Правовое регулирование государственного контроля
Однако в современных условиях ни одна система государственных органов не может оптимально функционировать при наличии лишь внутрисистемного контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими, поэтому второй вид контроля включает более сложный механизм реализации, поскольку осуществляется государственными органами в отношении не подчиненных им организаций и лиц – вневедомственный (функциональный) внешний контроль[54]. Он проводится субъектом, не входящим в одну систему с подконтрольным объектом. Основным критерием признания ничтожными действий и решений контролируемых субъектов в этом случае служит содержащееся в них прямое нарушение каких-либо норм действующего законодательства. Контрольные полномочия здесь осуществляются более сложным путем: с помощью обращения в суд, органы предварительного следствия и дознания или административного воздействия в формах, прямо предусмотренных законом.
На практике эти два вида контроля тесно взаимосвязаны. И только там, где достигнуто их правильное сочетание, имеется возможность составить наиболее объективное представление о деятельности подконтрольного объекта и оперативно изменить эту деятельность в нужном направлении.
По мнению В. И. Лукьяненко, по частоте проведения контроль можно подразделить на непрерывный (следящий), периодический и конечный (финишный)[55].
С. О. Шохин выделяет следующие виды контроля: общегосударственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный и независимый, хотя при этом оговаривает, что это относится, прежде всего, к финансовому контролю[56].
В последние два десятилетия ряд российских ученых – историков и правоведов, в том числе В. С. Измозик, проводили активную и целенаправленную научно-исследовательскую работу по изучению проводившегося государственного политического контроля за населением нашей страны после 1917 г. Результатом этого стали выводы о том, что в Советской России существовал политический контроль за населением, который, как нам представляется, правомерно отнести к самостоятельному виду государственного контроля[57]. При этом необходимо отметить, что мысль о политическом контроле как одной из важнейших задач формирования и существования тоталитарного государства разделяют и другие авторы[58].
Вместе с тем сам термин «политический контроль» до сих пор невозможно найти ни в одном справочном издании на русском языке. И даже авторы, употребляющие данное словосочетание применительно к истории Советской России, воспринимают его как некую данность, как аксиому, практически не пытаясь расшифровать этот термин, наполнить его конкретным историческим содержанием. Это относится как к российским, так и к иностранным авторам: не используют само понятие «политический контроль» Дж. Боффа, Э. Карр, Р. Такер[59] – известные исследователи советской государственности.
История же нашего, да и не только нашего, государства свидетельствует, что в условиях диктатуры государство создает органы политического контроля, который распространяет свою деятельность, насколько это физически возможно, на образ жизни всей массы населения. В тех, следовательно, условиях, когда есть общее сомнение в верности различных слоев населения государству, когда нет уверенности в способности их соблюдать законы, подчиняться властям, нести повинности, государство, если оно тем не менее должно существовать, стремится утвердить внешними мерами политическую дисциплину и учреждает органы политического контроля.
Но и в нормальное, спокойное время государство должно поддерживать гражданскую и политическую дисциплину мерами контрольного воздействия. Сюда относится контроль за выполнением разного рода личных и вещественных повинностей: система учета военнообязанных, система учета налогоплательщиков и т. д. Это и контроль за соблюдением некоторого вида законов: система контроля за перехо дом недвижимых имуществ, за заключением некоторых гражданских и торговых сделок, за соблюдением интересов лиц, не достигших гражданского совершеннолетия, системы контроля за заключением и расторжением браков, за обществами и союзами, органами печати и т. д. Все органы, выполняющие функции гражданской и политической регистрации, суть не что иное, как органы гражданского и политического контроля. Как видим, контроль пронизывает собой гражданскую и политическую жизнь несравненно глубже, чем об этом обычно думают.
В. И. Лукьяненко предлагает государственный контроль подразделить на политический, административный и судебный. Однако с его точки зрения, политический контроль осуществляется теми органами и лицами, которые исполняют полномочия верховной власти. При этом в зависимости от политико-государственного устройства это могут быть либо парламент, региональные и местные выборные органы, либо получившие поддержку большинства народа политические партии.
