Европейское право
Идея создания ЕОУС была сформулирована французским чиновником Жаном Моне и оглашена французским министром иностранных дел Робером Шуманом в Декларации от 9 мая 1950 г В стремлении создать общий франко-германский рынок стали и угля (сырья, используемого повсеместно в ключевых отраслях промышленности и энергетике данных стран) предлагалось объединить производство указанной продукции франко-германскими сталелитейными и угольными комбинатами под единым руководством (англ. High Authority of the European Coal and Steel Community) по модели, создающей организацию, открытую для участия в ней других европейских стран. Еще одной причиной создания ЕОУС было укрепление франко-германских экономических отношений и недопущение возможности военных действий между этими странами в будущем. План Моне – Шумана стал основой для создания ЕОУС.
Создание отраслевого интеграционного формирования ЕОУС предусматривало в первую очередь создание общего рынка угля и стали, модернизацию и повышение эффективности производства в угольной и металлургической отраслях, а также улучшение условий труда и решение проблем занятости в этих отраслях. По договору о создании ЕОУС государства-участники обязались поставить производство угля и стали под контроль международного верховного органа, решения которого становились для них обязательными; таможенные пошлины на товары, производимые угледобывающей и металлургической промышленностью шести стран, упразднялись в целях объединения экономических ресурсов участников ЕОУС. Вместе с тем данная организация имела далекоидущие планы – создание предпосылок для более тесного объединения европейских народов в целях содействия экономическому и социальному прогрессу, а также укрепления мира в Европе. Договор заложил институциональную основу европейской интеграции.
В рамках ЕОУС впервые в международной практике государства-участники делегировали часть своего суверенитета в обмен на представительство в органах ЕОУС, действовавших в их общих интересах. Договор о ЕОУС заложил институциональную основу европейской интеграции.
Высший руководящий орган ЕОУС формировался из представителей государств-участников и, действуя независимо от их правительств, получил полномочия принимать обязательные для исполнения решения. Члены руководящих органов назначались по рекомендациям правительств государств-членов и с их согласия, но действовали в личном качестве, не следуя инструкциям своих правительств, что и обеспечивало наднациональный элемент в деятельности руководящих органов ЕОУС.
Совет министров состоял из членов правительств соответствующих государств. Высший руководящий орган и Совет министров обладали компетенцией принимать все решения в рамках ЕОУС. Создание наряду с Высшим руководящим органом Совета министров обеспечивало необходимый баланс между национальными интересами и элементами наднациональности.
В компетенцию Суда входило разрешение споров между Высшим руководящим органом и правительствами государств – членов ЕОУС.
Ассамблея на первых порах была «декоративным» представительным органом, поскольку не имела законодательных полномочий и лишь давала свои заключения.
К концу 1954 г. практически все пошлины, квоты и другие барьеры внутри ЕОУС, относившиеся к торговле углем, коксом, сталью, чугуном и металлоломом, были отменены.
После подписания Договора о ЕОУС последовала попытка перенести его принципы на военную и общеполитическую сферы: Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества (Договор о ЕОС), подписанный в 1952 г., и проект Статута Европейского сообщества должны были объединить ЕОУС и ЕОС в единую политическую организацию. Однако эта попытка потерпела фиаско, поскольку учредительный договор Европейского оборонного сообщества отказался ратифицировать парламент страны, выступившей инициатором его подписания – Франции.
Неудачная попытка создания военно-политического блока не помешала, однако, усилиям стран будущего Европейского союза по развитию взаимной интеграции в других областях. Эти усилия было решено вновь сконцентрировать на экономической сфере. В ходе встречи министров иностранных дел государств – участников ЕОУС, был одобрен доклад бельгийского государственного деятеля П.-А. Спаака, посвященный проблемам экономического союза и союза в области использования ядерной энергии в мирных целях. Результатом этого обсуждения стало заключение «шестеркой» ЕОУС 25 марта 1957 г. Римских договоров, учредивших Европейское сообщество по атомной энергии, Евратом (European Atomic Energy Community) и Европейское экономическое сообщество[12], ЕЭС (European Community). Римские договоры вступили в силу 1 января 1958 г. и являются бессрочными.
