Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (постатейный)
3. Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав.
4. Государственная регистрация прав осуществляется по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного округа, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)
5. Отказ в государственной регистрации прав либо уклонение соответствующего органа от государственной регистрации могут быть обжалованы заинтересованным лицом в суд, арбитражный суд.
1. Пункт 1 комментируемой статьи содержит определение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – государственной регистрации прав). Исходя из данного определения можно выделить следующие характерные признаки государственной регистрации прав:
а) государственная регистрация – это юридический акт, т. е. действие(я), влекущее(ие) за собой определенные юридические последствия: согласно п. 2 ст. 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Данное положение детализировано, в частности, в ст. 219 ГК РФ: «Право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации», п. 2 ст. 223 ГК РФ: «В случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом»;
б) государственная регистрация – это акт признания и подтверждения возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ.
Признание представляет собой положительное волевое отношение государства к изменению объема прав на недвижимость или прекращению таких прав. Акт признания является конечным результатом осуществления государством определенной процедуры проверки законности изменения объема прав на недвижимость или законности прекращения таких прав. С этой целью п. 1 ст. 13 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» установлены следующие начальные этапы осуществления государственной регистрации:
прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих требованиям комментируемого Федерального закона, регистрация таких документов с обязательным приложением документа об оплате регистрации;
правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;
установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав.
Подтверждение изменения объема прав на недвижимое имущество или прекращения таких прав является документальным удостоверением (письменным закреплением) государством своего позитивного волевого отношения к изменению объема гражданских прав путем внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр прав, совершения надписей на правоустанавливающих документах и выдачи удостоверений о произведении государственной регистрации прав (завершающие два этапа государственной регистрации прав) (подробнее см. комментарий к п. 1 ст. 13);
в) государственная регистрация – это акт государства, и только государства. Органы местного самоуправления, физические лица и частные организации не наделены полномочиями на регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с комментируемым Законом;
г) государственная регистрация – это законно установленная юридическая процедура. Порядок осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество установлен комментируемым Законом в соответствии с ГК РФ.
2. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Данное положение вытекает из п. 1 ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод. Следует иметь в виду, что положение п. 1 ст. 2 комментируемого Закона посвящено оспариванию в судебном порядке (т. е. в суде) именно зарегистрированного права, а не самого акта государственной регистрации этого права. В данном случае ответчиком по исковому заявлению будет другой субъект, нежели орган по государственной регистрации прав на недвижимость (если, конечно, последний выступает в качестве органа государственной исполнительной власти, а не субъекта гражданских правоотношений). Что касается юридической ответственности органа по регистрации прав, то данному вопросу непосредственно посвящены п. 5 ст. 2 и ст. 31 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к данной статье).
3. Поскольку федеральные законы действуют непосредственно на всей территории Российской Федерации, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязательна, а процедура такой регистрации едина на всей территории России. Это достигается благодаря законно установленной системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – Единый государственный реестр прав или ЕГРП). Содержание ЕГРП раскрывается законодателем в ст. 12 настоящего Закона (подробнее см. комментарий к данной статье).
4. Поскольку датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в ЕГРП, с этого дня (даты) считается заключенным договор, предметом которого является недвижимость, если иное не предусмотрено законом (п. 3 ст. 433 ГК РФ), возникает право собственности у приобретателя недвижимости по договору в случаях, когда оно требует государственной регистрации и если иное не предусмотрено законом (п. 2 ст. 223 ГК РФ), возникает право собственности на вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации (ст. 219 ГК РФ). С другой стороны, с этой же даты (дня), по общему правилу, права на недвижимость, возникшие ранее, считаются прекращенными. Таким образом, государственная регистрация прав на недвижимое имущество имеет правообразующее (правоустанавливающее) и правопрекращающее значение.[8]
5. Согласно п. 4 комментируемой статьи государственная регистрация прав осуществляется по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного округа. Понятие регистрационного округа раскрывается в ст. 1 комментируемого Закона: это территория, на которой действует орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Регистрационные округа создаются субъектами Российской Федерации в границах, как правило, совпадающих с границами административно-территориальных единиц.
6. Пункт 5 предоставляет заинтересованному лицу право обжаловать в суд или арбитражный суд отказ в государственной регистрации прав либо уклонение соответствующего органа от государственной регистрации.