Административный контроль осуществляется исполнительными органами всех ветвей власти. Как правило, здесь реализуется контроль вышестоящих должностных лиц за действиями подчиненных, создаются инспекционные и надзорные органы, которые анализируют выполнение законов, нормативных актов, изучают эффективность и качество административной деятельности.
Судебный контроль осуществляют все имеющиеся в Российской Федерации суды: общие, военные, арбитражные и конституционные (уставные). Они рассматривают требования и протесты органов государственной власти о признании незаконными актов управления; рассматривают дела о преступлениях работников государственного аппарата; о признании недействительными актов государственных органов, нарушающих права и интересы организаций и граждан, и другие вопросы. Одним из главных направлений судебного контроля в период перехода к рынку является защита прав граждан и юридических лиц как собственников, свободных предпринимателей[60].
А. Ф. Смирнов отмечает, что контроль может быть в зависимости от признаков, положенных в основу классификации, сплошным и выборочным, прямым и косвенным, а также выделяет контроль по результатам.
По его мнению, при сплошном контроле устанавливаются такие условия, которые позволяют получить информацию о деятельности объектов контроля по всем направлениям. Образно выражаясь, контролируется каждый шаг объекта. Выборочный контроль предполагает получение информации о ходе выполнения задания и о результатах только по интересующим сторонам деятельности подконтрольного объекта.
При прямом контроле информация о выполнении задания или определенной работы исходит непосредственно от объекта контроля. При косвенном контроле информация о результатах или условиях деятельности контрольного объекта поступает к субъекту контроля опосредованно.
Контроль по результатам этому автору представляется как оценка результатов деятельности объекта контроля путем сопоставления между собой целей и фактически полученных результатов. «Для того, чтобы произвести сравнение, необходимо представить цели и фактические результаты через контрольные показатели в цифрах или кратким словесным описанием по принципу «мне кажется». В последнем случае используется субъективный, фактический опыт или впечатления нескольких лиц»[61].
В последние годы в развитых странах повсеместно внедряется новый вид контроля – контроль эффективности. Суть его в том, что формальная законность и бухгалтерская точность являются не конечной целью, а лишь началом контроля. Основной задачей контроля является действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые прибыльны и внешне выгодны, но не отвечают требованиям достижения социально-политических целей данного государства, контролем осуждаются. Контроль эффективности зародился в Швеции в 1960-х гг.[62]
Г. А. Соловьев выделяет экономический (хозяйственный) контроль как отличающийся от «политического», «социального», «технического», «правового» контроля[63].
В то же время лишь немногие авторы стремятся разделить виды контроля в зависимости от уровня его осуществления (местного, регионального, федерального)[64].
Одним из видов контроля следует так же считать международный контроль. Международный контроль – это деятельность субъектов международного права или созданных ими органов по проверке соблюдения государствами своих международных обязательств с целью обеспечения их надлежащего выполнения. Чтобы международный контроль был правомерен, он должен осуществляться прежде всего с соблюдением основных принципов и норм международно го права. Это необходимое условие правомерности любой деятельности в сфере межгосударственных отношений, поскольку общепризнанные принципы международного права, являясь наиболее широкими и важными его нормами, охватывают, по существу, все отношения между государствами и, таким образом, определяют основы их поведения практически во всех областях международного сотрудничества[65].
Анализ норм действующей Конституции Российской Федерации дает, на наш взгляд, основания в зависимости от органов, наделенных правом производить контроль, выделить: президентский контроль, парламентский контроль, контроль органов исполнительной власти и судебный контроль.
Кроме того, явную специфику как одна из форм государственного контроля имеет также прокурорский надзор. Вместе с тем именно в силу своей специфики прокурорский надзор выступает в социальной практике в качестве самостоятельного государственно-правового института, влияние которого выходит за пределы сугубо контрольной деятельности. Принципиальное различие прокуратуры и органов контроля (надзора) состоит в том, что прокуратура является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоохранительные и контролирующие органы.
