Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах
Критика не смолкала в последние десятилетия XIX века, перекинувшись и на наступивший XX. К тому времени уже неоднократно звучали, став классическими, тезисы о том, что министерства давно сделались символом государственной системы, все менее и менее терпимой к образованным слоям русского народа. Так, в 1906 году С. П. Покровский опубликовал полемическое исследование в ответ на череду официальных историй министерств, изданных в 1902 году в честь их столетнего юбилея [Покровский 1906]. Даже лучшие из этих официальных изданий, пишет он в предисловии, были «чужды научного духа» и «носили казенный… тенденциозный характер». Однако в отличие от прежних критиков Покровский рассматривал министерскую систему не в противопоставлении традициям XVIII столетия, но как продолжение традиционной русской политической культуры, уходящей корнями вглубь московской древности. Собственно, он полагал министерства высшей ступенью многовековой истории государственных институтов России. Исторический факт министерской гегемонии, весь этос – дух сложившейся системы, Покровский облекал в теоретический принцип, выражающий природу внутреннего устройства России и государственную идеологию самодержавия. Оборотом «министерская власть» он пользовался при описании как властных учреждений, так и их идеологии. По Покровскому, министерства и поддерживающие их системные образования утвердили и увековечили историческую пропасть меж Русским государством и обществом. Целью работы он объявляет «выяснение сущности бюрократической организации министерской власти», выступая от имени «разраставшегося общественного недовольства министерской всепоглощающей опекой» [Там же, I].
Покровский был сторонником «Союза освобождения»[18], приветствовавшего революционные события 1905 года, и его политическая позиция, очевидно, сказалась на его анализе «министерской власти». Исторические источники для изучения последней он находит, ретроспективно разбирая принцип наследования престола цесаревичем и строгую бюрократическую систему, сосредоточенную вокруг приказов в Московском государстве[19]. «Во все века», считает он, государственная власть на Руси преследовала собственные интересы, «осуществляя свои “правительственные виды”», и по самой «сущности» своей никогда не служила народу. Дабы «обуздать деспотизм нашего правительства», Петр I создал коллегии и Сенат, а Александр I – министерства, однако же министерская власть оказалась чересчур сильна. Она продолжила следовать «своим собственным путем, создав себе исключительное положение в русской государственной жизни, не допуская, – продолжает Покровский, – развиваться в ней началам самодеятельности общества. Стремлению обеспечить свое бесконтрольное, безответственное положение министерская власть жертвовала всем. Она пожертвовала даже лучшими из реформ, пробудившими страну от летаргического сна, – реформами Александра II» [Там же]. Покровский нападает на министерскую власть за подрыв Великих реформ, за постоянные препоны нарождающемуся общественному сознанию и за вялую, несостоятельную политику, пренебрегавшую ключевыми проблемами государственной жизни вплоть до судьбоносных событий 1905 года, вызванных освободительным движением.
Покровский изображает государство, силящееся в стремительно меняющихся условиях навечно утвердить интервенционистскую и всеконтролирующую полицейскую власть на основании бюрократически прописанного и продвигаемого позитивного права. Самопровозгласив себя превыше сословных интересов, русское самодержавие стремилось посредством министерского аппарата увековечить свою независимость и раскол между государством и обществом.
Анализ Покровского сводится к довольно стандартному и поверхностному обзору политической истории России с допетровских времен до контрреформ конца XIX столетия, написанному всецело с либеральных позиций. Он не дает никаких данных о правительстве или, точнее сказать, о министерствах в качестве правительственных учреждений; категории подобного анализа, пусть и потенциально значимые, чересчур расплывчаты, а глубина исследования весьма ограниченна.