Основная цель создания ЕЭС и Евратома – способствовать экономическому росту и повышению жизненного уровня государств-участников, опирающимся на политический союз: объединение национальных экономик шести стран в единое экономическое пространство, создание общего рынка.
Евратом был призван обеспечить мирное использование ядерной энергии путем общих исследований, единых норм безопасности, снабжения потребителей ядерным топливом и рудой, а также контроля над потребителями. Евратом был создан в целях приоритетного развития атомной энергетики в рамках Сообщества, поэтому для данной отрасли в более короткие сроки был запущен механизм создания общего рынка, предусматривающий упразднение всех таможенных пошлин и сборов на импорт и экспорт продукции согласно ее специальному назначению. Государства-участники были обязаны применять атомную энергию в мирных целях, при этом страны гарантировали поставку необходимого сырья.
Договор о ЕЭС ставил своей целью создание Таможенного союза. Были также учреждены Европейский инвестиционный банк и Европейский социальный фонд, оказывающий влияние на координацию и помощь в экономическом развитии Сообщества.
Главные направления деятельности ЕЭС:
• устранение между государствами-участникам и таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своим последствиям мер;
• введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к другим государствам;
• устранение ограничений, препятствующих свободному движению лиц, услуг и капиталов между государствами-участниками;
• ведение общей политики в области сельского хозяйства и общей политики в области транспорта; предотвращение нарушений правил конкуренции на общем рынке;
• согласование экономической политики государств-участников и устранение диспропорций в платежных балансах;
• сближение законодательств государств-участников в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка;
• создание Европейского социального фонда с целью улучшения возможностей занятости для трудящихся и содействия повышению их жизненного уровня;
• создание Европейского инвестиционного банка, призванного способствовать экономическому развитию ЕЭС путем привлечения новых ресурсов;
• сотрудничество с другими странами и территориями с целью роста торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию.
Римские договоры предполагали развитие ряда других направлений общей политики, таких как сельское хозяйство, транспорт, гармонизация законодательства, социальная политика, внешнеторговая политика. Некоторые статьи Римских договоров уполномочивали органы Евратома на создание дополнительных направлений общей политики, начиная с региональной политики и заканчивая политикой защиты потребителя.
1.4 Договор о слиянии и дальнейшее развитие региональной экономической интеграции
С момента вступления в силу Римских договоров существовали три различных Сообщества – ЕОУС, ЕЭС и Евратом, которые объединяли одни и те же государства, но функционировали автономно, каждое согласно своим учредительным документам, определявшим сферу деятельности, цели и методы, а также организационную структуру. Наряду с органами управления, действующими исключительно в рамках соответствующего сообщества, были созданы два общих для указанных организаций института – Парламентская ассамблея и Суд Европейских сообществ.
В 1965 г. в Брюсселе был подписан Договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию Европейских сообществ. Этот акт, именуемый обычно Договором о слиянии, объединил главные институты трех Сообществ в единую систему. Договор вступил в силу с 1 июля 1967 г. и с этого момента произошло объединение исполнительных органов трех Сообществ в единые институции. Вместо двух Комиссий (ЕЭС и Евратом) и Верховного органа ЕОУС создана Комиссия Европейских сообществ и точно таким же способом был учрежден Совет Европейских сообществ. В соответствии с Договором о слиянии произошло и объединение трех бюджетов в «общий бюджет Европейских сообществ». Однако финансовое слияние было неполным, поскольку ЕОУС сохранил свой операционный бюджет.
С вступлением в силу Договора о слиянии три Сообщества de facto стали представлять собой единую организацию, управляемую общими органами. Совет, Комиссия, Ассамблея (Парламент) и Суд Европейских сообществ руководствовались нормами Договора о ЕОУС – в вопросах, относящихся к сфере угля и стали, нормами Договора о Евратоме – в вопросах атомной энергетики, или чаще всего нормами Договора о ЕЭС по всем остальным вопросам. С этого момента можно говорить о том, что Европейское сообщество (Сообщество) получило право на свое самостоятельное существование.
Итак, к концу 60-х гг. XX в. процесс формирования основ интеграционного европейского общества был завершен. Перед странами-участницами встал вопрос о выборе дальнейших путей совместного развития и интеграции.
Теоретическая модель, разработанная западными экономистами, предусматривала четыре этапа европейской экономической интеграции (табл. 2).
