Россия и современный мир №1 / 2014

8. Индекс институциональной среды. Он рассчитан на основе обследований государственных служащих в 15 странах по методологии Всемирного банка. Индекс включает оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам, адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения. Среди показателей эффективности реализации реформы государственного управления анализируются: восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг; восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторах по ключевым должностям; влияние мер по дерегулированию экономики.

Указанные методики оценки эффективности используются достаточно широко и, что важно для формирования системы аналогичных оценок в России, практикой выявлены их слабые стороны, породившие неоднозначное к ним отношение18:

• использование в основном субъективных индикаторов, приводящее к необъективности рейтинговых оценок19;

• отсутствие ответственности со стороны организаций, разрабатывающих всевозможные рейтинги, а также осуществляющих рейтингование, за объективность предоставляемой информации и, как результат, недостоверность рейтинговых оценок;

• разработка многих методик конкретных стран и их неприменимость к иным условиям;

• ориентация методик в основном на сравнительную, межстрановую оценку и невозможность их использования для отслеживания динамики изменений в конкретном государстве20.

Практику оценки эффективности государственного управления характеризует и ряд дополнительных трудностей, в число которых входит необходимость выработки системы показателей, отражающих степень участия конкретного государства (органа власти) в социально-экономическом развитии. Сюда также следует отнести сложности выбора количественных критериев оценки результативности деятельности государства (государственных органов). В качестве третьей проблемы назовем конкуренцию подходов к пониманию сути эффективности: в определенных ситуациях социальный и экономический подходы к оценке эффективности могут вступать в антагонистическое противоречие, поскольку в их основе лежат фундаментальные различия между общественным и частным интересами21. Наконец, стоит задача ухода от абстрактной, декларативной и популистской характеристики в методиках формулировки целей и ценностей государственного управления.

Следствием многочисленных проблем и перекосов в глобальных рейтингах стали заявления политиков и экспертов о том, что неосторожные оценки кредитной способности различных организаций, регионов и даже стран, сделанные крупнейшими рейтинговыми агентствами, прямо влияют на усиление мирового финансового кризиса. В Евросоюзе уже прислушались к такой оценке роли ведущих рейтинговых агентств и ужесточили правила использования международных кредитных рейтингов. Европейские финансовые организации теперь обязаны усилить собственные механизмы оценки кредитного риска, дабы не зависеть полностью от мнения сторонних экспертов. Страны БРИКС на мартовском саммите 2013 г. в Дурбане также приняли решение основать собственное рейтинговое агентство, которое давало бы прогнозы, свободные от влияния мнения мировых авторитетов. По словам главы китайского участника альянса агентства Dagong Гуань Цзяньчжуна, миссией новой организации должна стать в том числе помощь в становлении «независимой глобальной рейтинговой регулирующей системы»22.

Различные методики оценки эффективности государственного управления постепенно внедряются и в России. Так, в 2004 г. Министерство экономического развития и торговли РФ использовало «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления» (подготовлены Всемирным банком). Данные показатели содержали комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строились на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 источников по 18 организациям. Интегральные показатели состояли из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона; контроль коррупции.

Более глубокая имплементация в отечественное государственное управление характерна для методик БОР (бюджетирования, ориентированного на результат)23, предусмотренных Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации 2004–2006 гг.24. В рамках БОР создан механизм подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов власти (далее – ДРОНД)25.

Одной из первых попыток конкретизировать перечень целей государственного управления, не сводя его исключительно к экономическим показателям, стал Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2005–2007 гг.26. Доклад уточнял цели Правительства, определял меры по их реализации, а также описывал риски. При подготовке доклада было сформулировано 114 целей Правительства, каждая из которых складывалась из значительного количества действий ведомств, измеряемых посредством показателей. В процессе анализа результатов деятельности Правительства выявился ряд методологических трудностей:

1) расхождения в значениях показателей, представленных в докладах, и официальных статистических данных, подготовленных Росстатом России; по ряду показателей данных вообще не было;

2) субъекты бюджетного планирования зачастую меняли формулировки целей и задач, произвольно исключая из мониторинга одни показатели и включая другие;

3) отсутствовали общепринятые подходы к обоснованию целевых значений показателей для планового периода и целевых значений для среднесрочной перспективы;

4) система стратегических целей развития страны была сформулирована абстрактно, не все цели можно было количественно обосновать; существовали цели, не имеющие четко выраженных показателей уровня их достижения;

5) отсутствие согласованной системы показателей, целей и задач субъектов бюджетного планирования и целей Правительства РФ; некоторые из них характеризовали получение результатов, лишь в незначительной степени зависящие от деятельности Правительства и субъектов бюджетного планирования;

6) многие показатели уровня достижения целей субъектов бюджетного планирования не отвечали требованиям адекватности, точности, объективности, достоверности, однозначности, сопоставимости, своевременности и регулярности [подробнее см.: 3, с. 30–32].