Однако же формулу «министерская власть», предложенную Покровским, вполне можно развить в понятия, охватывающие как институциональные, так и идеологические аспекты Русского государства. Внимательное изучение истории министерского правления в России в XIX веке может дать более глубокое понимание правительственных институтов как носителей традиций, охранителей идеологии и державных интересов и в целом формирователей народной и общественной жизни. С самого начала следует дать рабочее определение министерской власти или же ее синонимам, используемым бюрократами, административной или полицейской властью в XIX веке. Доктрина тогдашней министерской власти, пронизывавшей правительство России, представляла собой сплав традиций и укладов Московской Руси, европейских идей о полицейском государстве XVII – начала XVIII века и наполеоновской Франции[20].
Чиновничий аппарат московского абсолютизма, унаследованный и затем перестроенный Петром Великим при помощи полицейского режима и торговых ограничений, весьма отличался от европейских как большей независимостью бюрократии от социальных слоев, так и тем, что эти последние были куда слабее политически и экономически[21]. Можно, конечно, утверждать, что бюрократия при европейском абсолютизме – пусть номинально независимая – представляла собой правительство сугубо аристократических интересов, однако даже современный научный марксизм признает возможность существования различных типов абсолютизма в Западной Европе, Восточной Европе и Азии[22]. В этих моделях предусмотрительно отвергается любая догматическая или же внешняя связь между государственной властью и конкретными социальными группами в тех регионах, которые не разделили исторического опыта античности и феодализма.
Подробное обсуждение министерской или полицейской власти в России следует начать с факта, нередко оставляемого историками без внимания: что по крайней мере с XV века русской землей управлял весьма организованный и достаточно квалифицированный бюрократический аппарат[23]. Традиционный подход, в этом аппарате воплощенный и переданный затем последующим поколениям, заключался в убежденности в примате государственной власти и легитимности государственного вмешательства практически в любые аспекты социальной и экономической (а равно интеллектуальной и религиозной) жизни.
И пусть подобное вмешательство имело место далеко не всегда, оно неизбывно присутствовало в порядке моральной категории – вполне легитимной функции, вверенной тем, кто монополизировал политическую власть. Русская традиция интервенционизма полицейского государства выражалась в понятиях «попечительство» или «опека» применительно как к обществу в целом, так и к конкретным группам внутри него[24]. Эта традиция была поразительно стойкой и адаптирующейся: именно через нее народную легитимацию получили Петровские реформы, которые она также успешно пережила. Русский государственный интервенционизм уже вполне оформился ко времени появления европейских идеологий полицейского государства, которые, как до сих пор полагают многие историки, были завезены в Россию Петром вместе с идеями реформ. Традиционный русский интервенционизм был упрочен, усилен и повторно легитимизирован во время европейского Просвещения и Французской революции – то есть как раз тогда, когда европейское полицейское государство подверглось яростному нападению, претерпев радикальную, хотя и скрытую трансформацию [Chapman 1970: 7-49].
Доктрина министерской или же административной власти шла вразрез с автономным правопорядком [Unger 1976:52–58]. Таким юридическим термином (иногда его еще называют «верховенством права») описывают правовую доктрину, возникшую исключительно в Европе в качестве компромисса между монархией, влиятельными социальными сословиями (аристократией и буржуазией) и бюрократией, претендовавшей на все большую независимость от короны и общества. Главными характеристиками автономного правопорядка являются теоретическое отделение администрации от судебного разбирательства и законодательства, развитие метода правовой аргументации, независимого от способа аргументации, преобладающего в политической сфере, а также наличие корпуса профессиональных юристов и государственных служащих для управления правовой системой. Развитие автономного законного порядка в европейских государствах ослабило легитимную полицейскую власть государства, расширив возможности индивида защититься от государства при помощи новых правовых средств. В отличие от автономного правопорядка министерская власть в России зиждилась на бюрократическом позитивном праве, остававшемся идеалом царей и большинства чиновников на протяжении XVIII и XIX столетий [Там же: 58-133; Eisenstadt 1969]. Эти публичные правоотношения в классических бюрократических империях, задуманные и воплощенные монархией и придворными, исправно служили, оправдывая сиюминутные потребности, однако же под напором XIX столетия показали весьма слабую адаптируемость к новым политическим реалиям.
