Политическая наука № 2 / 2012 г. Идеи модернизации в политической науке и политической практике

Лиссабонский договор старается решить эту проблему путем создания новых институтов. Вводя пост Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности, являющегося одновременно вице-председателем Комиссии, Лиссабонский договор кладет конец малополезному сосуществованию постов комиссара по внешним связям и полномочного по внешним сношениям, сводя их воедино. Новый пост президента (или председателя) Европейского совета, избираемого на 2,5 года (раньше председательство в Совете менялось каждые шесть месяцев), также должен способствовать более последовательному представительству интересов ЕС на международной арене. Разумеется, внешняя политика останется межгосударственным делом, да и президент Европейского совета будет влиятелен лишь настолько, насколько это позволят члены Совета. Евросоюзу не нужен сильный руководитель, ему нужен опытный посредник между государствами-членами, поскольку сила ЕС – не в полномочиях отдельной личности, а в единстве составляющих его сил. Потому-то «закаленный» сложными реалиями бельгийской внутренней политики Ван Ромпей и стал лучшим кандидатом на этот пост.

Созданная согласно параграфу 27 договора новая Европейская служба внешних сношений, подчиненная Высокому представителю по внешней политике, пока что занимается преимущественно организационными вопросами, учитывая, что она будет насчитывать более 7000 сотрудников и располагать немалыми средствами. Впрочем, уже до ее создания ЕС имел за рубежом 130 «делегаций» («представительств»), занимавшихся вопросами торговли, политикой развития и «политикой соседства». Эти «делегации» будут преобразованы в «посольства». Однако где именно будут проходить границы между национальными дипломатическими корпусами и общеевропейской дипломатией, пока не ясно. Правительства членов ЕС хотели бы, чтобы эта служба, официально стоящая в подчинении Высокого представителя по внешней политике, была независима от Комиссии и от парламентариев, а те, в свою очередь, хотели бы попытаться подчинить ее если и не своему влиянию, то хотя бы своему контролю. Новой общеевропейской внешней политики можно ожидать лишь после решения организационных вопросов и окончательного распределения компетенций. Демократическая легитимация этой политики будет, разумеется, не «общеевропейской», а национальной.

Национальные интересы, обусловленные не только современными реалиями, но и историческим опытом, сложно привести к единому знаменателю. Это подтверждают не только различия в позициях по внешнеполитическим вопросам (в особенности между «старой» и «новой» Европой), но и различные установки в вопросах дальнейшего развития Евросоюза. Начиная свое расширение на восток, ЕС, обосновывая свое решение, еще мог придерживаться старой, времен холодной войны, формулировки Робера Шумана (1963): «Мы хотим единства свободной Европы не только для нас, но и для тех, ныне угнетенных, которые, освободившись от гнета, будут стремиться к вступлению в нее» [Zitaten]. Однако «угнетенные», после того как их стремление попасть в европейский рай было удовлетворено, активного стремления слиться с европейской семьей не продемонстрировали. Во внешней политике национальные приоритеты для них стояли выше интересов Европы, да и в вопросах интеграции преобладал евроскептицизм. Некоторые из них – в ущерб европейскому единству – зациклились в отношениях со своими соседями на конфронтационных моментах истории. «Новые европейцы» из стран Балтии принесли с собой в Европу неприязнь к России, граничащую с политической иррациональностью. «Очевидно, страх балтийских стран перед Россией, – считают европейские наблюдатели, – сильнее их доверия к Евросоюзу» [Arnold]. Для немцев же, потративших на рубеже 90-х годов немало сил на оказание помощи Польше, неприятной неожиданностью оказалась историческая злопамятность поляков, проявившаяся по ходу работы над текстом Лиссабонского договора (попытки польской делегации представить спор о «двойном большинстве» как «германско-польское разногласие»), и их неготовность к компромиссу в вопросах увековечивания памяти гражданских жертв Германии во Второй мировой войне. Ныне страны европейского ядра озабочены не столько помощью «новым европейцам», сколько тем, чтобы эти «европейцы» не блокировали дорогу Европе к политическому единству. Между тем двумя последними странами, ратифицировавшими Лиссабонский договор, были именно «новые европейцы» – Польша и Чехия. Причем Чехия затянула ратификацию настолько, что Евросоюз оказался перед угрозой институционной стагнации – сроки полномочий прежней Комиссии истекли, а новая могла быть собрана лишь после вступления в силу Лиссабонского договора. И у Польши, и у Чехии были свои, особые причины, побудившие их – под угрозой отказа от ратификации – требовать для себя исключительных условий. Польша, которая, как и Великобритания, еще в 2007 г. настояла на том, чтобы не признавать правовую обязательность Хартии основных прав, дожидалась решения Ирландии и ратифицировала договор лишь после результатов повторного ирландского референдума. Чехия же настаивала на том, чтобы ей, как Польше и Великобритании, разрешили не признавать обязательность Хартии основных прав. А осенью 2009 г. Чехия в качестве условия ратификации Лиссабонского договора потребовала дополнить его специальным приложением, гарантирующим правомочность так называемых «декретов Бенеша», узаконивших послевоенную экспроприацию и изгнание судетских немцев и являющихся составной частью современного чешского законодательства. Президент В. Клаус опасался, что в противном случае потомки более 3 млн. судетских немцев, сразу после Второй мировой войны экспроприированных и изгнанных из Чехословакии в Германию, могут потребовать от Чехии имущественной компенсации на европейском уровне в обход действующего чешского права. Словакия задумалась над этой проблемой уже после того, как ратифицировала договор, и задним числом поддержала Чехию, поскольку сама боялась аналогичных исков со стороны венгров. В итоге Чехия тянула с ратификацией до тех пор, пока ее Конституционный суд не подтвердил приемлемость этого договора для чешского законодательства.