Перечисленные разновидности государственного и общественного контроля отличаются характером и объемом контрольных полномочий, кругом, уровнем и количеством подконтрольных объектов, формами и методами проведения контроля, его юридическими последствиями[66]. Все это в конечном счете обусловливает их специфику. Однако решающую роль здесь играют различия в характере и объеме полномочий по организации корректирующего воздействия на подконтрольный объект.
Специфические черты государственного контроля, его отличия от общественного исследовались в ряде работ ученых-юристов[67]. Согласно содержащимся в них положениям государственные органы при выполнении контрольных функций наделены властными полномочиями. Их наличие означает, что органы государства вправе издавать правовые акты, обязательные для должностных лиц и граждан. Путем издания правовых актов соответствующий государственный орган делает обязательным выполнение своих указаний, в частности рекомендаций, предложений и предписаний, даваемых им в процессе контроля в пределах компетенции. Указания же общественных организаций, как правило, необязательны в смысле обеспечения силой государственного принуждения. Властные же полномочия общественных организаций носят иной характер и распространяются чаще всего только на их членов.
Органы государственного контроля, как правило, вправе проверять не только законность, но и целесообразность деятельности администрации, что имеет важное значение для принятия в рамках закона оптимальных управленческих решений, проведение которых в жизнь обеспечивает высокую эффективность государственного управления. При этом общий контроль сочетается со специализированным контролем по отдельным вопросам и группам вопросов с точки зрения выполнения как общегосударственных задач, так и конкретных заданий данной отрасли управления входящим в нее предприятиям и организациям.
Предложения органов общественного контроля, даваемые подконтрольным субъектам, носят рекомендательный характер и приобретают силу лишь после того, как последние согласятся с ними. Однако в необходимых случаях органы и лица, осуществляющие общественный контроль, могут информировать компетентные органы, а также широкие массы общественности о своих выводах и предложениях по совершенствованию деятельности подконтрольных субъектов и таким образом влиять на них.
В силу своей массовости и разветвленности общественный контроль имеет более широкий характер. Общественные организации обычно не имеют специального аппарата принуждения. Их рекомендации, даваемые в ходе проведения контроля, реализуются в силу большого влияния общественного мнения на все стороны жизни общества и государства.
Государственный контроль в значительной мере проводится силами профессионального аппарата, хотя общественные начала внедряются и в деятельность государственных органов. Различия между государственными контролирующими органами и общественными проявляются в неодинаковых задачах органов государственного и общественного контроля, объеме контрольных полномочий.
Тем не менее, несмотря на специфику, отличающую органы государственного контроля от контроля общественного, практика показывает, что деятельность общественных организаций современной России в определенных пределах подконтрольна государству.
Государственный контроль осуществляется силами специально обученного и подобранного штатного, платного аппарата, что в значительной мере способствует квалифицированности его проведения. Привлечение к государственному контролю населения не меняет его природы.
Успешное функционирование органов государственного и общественного контроля организуется на основе их постоянных контактов между собой и взаимодействия.
Содержание контроля производно от содержания управленческой деятельности, поскольку он распространяется на все органы, весь управленческий персонал. Но, как бы ни был разнообразен контроль, как бы ни было велико число занимающихся им органов и лиц, проверить управленческую деятельность в полном объеме ввиду ее масштабности, оперативности, сложности, разнохарактерности практически невозможно. Возможен контроль лишь за основными, важнейшими сторонами управления, обеспечивающими эффективность работы того или иного органа, лица, аппарата государственного управления в целом. Основные направления контроля включают множество других, более частных, направлений, зависящих от уровня, назначения, характера работы проверяемого органа управления.
§ 2. Роль государственного контроля в системе государственного управления
Представляется, что для того, чтобы максимально полно и всесторонне рассмотреть вопрос о роли контроля в качестве функции управленческой деятельности, необходимо исследовать и разграничить понятие функций органов государства и понятие функций государства.
Логика исследования убеждает нас в том, что правильно решить вопрос о функциях – значит, дать перспективу дальнейшего развития управленческой деятельности, сосредоточить внимание работников государственного контрольно-надзорного аппарата на главных, решающих участках работы, свести их к повседневной деятельности[68].