Таблица 2. Этапы региональной экономической интеграции
Однако экономические и политические реалии внесли коррективы в эту схему. Первым этапом, как уже отмечалось, стало создание общего рынка угля и стали, т. е. интеграция в рамках двух секторов промышленности. Сразу за ним последовало формирование Таможенного союза (ЕЭС), внутри которого была создана и зона свободного движения товаров. Реализуя цели ЕЭС, его участники избрали вариант ступенчатого снижения общего уровня таможенных тарифов во взаимной торговле. Первое снижение на 10 % было осуществлено 1 января 1959 г Далее тарифы снижались почти ежегодно, и параллельно сокращался разрыв между усредненными и национальными уровнями тарифов. В итоге с 1 июля 1968 г. внутренняя торговля в Сообществе становится беспошлинной, а на его внешних границах вводится Общий внешний таможенный тариф, ознаменовавший окончание срока создания Таможенного союза.
На рубеже 1960-1970-х гг. начался третий раунд переговоров о вступлении в Европейские сообщества Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии, который завершился подписанием четырех двусторонних договоров. Норвегия так и не вошла в Сообщества, так как национальный референдум незначительным большинством отверг подписанный правительством договор, а остальные три страны стали членами Сообществ. С 1 января 1973 г. «шестерка» превратилась в «девятку».
В это же время была предпринята первая попытка перехода государств – членов Европейских сообществ на еще более высокую, чем общий рынок, ступень экономической интеграции – «экономический и валютный союз». Создать экономический и валютный союз к 1980 г., как планировалось в тот период, государствам-членам не удалось, не в последнюю очередь ввиду мирового энергетического и валютно-экономического кризиса 1970-х гг. Однако именно в 1970-е гг. формируется Европейская валютная система (ЕВС). Ее главным инструментом становится Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), созданный в 1975 г. Основными элементами ЕВС стали механизм поддержания стабильных обменных курсов национальных валют государств – членов Сообщества и общая «корзинная валюта» – ЭКЮ (англ. European Currency Unit – Европейская валютная единица)[13].
В 1979 г. состоялись первые прямые выборы в Европейский парламент. В 1984 г. была начата реформа общей сельскохозяйственной политики и принята Первая рамочная программа научно-технического развития на 1984–1987 гг., положившая начало координации действий к сотрудничеству государств-членов в этой области.
На период 1970-х гг. также приходится освоение государствами – членами Европейских сообществ новых интеграционных проектов, выходящих за рамки экономической сферы жизни. Ими стали общая европейская внешняя политика и сотрудничество в правоохранительной сфере.
Первая была призвана добиться того, чтобы государства – члены Сообществ выступали единым блоком на международной арене и за счет этого обеспечили себе большее влияние в международных делах, в том числе в вопросах поддержания мира и безопасности на планете в целом.
Сотрудничество в правоохранительной сфере и соответствующие интеграционные мероприятия стали неизбежными по мере создания единого экономического пространства (общего рынка), которое делает государственные границы все более прозрачными не только для законопослушных лиц (предпринимателей, наемных работников и др.), но и для транснациональной преступности.
Вышеупомянутые новые области интеграции не были включены в организационную структуру Европейских сообществ и осваивались государствами-членами посредством специальных механизмов, не имевших изначально нормативно-правового регулирования. Для разработки европейской внешней политики в 1970 г. государства-члены образовали Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Этот координационный механизм функционировал на основе совместных политических деклараций, одобренных на уровне глав государств/правительств или министров иностранных дел государств-членов. ЕПС получило правовую основу только в 1986 г. при подписании Единого европейского акта (см. ниже), специальный раздел которого был посвящен сотрудничеству государств-членов в области внешней политики. Сходным образом правоохранительное сотрудничество государств-членов осуществлялось ими через совместные рабочие группы в составе руководителей или сотрудников национальных министерств внутренних дел и иных компетентных ведомств. Это сотрудничество было юридически признано в качестве самостоятельного направления интеграции лишь в 1992 г при подписании Договора об учреждении ЕС.
