1 в соответствии со ст. 39 комментируемого Закона вступает в силу по истечении одного года после дня официального опубликования (п. 3 ст. 39 данного документа), что связано с различными сроками вступления в силу статей, отражающих перечисленные выше элементы предмета регулирования Закона.
Статья 2. Нормативно-правовое регулирование отношений в национальной платежной системе
1. Законодательство Российской Федерации о национальной платежной системе основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов.
2. Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, могут принимать нормативные правовые акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе.
3. Центральный банк Российской Федерации (Банк России) в пределах своих полномочий в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, может принимать нормативные акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе.
Комментируемая статья определяет систему законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области национальной платежной системы и составляющих в совокупности законодательство Российской Федерации о национальной платежной системе.
1. Комментируемая часть устанавливает систему законодательства о национальной платежной системе, которое основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов.
Данная норма вытекает из положений Конституции Российской Федерации. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). При этом Конституция РФ имеет высшую юридическую силу по отношению к законам и иным правовым актам, принимаемым в Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Вместе с тем, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Следует отметить, что комментируемая часть не ограничивает регулирование отношений в области национальной платежной системы только комментируемым Законом, допуская возможность регулирования указанных отношений иными федеральными законами, которые также входят или будут входить в законодательство Российской Федерации о национальной платежной системе. В качестве примера можно назвать Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами».
2. Комментируемая часть посвящена подзаконным актам, принимаемым в соответствии с комментируемым Законом и иными федеральными законами, входящими в систему законодательства о национальной платежной системе.
Так, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий в случаях, предусмотренных комментируемым Законом и иными федеральными законами, могут принимать нормативные правовые акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе. Данное положение вытекает как из упоминаемой выше ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, так и из ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании в том числе федеральных законов.
Следует отметить, что в рассматриваемом положении не упомянуты акты Президента Российской Федерации.
Комментируемый Закон относит те или иные вопросы к ведению Правительства РФ. Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 27 комментируемого Закона Правительство РФ устанавливает требования к защите информации о средствах и методах обеспечения информационной безопасности, персональных данных и об иной информации, подлежащей обязательной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Что касается нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то в качестве примера можно привести ч. 9 ст. 14 комментируемого Закона, в соответствии с которой форма (форматы) и порядок направления налоговыми органами запроса оператору по переводу денежных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов.
3. Комментируемая часть устанавливает, что Банк России в пределах своих полномочий в случаях, предусмотренных комментируемым Законом и иными федеральными законами, может принимать нормативные акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе. Отдельное упоминание нормативных актов Банка России вытекает из его особого статуса, определенного ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Банк России не входит в систему органов государственной сласти, наделен независимостью от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении своих функций и полномочий (ст. 1 Закона о Банке России).
Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ч. 1 ст. 7 Закона о Банке России).
Следует отметить, что Банк России не только осуществляет регулирование отношений в национальной платежной системе, но и является оператором по переводу денежных средств, т. е. участвует в национальной платежной системе в качестве субъекта (ч. 1 ст. 11).
Комментируемая статья документа вступает в силу по истечении одного года после дня официального опубликования (ст. 39).
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:
1) национальная платежная система – совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы);
2) оператор по переводу денежных средств – организация, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств;
3) оператор электронных денежных средств – оператор по переводу денежных средств, осуществляющий перевод электронных денежных средств без открытия банковского счета (перевод электронных денежных средств);
4) банковский платежный агент – юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются кредитной организацией в целях осуществления деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом;
5) банковский платежный субагент – юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются банковским платежным агентом в целях осуществления деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом;
6) оператор платежной системы – организация, определяющая правила платежной системы, а также выполняющая иные обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом;
7) оператор услуг платежной инфраструктуры – операционный центр, платежный клиринговый центр и расчетный центр;
8) операционный центр – организация, обеспечивающая в рамках платежной системы для участников платежной системы и их клиентов доступ к услугам по переводу денежных средств, в том числе с использованием электронных средств платежа, а также обмен электронными сообщениями (далее – операционные услуги);
9) платежный клиринговый центр – организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации, обеспечивающая в рамках платежной системы прием к исполнению распоряжений участников платежной системы об осуществлении перевода денежных средств и выполнение иных действий, предусмотренных настоящим Федеральным законом (далее – услуги платежного клиринга);
10) центральный платежный клиринговый контрагент – платежный клиринговый центр, выступающий в соответствии с настоящим Федеральным законом плательщиком и получателем средств по переводам денежных средств участников платежной системы;
11) расчетный центр – организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации, обеспечивающая в рамках платежной системы исполнение распоряжений участников платежной системы посредством списания и зачисления денежных средств по банковским счетам участников платежной системы, а также направление подтверждений, касающихся исполнения распоряжений участников платежной системы (далее – расчетные услуги);
12) перевод денежных средств – действия оператора по переводу денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов по предоставлению получателю средств денежных средств плательщика;
13) трансграничный перевод денежных средств – перевод денежных средств, при осуществлении которого плательщик либо получатель средств находится за пределами Российской Федерации, и (или) перевод денежных средств, при осуществлении которого плательщика или получателя средств обслуживает иностранный центральный (национальный) банк или иностранный банк;
14) безотзывность перевода денежных средств – характеристика перевода денежных средств, обозначающая отсутствие или прекращение возможности отзыва распоряжения об осуществлении перевода денежных средств в определенный момент времени;
15) безусловность перевода денежных средств – характеристика перевода денежных средств, обозначающая отсутствие условий или выполнение всех условий для осуществления перевода денежных средств в определенный момент времени;
16) окончательность перевода денежных средств – характеристика перевода денежных средств, обозначающая предоставление денежных средств получателю средств в определенный момент времени;
17) платежная услуга – услуга по переводу денежных средств, услуга почтового перевода и услуга по приему платежей;
18) электронные денежные средства – денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета (обязанному лицу), для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа. При этом не являются электронными денежными средствами денежные средства, полученные организациями, осуществляющими профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, клиринговую деятельность и (или) деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами и осуществляющими учет информации о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета в соответствии с законодательством, регулирующим деятельность указанных организаций;