Термин «функция» имеет множество толкований, и, как справедливо утверждает И. Л. Бачило, «…даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино»[69].
Непосредственно в юридической науке «функция» чаще употребляется в смысле «действие», «цель деятельности», «задача» и применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т. д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. Такое смысловое обилие во многом объясняет расхождения ученых-государствоведов в толковании понятия «функции государства», а также и «функции государственных органов», в том числе контрольных и надзорных органов.
В научной литературе обосновывается идея о том, что «функции как виды деятельности едины для всего государственного аппарата. Государственное управление выступает как множество конкретных действий. Это множество поддается теоретическому описанию лишь постольку, поскольку конкретные действия могут быть представлены как действия типичные, то есть обобщенные, объединяемые какими-либо общими свойствами в определенные группы, принадлежащие к определенным видам деятельности. Будучи отнесены к аппарату государственного управления, такие виды деятельности приобретают характер его функций»[70].
Однако приведенное утверждение не бесспорно. Отдельные авторы научных работ по социальному управлению исследуют соотношение понятий «функция», «функция управления», «функция государства», «функция государственных органов», «функция органа управления», подразумевая под ними различные явления[71].
Отнесение к функциям управления конкретных видов деятельности основывается также на использовании и некоторых других критериев. В частности, имеется утверждение о том, что критериями отнесения к функциям управления того или иного вида деятельности являются «непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная их самостоятельность»[72].
По мнению А. Ф. Смирнова, нет сомнения в том, что названные характеристики могут быть отнесены к критериям, определяющим виды деятельности как функции управления, но они слишком общие и не в полной мере помогают индивидуализировать различные виды управленческой деятельности[73]. Конкретнее в этом смысле критерии, названные И. Л. Бачило: наличие соподчиненных субъекта и объекта системы управления; социально значимая цель их совместной деятельности; достижение известного результата; целенаправленность воздействия; организационно-правовая форма действий[74].
Представляется, что любой вид целенаправленной деятельности могут характеризовать и одновременно индивидуализировать следующие показатели: цели и задачи, субъектно-объектный состав деятельности, ее содержание и результаты. По этим параметрам можно отличить не только функции управления от других видов целенаправленной деятельности, но и конкретизировать их.
Характеризуя функции управления, следует обратить внимание на их строго целевую направленность, в соответствии с которой каждой функции управления соответствует определенная система целей. Эта система целей должна составлять рациональную иерархическую структуру с выделением уровня и определенного места каждой подцели. Потеря целенаправленности свидетельствует о малой эффективности управленческой функции. А в итоге это может привести к потере управления.
Однако структура управленческой функции такова, что реализация составляющих ее элементов происходит не всегда с четким обозначением цели. Чем ближе к конкретным действиям, тем менее заметна цель или целесообразность действия. Чтобы не сделать ошибочного вывода о целесообразности тех или иных конкретных функций управления, необходимо иметь в виду следующую структуру функции: функция – > подфункция – > виды деятельности – > должности – > задания – > операции – > действия[75].
Названная структура управленческих функций свидетельствует о том, что виды деятельности, составляющие функции управления, являются весьма сложными. При переходе от функции к действиям может происходить потеря целенаправленности, но в целом любая функция управления должна быть целенаправленной с установлением строгой иерархии целей. Говоря о целенаправленности управленческих функций, следует иметь в виду, что каждая из них, естественно, отличается своими, присущими только ей целями и задачами. Однако в совокупности все функции управления отражают главную организационную цель – достижение согласованности между управляющей и управляемой системами.
Представляется, что понятие «функция органов государственного контроля и надзора» можно сформулировать на основе теоретических выводов юридической науки об общем понятии «функции государства» и «функции государственного органа» в их взаимосвязях и взаимоотношениях. Для этого необходимо рассмотреть указанные уровни функций, которые, составляя определенную системную целостность, характеризуют деятельность государства.