1.5 Единый европейский акт и начало политического сотрудничества
Пройдя длительный путь реформ, Сообщество в середине 80-х гг. вступило в новый этап развития – завершение формирования Единого внутреннего рынка. Для успешного решения этой задачи Комиссия подготовила подробную программу практических действий, опубликованную в Белой книге[14] (1985 г.), которая содержала около 300 мероприятий, охватывавших все направления экономической политики с указанием сроков их выполнения. Правовой базой программы стал Единый европейский акт, подписанный государствами-членами в феврале 1986 г. и вступивший в силу с 1 июля 1987 г. 30 лет, прошедшие после подписания Римских договоров, повлекли необходимость пересмотра существующих позиций в условиях развития европейской интеграции. После затяжных переговоров, которые были инициированы Жаком Делором, руководители государств и правительств пришли к соглашению по целому пакету важных реформ.
По своему характеру Единый европейский акт 1986 г. представлял собой, главным образом, набор поправок в договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евратома. В этом он сходен с «бюджетными договорами» начала 1970-х гг. и будущими ревизионными договорами ЕС в целом (Амстердамский (1997 г.), Ниццкий (2001 г.) и, наконец, Лиссабонский (2007 г.) договоры).
Поправки Единого европейского акта содержались в его центральном и наиболее объемном разделе II «Положения об изменении договоров, учреждающих Европейские сообщества». Раздел III Акта юридически зафиксировал механизм координации внешней политики государств-членов, сложившийся еще в 1970-е гг., «Положения о европейском сотрудничестве в сфере внешней политики».
Поправки Единого европейского акта предусматривали:
• во-первых, завершение создания единого экономического пространства в рамках ЕЭС, «внутреннего рынка» Сообщества;
• во-вторых, реформу институционального механизма Европейских сообществ.
Для создания единого экономического пространства предполагалось выполнение следующих задач:
• завершение образования внутреннего рынка путем улучшения координации в рамках структурных фондов, уменьшения различий между регионами Европейского сообщества, проведения комплекса мероприятий, которые позволили бы подготовиться к образованию общего внутреннего рынка: внутренний рынок должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов;
• укрепление европейского политического сотрудничества путем совместного планирования и осуществления внешней политики, взаимного обмена информацией и взаимных консультаций по вопросам внешней политики, а также согласованности внешней политики государств-участников и совместного анализа экономических и политических аспектов политики безопасности.
Реформа институционной структуры Европейского сообщества включала следующие основные элементы:
• повышение эффективности институционального механизма за счет частичной отмены права вето представителей государств-членов при принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском уровне;
• демократизацию институционального механизма за счет расширения полномочий Европейского парламента в законотворческой и иных сферах;
• введение пятого института – Счетной палаты.
На основе Единого европейского акта осуществлен ряд реформ, в частности на основе постановления Совета Европейских сообществ в 1988 г. образован Суд первой инстанции, что значительно преобразовало судебную систему Европейских сообществ.
Единый европейский акт стал последним, завершающим шагом на пути к Договору об учреждении ЕС, благодаря которому наряду с экономическим союзом сейчас существует и политический союз государств Европы.
1.6 Маастрихтский договор и образование Европейского союза
27 февраля 1992 г. страны – члены Европейских сообществ (Бельгия, Дания, Германия, Греция, Испания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Великобритания) заключили в Маастрихте (Нидерланды) Договор об учреждении ЕС – Маастрихтский договор, который вступил в силу в ноябре 1993 г. Задержка с ратификацией была вызвана отрицательными результатами референдума в Дании, что привело к проведению повторного опроса, давшего положительные результаты. Кроме того, в ряде государств-участников в связи с подписанием Маахстрихтского договора потребовалось внести серьезные изменения в тексты национальных основанных законов (например, конституции Франции, ФРГ).
Стоит особо подчеркнуть, что Маастрихтский договор не отменяет и не заменяет Парижский договор 1951 г. и оба Римских договора 1957 г., а также Единый европейский акт 1986 г. Формально он создает новую структуру – Европейский союз – и одновременно вносит изменения и дополнения в учредительные договоры. Однако все четыре договора сохраняют силу. Более того, Европейский союз не обладает международной правосубъектностью и действует лишь опосредовано, через Европейские сообщества и государства – члены ЕС. По сути, ЕС являлся определенной моделью межгосударственной региональной интеграции, реализуемой государствами – участниками Европейских сообществ. В литературе структура функционирования ЕС, утвержденная Маастрихтским договором, получила наименование системы трех «опор».
