Экспертные сообщества и власть
Еще одна и, возможно, более важная причина сущностного ограничения применимости линейно-автономной модели – это ее принципиально абстрактный характер, который не учитывает существования так называемых пограничных структур (boundary structure), которые возникают на границах соединяющих систему научного знания и систему власти – в данном случае систему администрирования, управления различными политиками (policy) в данной местности, стране или регионе. Понятие (и даже теория) таких пограничных структур была предложена для границы наука-власть в 1999–2000 гг. Давидом Гастоном[30], и развита затем в работах ряда авторов[31] (подробнее о пограничных структурах см. раздел 3.6. нашей книги[32]). Отметим здесь, что в том же 1999 г., то есть одновременно со статьей Дэвида Гастона, в которой предлагалась концепция пограничных структур, появилась и наша статья, в которой обосновывалась важная роль институтов-медиаторов в развитии демократического политического режима в посткоммунистических странах, при этом, кроме процессов взаимодействия между властью и наукой были проанализированы и их отношения со структурами гражданского общества[33]. Такие пограничные структуры или, в нашей терминологии, структуры-медиаторы, владеют языками каждой из взаимодействующих сторон и способны эффективно подготовить проект решения с учетом первоначальных рекомендаций экспертов, их реплик на замечания и предложения представителей власти.
Кроме того, важно учитывать, что в современных органах власти, в администрациях различного уровня сегодня работают достаточно образованные люди, и некоторые из них имеют опыт серьезной научной деятельности. Соответственно, они и сами могут оценить качество предлагаемых экспертами рекомендаций, а также, сами при необходимости, провести исследование. Чего им действительно, как правило, не хватает, так это времени, основное количество которого уходит на повседневную, рутинную работу. В то же время, если учитывать представления Пола Сабатье и его соавторов о роли Коалиций общественных интересов в подготовке и реализации инноваций в области публичного администрирования[34], становится еще яснее ограниченность линейно-автономной модели взаимодействия науки и власти.
Вместо последней Шейла Джасанофф предлагает новую модель, которую она назвала моделью virtuous reason (возможный перевод – «модель добродетельных оснований»). В рамках этой модели наука не отделяется полностью от политических обсуждений, скорее рассматривается ситуация, как интеграция науки и политики поможет оптимальному достижению желаемой публичной цели. Задача не в том, чтобы лучше инструментализировать науку, но как согласовать ее практики с широким набором социальных ценностей, особенно с учетом угрозы неизвестности и невежественности. При этом, отмечает Шейла Джасанофф, любые реформаторские усилия должны подразумевать признание того факта, что процесс оценки справедливости применения научных рекомендаций для улучшения той или иной политики (policy) жизненно связан с институциональной историей и культурой, что делает любые панацеи как неосуществимыми, так и нежелательными[35].
Важным аспектом анализа взаимодействия носителей экспертного знания с политическими руководителями, принимающими политико-управленческие решения, является специфика конкретных функциональных позиций, которые могут занимать эти носители в реальном процессе подготовки и принятия таких решений. Еще один известный исследователь процессов влияния экспертного знания на политико-управленческие решения, уделявшая ранее основное внимание таким организационным формам этого влияния, как фабрики мысли[36], профессор Диана Стоун выделяет следующие три основные категории «агентов знания» – участников процесса влияния научного сообщества на принятие политических решений.
1. «In-house» researchers – занимающиеся научными исследованиями сотрудники органов государственной власти или международных организаций. Например, сотрудники органов статистики; главный медицинский чиновник; парламентские исследователи. Они могут также находиться вне центра исполнительной власти, работать в автономных структурах, например таких, как Австралийское научное содружество (Australia’s Commonwealth Scientific) или Исследовательская организация промышленности (Industrial Research Organisation, CSIRO). Различные международные организации, как, например, Международный валютный фонд, Институт Всемирного банка, также имеют в своем штате экономистов. При этом из их нахождения внутри подобных структур вовсе не следует, что они имеют серьезное влияние на принятие политико-управленческих решений. Подобно другим секторам публичной власти эти исследователи связаны бюджетными ограничениями, бюрократической политикой и преференциями политических лидеров к той или иной политике-policy.