Характерной особенностью высокопоставленных министерских чиновников в России на протяжении XIX века являлась глубокая убежденность в том, что политические вопросы – это исключительно их забота, а всякое политическое движение вне канцелярских стен полагалось также и вне закона, если не настоящей изменой. Более того, обществу – варварскому и себялюбивому – попросту нельзя было доверить участие в политической жизни. Следствием подобного умонастроения являлась кооптация[25] – государственная тенденция облекать любую зарождающуюся политическую ассоциацию в официальную или бюрократическую форму. Эта весьма распространенная черта характера министерской власти облегчала принятие надлежащих политических решений в отношении проблем, присущих обновлению традиционного режима.
Поскольку считалось, что политическая администрация заведует всем политическим полем, то и законотворчество, и реформы во всех областях также считались вопросами административного регулирования [Lincoln: 175–185]. Подобных взглядов придерживались даже некоторые из видных реформаторов XIX столетия, вроде П. Д. Киселева или Л. А. Перовского, – проекты их реформ не увенчались необходимыми политическими преобразованиями, но способствовали явным улучшениям в административном процессе.
Царь считался символом легитимности и средоточием всех отношений с персонифицированной властью в русской политической культуре. В ряде недавних исследований было подробно показано, как преданность царской власти и родственным узам веками сохранялась в сознании кадровых чиновников и прочих представителей элит, конкурирующих за политическую власть[26]. Подобные традиционные установки устойчиво сосуществовали с иными, чаще ассоциируемыми с более рационалистическим или современным бюрократическим этосом, приверженным примату государственных институций или верховенству права.
Замечание Валуева (министра внутренних дел с 1861 по 1868 год), что министры для царя все равно что какие-нибудь азиатские рабы или личная прислуга, рисует ситуацию в высшей степени аномальную, которую нельзя обойти вниманием, учитывая, что речь идет о главах крупнейших правительственных учреждений [Валуев, 1908: 29–30]. Однако же в России XIX столетия – даже в зените министерского могущества – сказанное Валуевым было непреложным фактом. Очевидно, царь был не в состоянии лично проконтролировать все дела государственной важности и зависел от министерского аппарата в плане выработки и реализации политических решений. Однако же он мог по произволению назначить и снять любого министра; возвысить кого-нибудь, пусть даже никогда не имевшего отношения к министерству (то есть совершенно чуждого работе правительственных учреждений), наделив рангом и влиянием; согласиться или же отвергнуть коллективную мудрость своих советников или законотворческих органов. Подобный произвол в политической жизни страны часто отмечался современниками последних четырех русских царей. Персонифицированная форма политической власти, начавшись с царя, воспроизводилась в сердцах и умах чиновников и околочиновных служащих на всех уровнях государственной иерархии. Все это вылилось в сильнейшее напряжение между государственными лицами и государственными институциями. Кроме того, массовая поддержка персонифицированной власти указывает на наличие веских оснований той упорной решимости, с которой последние русские самодержцы противились необходимым и очевидным политическим изменениям.
Царь, как емко выразился Теодор Тарановски, попал в переплет. Уже не будучи более полновластным хозяином русского дома в силу усложнившейся системы государственного управления и вызванного тем самым роста институционализации, царь по-прежнему имел возможность упрямо препятствовать развитию правительственных институтов, зорко следя за тем, чтобы заложенный в них принцип личной власти никогда не оказался исчерпан. Идет ли речь об Александре II или о его будто бы более консервативном сыне Александре III, оборонительная стратегия монарха была примерно одинаковой. Взращенный в традициях личного долга восшествия на царский престол, со всеми сопутствующими патриархально-патерналистскими образами, Александр II упорно сдерживал силы, жаждущие институциональных и политических перемен. Несмотря на некоторый противовес в виде высшей бюрократии, Александр II успешно сталкивал правительственные группы друг с другом, никогда не допуская фактической институционализации, то есть увековечения ситуативных побед министров или чиновничьих кланов. Реформаторы и визионеры, как бы ненавистны они ни были, были полезны для укрепления системы, в особенности в эпохи сильных потрясений, – но только до тех пор, пока их действия или проекты не угрожали существующей политической культуре с ее идеологией министерской власти. Выводы Тарановски относительно природы самодержавной власти как власти личной и ее значения для русской политики, судя по всему, справедливы и для всего XIX, и для начала XX века. Итак, накануне Великих реформ существовал определенный бюрократический этос, с незначительными изменениями и исправлениями в течение длительного времени усваивавшийся множеством министерских чиновников, приближенных к эпицентру власти.