Данная норма является отраслевым воплощением общих конституционных положений ст. 45 и 46, в соответствии с которыми в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе посредством обращения в судебные органы. Более того, Конституция России провозглашает, что каждый вправе защищать свои права и свободы любыми способами, не запрещенными законом. Таким образом, заинтересованные лица, о которых упоминает комментируемая статья, вправе самостоятельно выбрать способы защиты своих прав либо обжаловать незаконные действия (бездействие) в административном и судебном порядке. Граждане могут использовать и одновременно два вышеуказанных способа защиты своих прав.
Согласно Гражданскому процессуальному кодексу РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (далее – ГПК РФ) гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа по регистрации прав, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти (ч. 1 ст. 254 ГПК РФ). Таким образом, данная норма ГПК РФ также предполагает возможность административного порядка обжалования решения или действия (бездействия) органа по регистрации прав.[9]
Заявление подается в районный суд (суд первой инстанции). По смыслу ч. 2 ст. 254 ГПК РФ заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа по регистрации прав, решение, действие (бездействие) которого оспариваются.
Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.
Статья 255 ГПК РФ устанавливает, что к решениям, действиям (бездействию) государственного органа (в нашем случае – органа по регистрации прав), оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к ответственности.
Как видно, отказ гражданину в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним органом по регистрации прав либо уклонение от такой регистрации полностью подпадает под вышеописанную ситуацию.
ГПК РФ устанавливает конкретные сроки судебного обжалования незаконного решения или действия (бездействия) органа по регистрации прав: гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.
Заявление рассматривается судом в течение 10 дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа по регистрации прав, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. При этом неявка в судебное заседание кого-либо из вышеуказанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.
Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа по регистрации прав, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу. В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения (ст. 258 ГПК РФ) (см. также комментарий к ст. 31 Закона).
Статья 3. Правовая основа государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)
1. Правовую основу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Российской Федерации.
В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, актами Президента Российской Федерации и актами Правительства Российской Федерации, правовую основу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляют также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в области юстиции.
На основании и во исполнение настоящего Федерального закона, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, в пределах своей компетенции вправе издавать методические рекомендации по вопросам практики ведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
(п. 1 в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ)
2. Субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты о поэтапном создании органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
1. С 1 января 2005 г. наименование и п.1 комментируемой статьи действуют в новой редакции. Это связано с тем, что Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ субъекты РФ отстранены от правового регулирования и осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В новой редакции федеральный законодатель отошел от понятия «законодательство о государственной регистрации прав…», под которым он ранее понимал все нормативно-правовые акты, регулирующие данный вопрос, в том числе акты подзаконного характера. Теперь комментируемая статья называется «Правовая основа государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», которая точнее отражает содержание статьи, не вызывая таким образом научных споров и практических коллизий.
На первое место в правовом обеспечении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним законодатель поставил Конституцию РФ, которой в прежней редакции комментируемой нормы не было. Следует иметь в виду, что в Основном законе России нет статьи, непосредственно посвященной государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней, зато есть нормы, посвященные праву собственности в целом (ст. 8, 35), праву частной собственности, в том числе на земельные и другие природные ресурсы (ст. 8, 9, 36), разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. В соответствии с п. «к» Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.
До 1 января 2005 г. правовое регулирование отношений, прямо или косвенно связанных с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, могло осуществляться не только федеральным центром, но и субъектами РФ. Пункт 2 комментируемой статьи гласит: «Субъекты РФ принимают нормативные правовые акты о поэтапном создании органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; абз. седьмой ст. 1 прежней редакции Закона наделял субъекты РФ правом создавать регистрационные округа. Таким образом, в регистрационных отношениях по поводу недвижимого имущества и сделок с ним субъектам РФ отводилась определенная роль. Теперь же – в связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, перераспределением полномочий между Федерацией и субъектами в ходе административной реформы – субъекты РФ отстранены от организации государственного управления регистрационными отношениями. Хотя п. 2 комментируемой статьи не был изменен или отменен, согласно п. 2 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ он применяется к правоотношениям, возникшим до вступления в силу указанного Федерального закона, то есть до 1 января 2004 г. В то же время федеральному органу исполнительной власти в области государственной регистрации было предписано поэтапно до 1 января 2005 г. ввести систему органов по государственной регистрации. До создания этих органов государственную регистрацию уполномочены осуществлять учреждения юстиции по регистрации прав.