В отечественной философской и юридической литературе, несмотря на значимость этой проблемы, не было выработано общепризнанного развернутого определения функций государства и их системы, хотя многочисленные мнения по этому вопросу в большинстве своем принципиально друг от друга не отличаются. Функции государства определяются как стороны в содержании его деятельности, как предметно-политическая характеристика той или иной стороны сущности государства в каждый данный период его развития[76], как «социальное значение государства внутри и вне страны»[77].
Наиболее распространенным в советский период являлось определение функций государства «как соответствующих его классовой сущности основных (важнейших) направлений деятельности государства по решению стоящих перед ним в тот или иной период задач»[78]. Тем самым подчеркивались следующие наиболее существенные признаки, образующие в своей совокупности понятие функции государства:
1. В функциях государства воплощается и раскрывается его активная служебная роль как важнейшей части надстройки по отношению к базису, реализуется его разносторонняя практическая деятельность.
2. Функции государства – каждая в отдельности и их система – в тот или иной исторический период обусловливаются объективными потребностями развития общества. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям, служат их комплексному претворению в жизнь. При этом государство выполняет свое социальное назначение посредством осуществления соответствующих ему функций. Последние представляют собой основные направления его деятельности. 3. В функциях государства проявляются и объективируются присущие ему особенности, закономерности его развития. Функции государства осуществляются прямо или опосредованно всей политической системой общества. Государство – основа политической системы общества – является главным и наиболее действенным орудием развития нашего общества. Российское государство получает материальную реальность в лице своего механизма, т. е. системы государственных органов, в процессе практической деятельности которого и происходит главным образом реализация государственных функций. Механизм государства есть главное средство осуществления его функций. В связи с этим возникает весьма важный и сложный вопрос о соотношении функций государства и функций его органов, решение которого дает ключ к пониманию функций контрольно-надзорных органов.
Как уже отмечалось, механизм государства определяется, формируется и развивается в соответствии с системой функций государства. Причем весь механизм, как и каждый государственный орган в отдельности, в той или иной мере участвует в выполнении функций государства. Вместе с тем в зависимости от своего назначения согласно принципам разделения труда отдельные органы или звенья государственного механизма могут быть связаны в большей степени с осуществлением отдельных функций.
Отмеченная взаимосвязь при осуществлении функций государства неизбежно ведет к взаимопроникновению и переплетению сфер деятельности государственных органов. Таким образом, происходит дифференциация функций по уровням системы. При этом на каждом этапе развития нашего государства важно определить тот оптимальный и объективно необходимый вариант распределения функций между органами, который бы обеспечил максимально эффективное функционирование государственного механизма. М. И. Пискотин отмечал, что многообразие функций и задач государства обусловливает и существование разветвленного аппарата для их реализации. В силу своего характера многие из этих функций не могут осуществляться полностью каким-либо одним органом. Более того, в выполнении таких функций, как экономические, культурно-воспитательные, в той или иной мере участвуют все органы государства. Чтобы их распределить между различными государственными органами, или, точнее говоря, детализировать, необходимо выделить в них более конкретные направления деятельности, своего рода подфункции. Они и становятся функциями отдельных государственных органов[79].
Для правильного понимания такого соотношения функций государства и функций государственных органов необходимо учитывать ряд обстоятельств. Подобное расчленение (дробление) является неполным. Его нельзя рассматривать только как продолжение, конкретизацию функций государства, поскольку такая практика невольно порождает тезис о том, будто функция государства есть совокупность функций его органов. Эти понятия находятся в различных плоскостях: они обобщения разного порядка, поэтому можно говорить о конкретизации функций государства лишь в определенном смысле. Система функций государства не представляет собой простой суммы функций государственных органов. Это образование более высокого порядка, обладающее новыми интегрирующими, системными качествами, которые не сводятся к сумме свойств образующих ее компонентов. Функции могут иметь одинаковое наименование на разных уровнях системы, но на каждом из них функция приобретает качественную специфику как по содержанию, структуре, объему и правовому обеспечению, так и в организационных формах своего осуществления.