Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

§ 1. Правовые средства противодействия коррупции: понятие и социальная роль

Противодействие коррупции должно иметь комплексный характер, что объясняется сложной природой данного явления. Каждая из сторон коррупции имеет собственное происхождение и глубоко уходит в особенности жизни человека. Речь идет о нравственных, социальных, экономических, политических и иных аспектах человеческого поведения, его мотивации. Правовая сторона жизни человека или, по выражению ряда авторов, – правовая жизнь,[2] также может содействовать коррупционным отношениям и даже провоцировать их. В этом случае с долей условности можно говорить о правовых причинах коррупционных поступков. Между тем высокое нравственное предназначение права как феномена культуры должно выступать эффективным средством противодействия коррупции.

Таким образом, если идти по пути связи причин происхождения коррупционных явлений и средств противодействия им, то можно выделить нравственные, социальные, политические и иные средства противостояния коррупции. В их числе важное место занимают правовые.

Развитие коррупции в России вошло в стадию создания обширных и устойчивых интегрированных структур с сетевой формой организации. Это преступные сообщества, созданные для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности, участники которых объединяются не только для извлечения прибыли из такой деятельности, но и в целях эффективного осуществления инвестиций в расширение коррупции как особого рынка криминально-коррупционных услуг. Наиболее активны здесь отдельные группы государственных чиновников, определенные коммерческие или финансовые структуры, криминальные образования для защиты коррупционных сетевых структур и др.[3] По оценкам специалистов, большие масштабы коррупция приобрела в органах государственной и муниципальной власти, имеют место коррупционные правонарушения в государственных корпорациях, бизнес-структурах. При этом она имеет тенденцию не только к расширению, но и к институционализации и легализации. При характеристике коррупции и ее динамике важно учитывать причины ее возникновения и развития:

– неэффективность государственной власти при осуществлении экономических и социальных реформ, их неудовлетворительная подготовка, в том числе с позиции научной составляющей;

– криминализация политической элиты российского общества, ее сращивание с нелегальным бизнесом и капиталом;

– отсутствие или низкое качество антикоррупционных законов, а также подзаконных актов;

– прогрессирующая высокими темпами моральная деградация определенных слоев общества;

– низкий уровень нравственной и профессиональной подготовки (кадровой, технической и т. д.) правоохранительных органов, не всегда способных противодействовать организованной преступности, коррумпированным структурам всех уровней;

– весьма небольшой риск возможного разоблачения коррупционных структур, их лидеров, а также неприятие к ним соответствующих правовых, профессиональных и нравственных мер; и др.

Кроме этого, при характеристике российской коррупции нужно учитывать и такие факторы:

– неоправданное и многократное увеличение чиновников, часто служащих кадровой основой для развития коррупции;

– быстрый рост теневой экономики и незаконно нажитых денежных ресурсов, являющихся источником финансирования коррупции;

– сложившаяся привычка терпимости слоев населения к коррупции и снисходительное отношение к ней;

– наличие огромного и все возрастающего разрыва между доходами наиболее богатых и беднейших слоев населения;

– массовый кадровый обмен между государственными и коммерческими организациями; и др.[4]

Сказанное говорит в пользу того, что размах коррупции, ее рост стал серьезной национальной угрозой в России. Экономика пробуксовывает, социальная сфера недополучает соответствующих финансовых и материальных ресурсов, разрушаются нравственные устои общества. Коррупция на бытовом уровне становится элементом жизни человека. Противодействие коррупционным отношениям, ее динамике должно стать не только важным элементом внутригосударственной политики, но и предметом исследования гуманитарных наук, в том числе юриспруденции.

Доктринальные подходы к изучению коррупции в праве исследовала академик РАН Т. Я. Хабриева.[5] Теоретический анализ коррупции с точки зрения отклоняющегося поведения провел профессор Ю. А. Тихомиров. «Коррупция, – пишет автор, – одно из наиболее редких негативных отклонений деятельности от целей и содержания правового регулирования. Ее причины кроются в уровне и укладе жизни людей, их сознании, в низком уровне деятельности звеньев публичной власти и плохой правовой регламентации оказания услуг гражданам и юридическим лицам».[6] Совершенно верно, что коррупционное поведение есть «резкое» отклонение от целей и содержания правового регулирования, как верно и то, что ненадлежащая правовая регламентация оказания услуг является причиной такого вида отклоняющегося поведения. Но следует идти дальше и видеть причины коррупционности современного российского общества в кризисе политической системы и права в целом. Важна также и выработка средств противодействия данному явлению.

Социальные средства, их роль в человеческой деятельности. Понятие правовых средств. Человеческая деятельность немыслима без постановки целей и соответствующих средств их достижения. Толковые словари определяют средства как приемы, способы действия для достижения чего-либо; или как орудия для осуществления какой-либо деятельности.[7] К. В. Шундиков пишет, что в широком смысле под средством следует понимать любое явление, с помощью которого претворяется идеальная модель, цель в реальный материальный результат.[8] Безусловно, средство можно толковать очень широко как общественную историческую ситуацию, самого человека, его интеллектуальный потенциал и физические способности, активность, нравственную и экологическую культуру и др. Таким образом, термин «средства» многозначен и может использоваться как конкретизирующая или уточняющая языковая единица.