2. Политические советники, назначенные политическими лидерами, скорее всего должны будут соответствовать политическим и идеологическим предпочтениям своих патронов. Иногда до своего назначения в правительство такие советники имеют опыт научной или университетской карьеры. Если советники пользуются доверием политических лидеров и достаточно близки с ними, они могут иметь значительное влияние на направления конкретных политик-policy.
3. Некоторые университетские преподаватели или ученые выполняют функции «научного брокера» или антрепренера политики-policy и активно стремятся распространить результаты исследований. Они вовлечены в различные стратегии с целью обеспечить победу конкретным идеям, обеспечивая идентификацию проблем, сетевое взаимодействие в политических кругах, проясняя термины в рамках политических дебатов, а также путем создания коалиций[37].
Легко увидеть, что все три категории «агентов знания» легко могут стать членами Коалиций общественных интересов, сформулированных Полом Сабатье и Хэнксом Дженкинс-Смитом[38], при этом в рамках текущего политического процесса вполне возможен их переход из одной категории в другую.
1.5. Экспертное знание и делиберативная демократия
В заключение остановимся подробнее на проблеме взаимодействия экспертного сообщества с гражданскими организациями и шире – с обществом как таковым. Выше мы уже отмечали, что критическое отношение к собственно научному сообществу как корпорации с частными интересами, имеющей при этом претензии на обладание единственно правильным знанием, как следует поступать, сегодня довольно широко распространено в странах Западной Европы и Северной Америки, и это обстоятельство следует принимать во внимание. В наибольшей степени подобную настороженность вызывает участие экспертов в принятии решений в рамках Европейского Союза. Действительно, оторванность процесса принятия решений на уровне ЕС от уже привычных национальных систем общественного и гражданского контроля, а также активное участие в подготовке этих решений различных экспертных комитетов, созданных при различных агентствах Евросоюза (что приводит, в частности, к появлению такого направления исследований, как «комитология») вызывает беспокойство у многих гражданских активистов. Еще в конце прошлого века было показано, что Европейский Союз – это преимущественно регуляторная и технократическая организация, и что его гражданские службы обеспечивают себе легитимность участием в экспертной деятельности[39]. Сегодня такой легитимности уже недостаточно. Выходом из этой ситуации, по мнению специалистов, становится привлечение в состав этих «консультативных комитетов», наряду с экспертами от научного сообщества, представителей гражданских организаций, представляющих общие интересы ряда социальных групп, или, например, экологи, отстаивающие права будущих поколений на хорошую окружающую среду, а также лоббистов частных интересов[40].
Аналогичные проблемы связаны и с деятельностью правительственных консультативных комитетов (government advisory committees), характерны для современных США[41]. Подобные советы, как показано в статье Марка Б. Брауна[42], широко распространены в США. Так, на 2007-й год на федеральном уровне там действовали 917 таких советов, куда входили около семидесяти тысяч человек. Среди задач таких советов: готовить рекомендации для соответствующих структур правительства в области политики-policy, рецензировать заявки на гранты, выявлять проблемы «завтрашнего дня», модерировать публичные обсуждения и иное. Главной целью их деятельности является улучшение эпистемного качества решений правительственных структур. Состав и деятельность подобных советов определяются соответствующими федеральными законами, а также судебными решениями, инициаторы которых оспаривают легитимность их состава или конкретных рекомендаций.
Как отмечает Марк Б. Браун, среди исследователей существует три различных мнения относительно того, что именно эти консультативные комитеты могут представлять в принципе: частные интересы отдельных групп интересов (либеральная позиция); так называемые абстрактные интересы, или интересы, разделяемые большинством или многими гражданами (например, защита окружающей среды, экономический рост, сохранение рабочих мест и т. д.). Такой точки зрения придерживаются теоретики демократии. В соответствии с третьим подходом, эти комитеты должны представлять социальные или профессиональные перспективы развития. Такие перспективы могут вытекать из некоторого общего разделяемого социального опыта, например опыта безработицы, расовой дискриминации или беременности; либо из интеллектуальной общности или профессионального образования (например, в области микробиологии, антропологии и т. д.). В различное время законодатели уделяли больше или меньшее внимания каждой из этих категорий членов консультативных советов, но практика показала, что в ходе обсуждений любых вопросов на заседаниях имеет место делиберативный процесс: участники начинают понимать точку зрения друг друга, и постепенно приходят к общему решению. Это не означает, что не включается модель голосования – такое имеет место из-за временных ограничений, но в целом подобные обсуждения полезны для выработки взвешенных проектов решений. Таким образом, процедура делиберативных обсуждений мнений экспертов, а также представителей частных групп интересов и групп защиты общественных интересов (advocacy groups) принципиально отлична от традиционных общественных слушаний, в рамках которых эксперты излагают свои, обычно различающиеся, позиции по обсуждаемому вопросу, мало рассчитывая на то, что участники слушаний изменят свою точку зрения.