Вопрос о приоритете европейского права и влиянии европейских правовых норм на национальные конституции волновал и некоторые государства «старой» Европы. В Германии Конституционный суд еще в 1993 г. в своем решении по Маастрихтскому договору определил границы передачи национальных компетенций Брюсселю. В 2009 г. Конституционному суду пришлось собираться еще раз, чтобы по иску депутата от ХСС П. Гаувайлера проверить, не аннулирует ли Лиссабонский договор законодательные компетенции Бундестага. Евроскептиков беспокоило то, что, согласно договору, ЕС сможет в будущем расширять свои компетенции в целом ряде важнейших вопросов внутриевропейской политики, не внося соответствующих изменений в текст договора, а также что договор может обеспечить приоритет новых европейских нормативов над национальным правом. Более того, оспаривать такую ситуацию парламенты затронутых государств должны будут не в своих конституционных судах, а опять-таки только в Европе – перед Европейским трибуналом (Судом ЕС), который и без того уже претендует на роль «мотора интеграции», а потому вряд ли будет снисходителен к искам национальных парламентов. 30 июня 2009 г. Конституционный суд принял спорное, с точки зрения правоведов-европеистов, решение, оценив немецкий «Сопроводительный закон к Лиссабонскому договору», легитимирующий эти нововведения, как несовместимый с немецким Основным законом (Конституцией ФРГ). Конституционный суд, с одной стороны, признал правомочность Лиссабонского договора, расширяющего компетенции ЕС в сферах обороны, внешней торговли, уголовного права и социальной политики. С другой – указал, что в случае, если Европа пойдет путем создания «Федеративного государства», решение о вступлении в это государство в Германии будут принимать не правительство и не парламент (как это было до сих пор во всех основополагающих вопросах европейской политики), а граждане на всенародном референдуме. Таким образом, перспектива «растворения» в гипотетических «Соединенных Штатах Европы» Германии не грозит. Новый же «Сопроводительный закон» сохранил за Бундестагом значительно больше прав, чем предполагалось изначально. Кроме того, Конституционный суд еще раз подчеркнул, что, несмотря на расширение компетенций Евросоюза в вопросах обороны, бундесвер был и останется «парламентской армией» – без решения Бундестага он не сможет принимать участия в зарубежных военных акциях общеевропейского масштаба, если таковые будут.