Категория правовых средств тесно связана с понятием механизм правового регулирования, который был разработан С. С. Алексеевым,[9] полагающим, что правовое регулирование возможно за счет определенных форм и звеньев – запреты, правоспособность, право и обязанности и др. Вскоре автор пошел дальше, провозгласив, что правовое регулирование и его результат может быть достигнут посредством механизма правового регулирования, и определил его как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которого обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения».[10] Как видно, в центре категории механизма правового регулирования находится система правовых средств. В числе взаимосвязанных основных правовых средств автор назвал правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты и юридические последствия (правореализацию). Впоследствии такой подход получил широкое признание в юридической литературе и стал называться инструментальным.[11] В. А. Сапун стал обосновывать инструментальную теорию права как результат аналитического подхода в праве и оценки юридических средств.[12] Б. И. Пугинский предпринял удачную попытку исследования правовых средств в хозяйственных отношениях, при этом справедливо отмечая, что познание правовых средств – сложная теоретическая задача, которая сдерживается недостаточной исследованностью регулятивных механизмов права.[13]

Впоследствии категория «правовые средства» начинает обособляться и приобретать собственное значение, например, в учебнике «Проблемы теории государства и права» под ред. М. Н. Марченко появляется специальная глава «Проблемы правовых средств».[14] Автор главы – А. В. Малько – верно подмечал, что правовые средства действуют и имеют эффект «в связке» цель – средство – результат.[15] И еще одно важное замечание делает данный автор: «Юридические средства объединяются в определенную систему для решения поставленных задач… с тем, чтобы добиваться специально значимых результатов».[16]

Виды правовых средств. По этому вопросу в юридической литературе высказаны различные точки зрения.[17] Дело в том, что в правоведении понятие средства имеет некоторую неопределенность, и с ним можно сопоставить такие термины, как «правовые феномены», «правовые факторы», «правовые действия» и др., которые в определенном смысле взаимозаменяемы.[18] Наиболее конструктивной следует считать позицию, согласно которой правовые средства необходимо подразделять на юридические установления, сформулированные в правовых нормах, и юридические технологии (деяния).[19] Безусловно, такое деление безотносительно, ибо они могут действовать только в сочетании и дополнении друг друга. Не могут юридические технологии существовать вне правового опосредования, вне юридических конструкций и моделей.[20] Из этого, с нашей точки зрения, исходил и Б. И. Пугинский, отмечая, что «правовые средства – интегрированные образования, соединения действий, основанных на правовых установлениях и усмотрении субъектов».[21] Как видим, автор, кроме правовых установлений и действий, уделял внимание правовому усмотрению, что справедливо, ибо усмотрение и в создании правовых средств, и в деле реализации может быть использовано достаточно продуктивно.

Роль правовых средств нельзя рассматривать вне категорий «цель», «цель в праве», «цель в правовом регулировании», и, безусловно, «результат». В философии цель толкуется как то, что «представляется в сознании и ожидается в результате определенным образом направленных действий».[22] Правовое регулирование невозможно без целеполагания, где главным выступает упорядочивание общественных отношений. Однако эту цель в известной степени можно назвать технической, ибо вечный вопрос качества упорядоченных отношений – уровень соответствия потребностям и интересам населения предоставленных возможностей обществом и государством. Цели правового регулирования могут быть и более конкретны – например, противодействие коррупции, ее искоренение. Совершенно верно мнение о том, что «цели законодателя выходят за пределы содержания нормативного правового предписания – кроме случаев, когда речь идет о некоторых нетипичных предписаниях (целевых нормах) и юридических целях».[23]

Таким образом, следует отличать цель правового регулирования и цели в правовом регулировании. Относительно противодействия коррупции можно сказать, что низвержение коррупционных отношений, ее причин является глобальной целью правового регулирования и вливается в гармонию механизма правового регулирования. Однако добиться этого результата невозможно без решения конкретных задач (целей), например в сфере управления, статуса государственных служащих и др. В настоящее время в нормативной правовой системе России таких задач гораздо больше, ибо законодатель в прошлом если и ставил такую цель, то в незначительной мере.

Цели и средства их осуществления тесно переплетены и взаимообусловлены. Невозможно достичь цели, не располагая адекватными средствами. В то же время так называемая частная цель не предполагает глобальных средств, в числе которых, например, теоретические. Относительно коррупции как глобального и во многом межгосударственного явления следует рассуждать и в части глобальной правовой (наряду с социальной, политической) цели и задач меньшего объема.

Целью правовых средств противодействия коррупции является создание правового и эффективного государства. Под этим подразумевается прежде всего формирование институтов, позволяющих нормально функционировать общественным механизмам государства, проводить социальные преобразования, повышать эффективность национальной экономики, вызывать в российском обществе уважение к государству, а также ее государственным институтам, создавать имидж России на международной арене.[24] В любом случае цель правовых средств противодействия коррупции направлена на полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правового государства и высокого уровня правовой культуры общества и личности.