Более ранние исследования деятельности таких консультативных экспертных советов в США, проведенные Шейлой Джасанофф, показали, что предметом их деятельности становится так называемая «лиси-релевантная» наука (которую также называют «регуляторной» наукой). Например, когда надо оценить научные данные по оценке рисков, то эта оценка, выполняемая подобными консультативными советами, кардинально отличается от принятых в науке анонимных отзывов экспертов. Эта «регуляторная наука» (возможно, правильнее было бы говорить о «прикладных научных исследованиях». – А. С.) оценивается гораздо чаще междисциплинарными консультативными комитетами, чем индивидуально отобранными специалистами, действующими по методу per review. Задача таких комитетов не только оценить методы, с помощью которых изучаемые риски выявлялись и исследовались, но также и подтвердить реалистичность интерпретации агентством полученных результатов. Соответственно, регуляторная наука стоит перед необходимостью выработки стандартов для решения проблем, которые касаются и науки, и общества, например «максимальная толерантная доза» в биопробах или «наилучшая доступная технология» во многих экологических программах. При определении таких стандартов консультативные советы должны иметь дело с сущностями, которые одновременно и технические и социальные, научные и нормативные, регуляторные и метафизические. Иначе говоря, пишет Шейла Джасанофф, доверие к выводам регулятивной науки основывается на показателях, которые ближе к показателям доверия в демократических процедурах, чем к традиционным показателям научной достоверности[43].
Мы рассмотрели, конечно, далеко не все аспекты деятельности экспертно-консультативных советов, которые часто занимают достаточно самостоятельную позицию, сами определяя повестку дня своей деятельности, включая и подготовку аналитических докладов по актуальным темам, относящимся к компетенции таких советов.
Глава 2
Эксперты и власть: российские дискуссии
2.1. Экспертиза в области управления и прогнозирования
Проблема экспертизы в советское время обсуждалась в основном в работах, посвященных управлению и прогнозированию. Сама возможность прогнозировать будущее если не всей страны, то ее отдельных отраслей появилась уже в послесталинское время, когда политический режим стал относительно более мягким. Ранее, начиная с тридцатых готов, это тема входила исключительно в компетенции партийных органов. Уважение же к научному знанию, традиционно существовавшему в нашей стране, было подорвано кампаниями репрессий против «ученых-вредителей», «врачей-вредителей» и т. д.[44] Так, например, уже в 1974 г. в Киеве вышла в свет коллективная монография (Г.М. Добров с соавторами), посвященная именно экспертным оценкам в научно-техническом прогнозировании[45]. Годом ранее в Москве начал свою работу постоянно действующий семинар по экспертным оценкам и анализу данных, его бессменным руководителем был профессор Б.Г. Литвак, автор целого ряда монографий, посвященных экспертизе и экспертным оценкам[46]. По-видимому, Б.Г. Литвак может считаться наиболее известным российским специалистом в области анализа деятельности экспертов и экспертных оценок в управлении. Об этом свидетельствует и его избрание председателем консультативно-методического совета Экспертной лиги, и его членство в Экспертом совете при Правительстве РФ в первой половине нулевых годов.
Другим известным специалистом по экспертным оценкам является профессор МАИ Ю.В. Сидельников, фокус интересов которого начиная с конца 80-х гг. прошлого века был направлен на экспертные технологии в прогнозировании[47]. У него сложилось конструктивное сотрудничество с известным советским и российским социологом И.В. Бестужевым-Ладой, одним из основателей и почетным членом Всемирной ассоциации исследований будущностей; вместе они даже создали Международную академию будущего. С другой стороны, Ю.В. Сидельников много работал над совершенствованием технологии и экспертного прогнозирования, а также экспертной деятельности как таковой[48]; его учебник по экспертному прогнозированию выдержал несколько изданий[49].