В основе настоящего исследования лежит предположение, гласящее, что в любом политическом образовании – особенно в России, где бюрократическая традиция столь глубоко укоренена, – правительственные институты являются хранилищем традиций и глубоко укорененных догм политической культуры[27]. Хотя идеал министерской власти был выражен задолго до учреждения в 1802 году органов исполнительной власти, названных министерствами, с самого начала они исполняли двойную роль, являясь двигателем не только традиционной политической культуры, но и перемен в ней. Министерства (и особенно МВД) никогда не манкировали этой двойной ролью; возникшее же в результате напряжение самым пагубным образом сказалось на политической стабильности империи.
Глава 2
Структура Министерства внутренних дел, 1802–1881 гг
Несмотря на ценный научный вклад дореволюционных и современных историков, детали организации, функционирования и кадровой политики министерств по-прежнему изучены довольно мало[28]. Более того, не было сделано никаких систематических шагов в изучении министерской эволюции с 1802 года или влияния их развития на современные события. Как и когда министерства стяжали политическую гегемонию, до сих пор остается непроясненным (как и сильные и слабые стороны министерского правления).
Учрежденные 8 сентября 1802 года министерства были чем-то новым скорее по названию, нежели по структуре[29]. Пусть с виду закон 1802 года и воссоздавал монократическую власть в центральных исполнительных органах правительства, на деле он просто ставил министров во главе восьми пришедших в упадок коллегий, оставшихся неупраздненными в конце прошлого, XVIII столетия.
Министерства оказались своего рода хранилищем бюрократической традиции, воплощением форм и процедур, унаследованных непосредственно от московских приказов через петровские коллегии. Можно было бы указать на многие схожие черты приказов и министерств, но, пожалуй, в целях изучения институциональной преемственности полезнее будет рассмотреть промежуточную стадию – коллегии Петра Великого[30].
Петровские коллегии зачастую изображаются как четко очерченный период истории исполнительных институций России; Петр стремился создать более эффективные и менее самочинные органы центрального правительства, отталкиваясь от управленческих моделей, принятых на Западе[31]. Ученые в целом принимают доводы Петра о преимуществах коллегиального принципа над монократическим, выраженные, к примеру, в Духовном регламенте 1721 года[32]. Прямыми причинами создания коллегий здесь названы бюджетные и военные потребности самодержавной власти. Петр понимал, что этих целей невозможно добиться ни с помощью децентрализованного им ранее правительства, ни с помощью Сената, плохо справлявшегося с функциями административного органа[33].
Итак, коллегии понимаются как разрыв с прошлым, как новое начало или же качественный скачок в эпоху интенсивной бюрократизации, продолжавшейся и в XVIII, и в XIX столетиях. Коллегии представляются олицетворением «регламентированного» полицейского государства, выстроенного Петром; как по форме, так и по образу действий они вполне походили на институции европейских абсолютных монархий.