Правовые средства противодействия коррупции должны сочетать в себе средства-установления и средства-деяния (технологии); их выбор и сочетание должны быть подчинены главной цели – противодействию коррупции. Кроме того, они должны быть адекватны и эффективны.

Дело в том, что коррупция распространяет свою деятельность на общество, государство, и приемы, способы борьбы с ней должны рассматриваться в связи с обществом, государством. Таким образом, правовые средства противодействия коррупции – это нормативные правовые акты, в первую очередь федеральные законы, в которых сформулированы юридические конструкции, необходимые для устранения коррупции в обществе, государстве, в том числе и причин, ее порождающих.

Таким образом, к правовым средствам противодействия коррупции следует относить прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям и юридические технологии, сопряженные с эффективным правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующие снижению факторов коррупционной деятельности и причин, ее порождающих.

Итак, подчеркнем, «ключевыми» правовыми средствами противодействия коррупции являются приемы и способы предотвращения и устранения коррупционных правонарушений, регламентированные нормативными правовыми предписаниями.

Для достижения целей борьбы с коррупцией и решения наиболее важных вопросов в этом направлении должен использоваться комплекс научных, организационных, воспитательных, экономических и правовых мер. При этом правовые меры – одно из основных средств и, несомненно, служит условием и залогом успешной, долговременной и четкой реализации всех других.

§ 2. Правовые предписания как средства борьбы с коррупцией

При исследовании правовых средств противодействия коррупции в центре внимания находятся прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям в общественно-государственной сфере и определяющие права, обязанности и ответственность их участников. Именно в них сосредоточен основной нормативно-властный потенциал борьбы с коррупцией, с которым соотносятся все юридические технологии и инструменты, способствующие предупреждению коррупционной деятельности и снижению ее негативных последствий.

Антикоррупционные нормативно-правовые установления, с одной стороны, выступают главной основой противодействия коррупционным проявлениям в государстве. С другой стороны, такие установления сами производны от проводимой антикоррупционной политики, которая, представляя собой неотъемлемую составную часть современной государственно-правовой политики, является одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности государства в современных условиях (как следует из Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300).

Государственная антикоррупционная политика заключается в комплексной разработке и осуществлении разносторонних и последовательных правовых и неправовых (политических, организационно-технических, финансово-экономических) мер по устранению или минимизации причин и условий, порождающих коррупцию в разных сферах жизнедеятельности. Необходимость проведения такой политики обусловлена тем, что современное состояние коррупции в России достигло размеров, угрожающих эффективному финансово-экономическому развитию и внутриполитической стабильности и оказывает негативное влияние на состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Как отмечалось, коррупционные угрозы, проявляющиеся во всех сферах экономической деятельности и управления, наиболее опасны и приобрели черты системной угрозы экономической безопасности государств.[25] Россия остается одной из самых коррумпированно-развитых стран в мире: в рейтинге восприятия коррупции в странах мира, ежегодно составляемом Transparency International, Россия в 2010 г. заняла 154-место, спустившись со 146-го. Среди 28 крупнейших стран мира в ноябре 2011 г. российские показатели коррупции упали на самый низкий уровень с 2007 г.[26]

При этом тенденция последовательного воплощения в законодательстве линии противодействия коррупции обозначилась сравнительно недавно, когда стали создаваться правовые предпосылки для коренного изменения ситуации в области сопротивления масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности. Следует отметить, что Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» впервые был определен круг источников правового регулирования, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. По своим целям и задачам для антикоррупционного регулирования данные правовые акты имеют существенные различия.

Следует отметить, что значение коррупции как разрушительного для развития государства и общества явления вытекает в первую очередь из конституционных норм. Так, перечисленные Конституцией России социально-правовые блага (верховенство закона, демократия, права и свободы человека, принципы надлежащего государственного управления, равенства, социальной справедливости, конкуренции, экономического развития и др.) относятся к конституционно-ценностным основам. Данные основы призваны содействовать укреплению Россией статуса правового демократического государства, в связи с чем коррупционным правонарушениям придается статус особо опасных деяний.

В российское правовое пространство весьма активно внедряются международно-правовые стандарты на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Россия в числе первых подписала Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., и ратифицировала ее в 2006 г. К целям данной Конвенции отнесены: содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов; поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. Россией также были подписаны и ратифицированы иные важные международные акты: Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и протоколы к ней и взяты другие международные обязательства в области противодействия коррупции. Весьма значимое влияние на развитие антикоррупционного законодательства оказывают Кодекс ООН поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц ООН 1997 г., Модельный кодекс поведения государственных служащих Совета Европы 2000 г. Современная антикоррупционная стратегия России должна в полной мере учитывать все взятые страной на себя международные обязательства в области противодействия коррупции. В этой связи актуальна проблема согласования отечественного антикоррупционного законодательства с международно-признанными нормами борьбы с этим явлением. В целях гармонизации российского законодательства с международными стандартами целесообразно дополнительно проработать вопрос о присоединении России к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (1997 г.) и Конвенции Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (1999 г.).[27]