Дискуссия о том, в каком соотношении европейское право должно находиться с правом национальных государств, символична для нынешней фазы развития ЕС. Она отражает основополагающую проблему ЕС, существовавшую изначально и обострившуюся ныне, когда процессы политической консолидации поднимаются на качественно новую ступень. Это – вопрос конечной цели этих процессов. Сторонники «открытости» европейской идеи утверждают, что конечная цель вроде бы и не нужна – ведь ни у одного государства, кроме разве стран, стремившихся в недавнем прошлом к строительству коммунистического общества, не было и нет конечной цели. Есть одна и основная цель – обеспечение безопасности и благосостояния своих граждан. Однако Евросоюз – не государство. Это – амбициозная развивающаяся структура нового типа, которая полностью себя еще не осознала. Ее составные элементы – Комиссия и национальные государства – имеют различные представления о характере и предназначении Евросоюза. Эти фундаментальные разногласия, осложняющие и тормозящие «технические» процессы консолидации, можно проследить на примере внутригерманской дискуссии о решении Конституционного суда по Лиссабонскому договору.

Серьезнейший упрек немецких конституционных судей в адрес Евросоюза связан с дефицитом демократической легитимации, в первую очередь со слабостью Европарламента. Сторонники «Федерального государства Европы», защищая Лиссабонский договор, указывают, что он значительно расширил компетенции Европарламента. Однако расширение компетенций этой структуры не меняет сути: Европарламент не является реальным, демократически легитимированным парламентом; «европейские партии» не являются реальными партиями, поскольку в Европе нет «европейского народа», а есть народы национальных государств – членов ЕС. Так что Европарламент состоит из «представителей народов государств, составляющих сообщество». Лиссабонский же договор представляет его как представительство «гражданок и граждан» на общеевропейском уровне, т.е. по сути пытается «ввести» «европейский народ». У Европарламента нет права законодательной инициативы. Он может воспрепятствовать принятию законов, однако лишен возможности их выдвигать. Поскольку «европейского народа» нет, то и парламент выбирается не напрямую, не по принципу равенства голосов, а на основании предусмотренного для государств числа мандатов.

Европейскую интеграцию до сих пор продвигали вперед отнюдь не на путях парламентарно-демократического законотворчества: импульсы европейскому процессу давали Комиссия и Европейский трибунал. Таким образом, европейская интеграция оказывается не продуктом воли народов Европы, а результатом работы Комиссии и судебной власти.

Общеевропейские правовые акты принимает Совет ЕС, в котором представлены члены правительств, т.е. исполнительная власть национальных государств. Этому, если можно так выразиться, исполнительно-законодательному органу не хватает основополагающего демократического элемента, присущего любой государственной демократии, любой подлинно законодательной власти – соперничества между правящими и оппозиционными силами, культуры общественно-политических дебатов. Его легитимация опосредована – представитель правительства Германии, например, может голосовать в Совете за тот или иной закон лишь в том случае, если две трети Бундестага и Бундесрата (Совета Федерации) дадут на это свое согласие.

Поэтому законы, принимаемые парламентами демократических стран – членов ЕС, той же Германии с юридической и политической точек зрения располагают значительно более сильной демократической легитимацией, нежели европейские законы. Именно поэтому любой общеевропейский договор, предполагающий сущностные изменения процессов интеграции, не минует национальные парламенты: он должен быть ратифицирован в государствах – членах ЕС и только после этого приобретет обязательную силу для них. Лишь через национальные парламенты, опосредованно такой договор получит свою демократическую легитимацию.

Однако ст. 2 Лиссабонского договора, уточняющая основные и обязательные для всех членов ценности ЕС («человеческое достоинство, свобода, демократия, равенство, правовая государственность и соблюдение прав человека»), в совокупности с расширением прав Европейского трибунала (который теперь будет контролировать применение союзного договора) наносит этой процедуре удар, поскольку трибунал, наблюдая за соблюдением ценностей, получает возможность влиять на внутренний порядок государств – членов ЕС. Контролируя соблюдение статьи о ценностях, трибунал будет, разумеется, исходить из общеевропейской, т.е. из своей собственной интерпретации этих ценностей, в то время как в конституциях или же в законодательстве государств – членов Союза возможны иные, исторически обусловленные интерпретации (например, декреты Бенеша в Чехии).