Вместе с тем коллегиальный принцип, на котором зиждутся и петровские коллегии, противоречит концепции бюрократизации Макса Вебера. В теории коллегиальность – принятие решений большинством голосов – является оппозицией монократии – самой что ни на есть sine qua поп[34] бюрократии, по Веберу. «Коллегиальность есть средство ограничения монократической власти, а не повышения эффективности», – говорит он [Weber 1947: 329–341,402]. Вебер замечает, что монархи вообще нередко прибегали к коллегиальности в высших государственных советах для столкновения меж собой заинтересованных сторон и представителей разных взглядов, чтобы молва пошла как можно скорее, а участников столкновения можно было легко усмирить. Кроме того, он подчеркивает, что коллегиальность в органах исполнительной власти практически неминуемо оборачивается разного рода препонами для принятия четких, ясных и, что самое главное, оперативных решений[35].
Все же, пожалуй, можно утверждать, что в России – как и на Западе – коллегиальность являлась лишь переходным этапом, некоторое время помогавшим абсолютной монархии обеспечивать независимость и верховенство своей власти [Там же: 403–404; Yaney 1973: 85]. В Пруссии, скажем, коллегиальная система быстро сменилась монократической, когда в конце XVII – начале XVIII столетия бюрократия добилась квазинезависимого статуса по отношению как к короне, так и к аристократии. Подобная интерпретация отчасти приложима и к созданию коллегий Петром, желавшим покончить с самочинием и произволом «старых судей» – могущественных вельмож, возглавлявших московские приказы (цит. по: [Wittram 1964,2:114]). Классический абсолютный монарх, Петр, несомненно, многое сделал, чтобы на заре новой империи уничтожить любой возможный центр власти, конкурирующей с его собственной.
Однако даже краткое изучение организации и истории петровских коллегий выявляет проблемы, связанные с определением через них особого этапа русской институциональной истории. Во-первых, уже в начале XVIII столетия в ходе областной реформы 1708 года Петр уничтожил ряд приказов[36], в то время как иные – вроде Сибирского приказа – продолжали свое существование и при его преемниках. Во-вторых, сама структура коллегий, изложенная в Генеральном регламенте (1720) и прочих законодательных актах того времени, указывает на фундаментальную взаимосвязь с организацией московских приказов. Как из документов, так и из административной практики становится ясно, что наименование «коллегии» для исполнительных учреждений Петровской эпохи было некорректным. Реальный collegium, то есть собрание советников и профильных экспертов, большинством голосов принимавшее то или иное решение, имел место лишь на самом верху иерархической чиновничьей лестницы. В дополнение же к этому «коллегиуму» коллегии состояли из президента (назначаемого лично царем), вице-президента и целого штата профессиональных чиновников, выделенных в отдельную канцелярию, подчиненную непосредственно президенту[37]. Поскольку же высокопоставленные члены коллегиума обладали недостаточным административным опытом, ответственность за проработку повестки заседаний, подготовку материалов для рассматриваемых решений и ведение поденных протокольных записей лежала на канцелярских чиновниках. Сей «канцелярский элемент», возглавляемый секретарем, достался новой системе по наследству от приказов, со всеми дьяками и подьячими, и должен пониматься в качестве важнейшего элемента преемственности в русской институциональной истории[38].
Канцелярии сразу же принялись заправлять коллегиальным делопроизводством [Градовский 1899: 126–134]. Присущая коллегиальному принятию решений медлительность усугублялась общей малопригодностью членов коллегиума к решению серьезных государственных задач. Охромев уже с первых шагов, петровские институции нередко спотыкались и впредь. Петр попросту не мог сыскать достаточного количества компетентных или же образованных русских людей (притом еще и обладавших подобающим социальным статусом), чтобы назначить их на восемьдесят-девяносто вакантных мест[39]. Так что, устраивая коллегии, ему пришлось выписывать подходящих для службы в них иностранцев. С. М. Соловьев приводит сетования президента Юстиц-коллегии графа А. А. Матвеева на нехватку квалифицированного персонала: все лучшие люди, по его словам, уже привлечены в иные коллегии, а знатные особы, связанные с его ведомством, лишь всячески вредят работе в силу неспособности совладать с решением задач, ради которых они и были привлечены. Матвеев утверждал, что несмотря на то, что Юстиц-коллегия исполняла теперь функции по крайней мере семи прежних приказов [ «Поместный, судные все, Сыскной, Земский и прибавлены еще фискальские дела: бремя несносное!»], бывший Судный московский приказ рассматривал полтораста дел в год против нынешних пятнадцати [Соловьев 1962: 458].