Основным законодательным актом, содержащим нормы о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, является ГК РФ.
Согласно п. 1 ст. 131 ГК РФ «Государственная регистрация недвижимости» право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами по государственной регистрации прав. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами.
Помимо упомянутой, ГК РФ содержит еще целый ряд норм, посвященных государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе ст. 164 («Государственная регистрация сделок»), 223 («Момент возникновения права собственности у приобретателя по договору»), 433 («Момент заключения договора») и др.
К другим, нежели комментируемый, федеральным законам о государственной регистрации недвижимости, о которых говорит п. 1 ст. 3, относятся, в частности, Федеральные законы «Об ипотеке (залоге недвижимости)», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и др.
2. Федеральное регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним продолжается на подзаконном уровне. Речь идет о нормативных указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти в области юстиции и в области государственной регистрации.
Среди актов Правительства РФ необходимо особо выделить постановление от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», новая редакция которого действует с 1 января 2005 г.
Министерство юстиции РФ как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области юстиции, вправе издавать нормативные правовые акты по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним только в строго установленных вышестоящими по юридической силе нормативными актами (комментируемым Законом, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ) случаях. При этом следует иметь в виду, что в настоящее время действует много подзаконных актов (главным образом – Минюста России), принятых до введения в действие новой редакции комментируемой статьи, поэтому они применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону и другим вышестоящим по юридической силе нормативным актам. Так, согласно п. 5 ст. 12 комментируемого Закона Правила ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов определяются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции. Указанные Правила были утверждены Минюстом России три года назад – 24 декабря 2001 г. (приказ № 343) и продолжают действовать до сих пор.
Абзац третий пункта 1 комментируемой статьи наделил федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, полномочием по изданию методических рекомендаций по вопросам практики ведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Данное новшество продублировано в ст. 10 комментируемого Закона, в котором отражены основные полномочия федерального органа исполнительной власти в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Этим органом является, согласно Указам Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы», – Федеральная регистрационная служба (сокращенное наименование – Росрегистрация) (подробнее о компетенции Росрегистрации см. комментарии к ст. 9 и 10). Методические рекомендации Росрегистрации, изданные на основании и во исполнение комментируемого Закона, актов Президента РФ и Правительства РФ в пределах ее компетенции, замыкают правовое обеспечение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В Административном регламенте исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденном приказом Минюста России от 14 сентября 2006 г. № 293, приведен перечень основных нормативных правовых актов, регулирующих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. К ним относятся:
1. Конституция Российской Федерации;
2. Гражданский кодекс Российской Федерации;[10]
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (глава 25.3);[11]
4. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;
5. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»;[12]
6. Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»;[13]
7. Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы»;
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;[14]
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 273 «Об утверждении федеральной программы поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;[15]
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2003 г. № 580 «Об утверждении Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей»;[16]
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2004 г. № 773 «Об утверждении Правил осуществления платы за предоставление информации о зарегистрированных правах, выдачу копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме»;[17]
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 68 «Об утверждении Положения об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи»;[18]
13. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 6 августа 2001 г. № 233 «Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения»;[19]
14. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от
24 декабря 2001 г. № 343 «Об утверждении Правил ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;[20]
15. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 23 января 2002 г. № 18 «Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса)»;[21]
16. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 183 «Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договора мены и (или) перехода прав на объекты недвижимого имущества, находящиеся на территориях различных регистрационных округов»;[22]
17. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 184 «Об утверждении Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;[23]
18. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 25 марта 2003 г. № 70 «Об утверждении Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации права общей собственности на недвижимое имущество»;
19. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 18 сентября 2003 г. № 226 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах»;[24]
20. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 185 «О создании регистрационных округов, в границах которых действуют территориальные органы Федеральной регистрационной службы»;[25]
21. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 8 декабря 2004 г. № 192 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения при проведении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним объектам недвижимого имущества условных номеров, которым в установленном законодательством Российской Федерации порядке не присвоен кадастровый номер»;[26]
22. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 107 «Об утверждении Инструкции о порядке выдачи правообладателям по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме»;[27]