Методики БОР довольно давно используются во многих странах (США, Великобритания, Австралия, Швеция, Канада и др.), но прямой связи между ними и темпами социально-экономического развития не выявлено. Эти методики могут как улучшить финансирование бюджетных учреждений, так и способствовать ликвидации последних. Их, например, не применяют, когда хотят «подстегнуть» развитие территорий, они предназначены для воздействия на субъекты «властеотношений», а не на их объект – социально-экономическую сферу. И уж совсем контрпродуктивно закладывать методики БОР в основу крупномасштабных социально-экономических преобразований. Но несмотря на это, методика БОР активно использовалась в России при реформе бюджетных учреждений27. Возможно, по этой причине результаты ее внедрения в отечественном государственном строительстве весьма спорны.

В стране также предпринимаются попытки создания системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Данная практика введена указами Президента РФ, в частности Указом № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»28. Указом был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он предусматривает 48 (впоследствии – в несколько раз больше) показателей, относящихся к финансово-экономическому состоянию региона, доходам и занятости населения, здравоохранению, образованию, социальному обеспечению, культуре и спорту, ЖКХ и пр. Эти показатели (на основе представлявшихся ежегодно докладов из субъектов Федерации) и стали критериями, по которым проводилась оценка вклада органов власти региона в его развитие.

Однако и для данного подхода характерны недостатки, повлекшие за собой низкую степень эффективности его практической реализации. Так, перечень не содержал конкретных показателей, выявление которых в субъектах Федерации повлекло бы санкции, либо ощутимые меры поощрения их руководства. Обусловлено это было объективными причинами – неравномерным, асимметричным развитием регионов, а значит, невозможностью его оценки по единой шкале. Перечень оказался неполон и несовершенен. Акцент в нем делался на финансово-бюджетные показатели, в то время как многие ключевые данные из сферы социально-экономического развития (социальное обеспечение, ЖКХ, инфраструктура, охрана правопорядка, сельское хозяйство и др.) остались за его рамками. В результате перечень не отразил реальную социально-экономическую ситуацию в регионах29.

Отметим также, что освобождение высших должностных лиц субъектов Федерации от занимаемой должности происходило вследствие потери доверия президента, которое с перечнем никак не корреспондировало. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, таким образом, носила информационно-поощрительный характер30. Содержавшиеся в перечне показатели были результатом работы органов власти всех уровней. Причем федерального даже в большей степени, нежели региональных и местных. В условиях компетенционной неразберихи, эрозии законодательных стандартов, отсутствия нормативно закрепленных социальных стандартов и четких границ ответственности центра, регионов и муниципалитетов, необеспеченности регионального и муниципального уровней соответствующей ресурсной базой для осуществления возложенных на них полномочий подобная методика оценки деятельности не могла дать ожидаемых результатов. Многие показатели из перечня собственно критериями не являлись, поскольку не отражали уровень региональной развитости. В перечне отсутствовали и временны́е критерии. В результате перечень можно было воспринимать как методику сбора статистической информации о регионах (хотя это дублировало работу органов статистики) и как индикатор настроения населения регионов, но не как систему критериев оценки уровня развития субъектов Федерации. Все это в совокупности затрудняло использование перечня для оценки эффективности государственного управления.

Как следствие этого, данный механизм оценки подвергся серьезной коррекции. Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотревший только 11 критериев31. Немного позже Указом Президента РФ от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности», были утверждены перечни:

• для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (12 показателей);

• для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (9 показателей).

Правоприменительная практика скоро покажет, насколько данная методика эффективности лучше предыдущей. Однако первый результат уже имеется: она продемонстрировала, что аудит эффективности – не разовый проект с периодичностью в год, как это предусматривалось предыдущей схемой оценки эффективности деятельности органов власти субъектов Федерации. Проведение этой работы требует формирования ответственного органа, в связи с чем Указом Президента РФ от 11 июля 2012 г. № 945 была создана Комиссия при Президенте РФ по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных президентом. Это совещательный и консультативный орган, образованный в целях совершенствования деятельности по обеспечению достижения целевых показателей социально-экономического развития страны, определенных главой государства (он является председателем Комиссии). Основные задачи Комиссии включают в себя:

• рассмотрение вопросов, касающихся динамики целевых показателей социально-экономического развития России, определенных президентом РФ, а также способов и этапов их достижения;

• подготовку предложений по совершенствованию государственной экономической, социальной и демографической политики в целях обеспечения достижения целевых показателей социально-экономического развития страны;