Суть этой структуры заключается в следующем: организация Европейский союз создается не как единая конструкция (с единой правосубъектностью, компетенцией и т. д.), а как сумма трех автономных правопорядков – трех «опор».
Данные «опоры» географически охватывают одни и те же страны (государства – члены ЕС), управляются одними и теми же руководящими органами, но функционируют по разным правилам с большим (первая «опора») или меньшим (вторая и третья «опоры») ограничением государственного суверенитета[15] (рис. 2).
Рис. 2. Храмовая структура ЕС
20 Прекратило существование в 2002 г.
21 Формулировка Маастрихтского договора.
22 Формулировка Амстердамского договора.
Первая «опора» ЕС – это Европейские сообщества, продолжившие функционировать на основании собственных учредительных документов, подписанных еще в 1950-е гг. Маастрихтский договор 1992 г. вслед за Единым европейским актом 1986 г. не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил их содержание. Если оставить за скобками ЕОУС (до 2002 г.) и Евратом, роль которых в интеграционном процессе достаточно ограничена, то первая «опора» может быть сведена в основном к одной организации – Европейскому сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС.
С вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм «Европейское сообщество – Европейский союз» (оба в русскоязычной литературе могут обозначаться аббревиатурой ЕС[16]). До вступления в силу Лиссабонского договора институты ЕС осуществляли большую часть своих полномочий именно в рамках Европейского сообщества на основании положений Договора, учреждающего Европейское сообщество 1957 г.
Такая же ситуация с международными соглашениями ЕС, которые в большинстве своем подписаны от лица Европейского сообщества или, реже, Евратома и ЕОУС, являвшихся формально самостоятельными субъектами международного права. Именно Европейское сообщество, а не ЕС, выступало официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) и ряда других международных организаций.
К ведению институтов ЕС на основании Маастрихтского договора 1992 г. относились две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е гг.:
– общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) – вторая «опора»;
– сотрудничество в области юстиции и внутренних дел – третья «опора».
Наряду с созданием структуры «трех опор» Маастрихтский договор предусматривал:
– создание Экономического и валютного союза;
– формирование общей социальной политики и расширение сотрудничества в социальной сфере (здравоохранение, защита прав потребителей, политики в области занятости населения), а также в сфере культуры и образования;
– введение европейского гражданства и предоставление гражданам государств-членов права избирать и быть избранными как в местные органы власти, так и в Европарламент;
– закрепление основных принципов права ЕС и незыблемости правовых достижений Сообществ, которые образуют правовое достояние – aquis communautaire;
– демократизация процесса принятия решений в Союзе и расширение полномочий Европарламента. Провозглашая одной из своих важнейших задач завершение строительства экономического и валютного союза, Маастрихтский договор предусматривает сроки введения единой валютной системы (ЕВС) и создания соотвествующей институциональной структуры.
Детальное правовое регулирование этих вопросов содержится в протоколах, прилагаемых к Маастрихтскому договору. Новая валютная структура и ее руководящие органы определяются в Протоколе об уставе Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) и Европейском центральном банке (ЕЦБ). Датой завершения строительства валютного союза и введения в обращение единой валютной единицы на просторах Сообществ определили 1 января 1999 г. Несмотря на возникшие сложности в ходе реализации этой задачи, с 1 января 1999 г. новая валюта была введена в безналичное обращение, а с 1 января 2002 г. – в наличное обращение (в 12 из 15 государств – членов ЕС)[17].
Маастрихтский договор оставил ряд нерешенных вопросов, в частности о природе Евросоюза, порядке расширения Евросоюза и принятия новых членов, о реформировании институтов и системы его функционирования. Противоречивость его положений прослеживается в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также в области сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Различия касаются таких важных моментов, как источники права, применяемого в рамках системы трех «опор», субъекты права, порядок принятия и исполнения решений. Результатом явилась диверсификация правового режима установлений права ЕС не только по вертикали, но и по горизонтали. Отсюда вытекают различия в содержании понятий «права ЕС» и «права Европейских сообществ». С течением времени и внесением изменений в учредительные договоры эти различия и противоречия были несколько сглажены[18].