Как показано у Градовского, коллегии быстро сделались прибежищем людей безграмотных, негодных к военной или же иной службе, а равно и к высшему государственному управлению [Градовский 1899: 126]. Он признает, что доминирующую роль в коллегиях исполняли канцелярии и секретари, но с ними вместе отмечает и другой элемент, также унаследованный от прежней московской системы и подрывавший коллегиальный принцип, которому как раз должен был служить. Таким элементом являлся пост президента коллегии. Несмотря на то что теоретически президент был «первым среди равных» с правом лишь решающего голоса в случае равных прочих, уже с самого начала роли этих прочих были отодвинуты на задний план. Первыми президентами коллегий Петр желал назначить людей наиболее ответственных и потому избирал либо представителей высших аристократических кругов, либо же тех, с кем дружил лично и кого сам пожаловал государственными чинами [Wittram 1964,2:116]. Но невзирая на детально прописанные в Генеральном регламенте и прочих законах полномочия, президент, а в иных случаях и вице-президент в сравнении с остальными членами коллегии пользовались огромной властью. Более высокая компетентность, приближенность к царю, непосредственное распоряжение канцелярией вкупе с полномочиями назначать, награждать и продвигать угодных кандидатов – все это выдавало в президенте коллегии представителя скорее монократической – единоличной – русской традиции, нежели нового, заимствованного у Запада коллегиального принципа.
Итак, чтобы управляться с государственными делами, Петр и последующие русские правители были вынуждены полагаться на людей, формы и практики, укорененные в традициях московского прошлого, выражавшегося в канцелярском элементе и монократическом принципе. Жизнестойкость управленческих традиций вкупе с функциональными изъянами новой системы побудили Петра ввести чин генерал-прокурора и окончательно обречь коллегии на бесславное существование на протяжении всего оставшегося XVIII столетия[40].
Должность генерал-прокурора была учреждена Петром Великим для обеспечения единого надзора за основными центральными областями и административными ведомствами, созданными в результате реформ. Хотя при нескольких наследовавших Петру Великому правителях генерал-прокурорский чин несколько потерял в весе, уже к семидесятым годам при Екатерине Великой (правила с 1762 по 1796 г.), а затем и при Павле I (правил с 1796 по 1801 г.) генерал-прокурор сделался чем-то вроде премьер-министра, ведающего внутриполитическими делами[41]. Ввиду слабости коллегий, бывших центральными исполнительными органами империи, генерал-прокурор в Екатерининскую эпоху отвечал практически за все органы внутреннего управления. К концу же XVIII столетия генерал-прокурор исполнял совокупные функции будущих министров: внутренних дел, финансов и юстиции[42]. При этом полномочия генерал-прокурора не имели под собой прочной институциональной основы, но проистекали из личного царского поручения, данного доверенному и квалифицированному для его исполнения лицу. Технически за генерал-прокурором было закреплено лишь руководство Правительствующим сенатом, так что для претворения своей воли в реальное действие ему следовало обращаться к чиновникам канцелярии соответствующего сенатского департамента [Yaney 1973: 208–212]. К восьмидесятым же годам XVIII столетия ни генерал-прокурор, ни в целом центральное правительство уже не имели дееспособных институций для осуществления внутриполитического управления. Ситуация ухудшилась настолько, что Екатерине Великой пришлось попросту упразднить целый ряд коллегий, препоручив их функции департаментам Сената под общим попечением генерал-прокурора. Так, в 1779 году была упразднена Берг-коллегия, а в 1782 – Главная соляная контора[43].