Читая книги и другие публикации Б.Г. Литвака и Ю.В. Сидельникова, мы видим, как эти два видных российских специалиста в области прогнозирования конструктивно сотрудничают, в том числе и в рамках упомянутого выше семинара по экспертным оценкам и анализу данных. Ю.В. Сидельников ссылается на работы Б.Г. Литвака, тот же при своей формулировке определения экспертной деятельности отталкивается от определения Ю.В. Сидельникова: «Эксперт – это специалист в конкретной предметной области или в области управления,
• обладающий в ней необходимыми знаниями и опытом,
• способный анализировать вновь поступившую информацию,
• способный дать оценку объекту экспертизы в пределах своей компетентности,
• владеющий используемыми в ней технологиями, способный оценить возможность их применения в конкретной управленческой ситуации и дать соответствующие рекомендации и заключения,
• несущий ответственность за сделанные им рекомендации и заключения»[50].
Для лучшего понимания эволюции взглядов «одного из наиболее известных специалистов в области экспертного оценивания»[51], приведем определения эксперта из работ Ю.В. Сидельникова 1990, 2000 и 2007 гг. Первое определение – из его книги 1990 г.: «Эксперт – это человек, являющийся специалистом и (или) имеющий практический опыт, который:
• имеет и дает объективные и полные сведения об особенностях и свойствах внешнего объекта и (или) рекомендации относительно предпочтительных (лучших) вариантов управленческих решений, касающихся данного объекта;
• обладает правами, обязанностями и ответственностью за свое экспертное заключение, которые определены нормативными документами;
• включен в процесс принятия решений, выполняя специальную ролевую функцию, и поставлен перед задачей их научного обоснования;
• высказывает суждения по вопросу из области его специальных знании и (или) практического знания, поставленного перед ним некоторым лицом, независимо от внешнего влияния и собственной выгоды»[52].
Семь лет спустя это определение выглядит уже так: «Эксперт есть носитель специальных знаний и (или) практического опыта и (или) представитель заинтересованных групп (организаций), то есть носитель их интересов, который:
• дает рекомендации о предпочтительных вариантах решений, касающихся данного объекта, и (или) объективные и по возможности полные сведения об особенностях и свойствах предмета экспертизы с позиции цели, поставленной перед экспертом. При этом сведения должны быть не о себе или своих ощущениях, отношениях и пристрастиях к внешним объектам, как это делает респондент во время опросов – обследований;
• включен в процесс принятия решения, ставя задачу их научного обеспечения;
• обладает правами и обязанностями, определенными документами (приказ о назначении и (или) трудовое соглашение, положение об экспертизе, о статусе эксперта);
• реализует специальную ролевую функцию, которая вытекает не столько из характера и методов его работы, сколько из ориентации на определенный результат»[53].
Наконец в монографии 2007 г. это определение выглядит так: «Эксперт – носитель специальных знаний и/ или практического опыта, а также представитель групп интересов и организаций, который:
• имеет объективные и полные (в его понимании) сведения об особенностях и свойствах внешнего объекта, и/или рекомендации относительно предпочтительных (лучших) вариантов управленческих решений, касающихся данного объекта;
• независимо от внешних влияний и собственной выгоды высказывает суждения из области специальных знаний и/или практического опыта по поставленным перед ним вопросам;
• несет ответственность за свое экспертное заключение, обладает правами и обязанностями, которые определены соответствующими нормативными документами;
• выполняя специальную ролевую функцию, включен в процесс принятия решений с тем, чтобы научно обосновать их[54].
Мы видим, как менялось представление автора о том, кто может быть экспертом. Если в определении 1990 г. это специалист или некий человек – носитель практического опыта, то семь лет спустя это мог быть уже и «носитель интересов заинтересованных групп (организаций)», а в 2007 г. – просто «представитель групп интересов и организаций». При этом, правда, во всех трех определениях присутствует такое важное свойство, как «функция научного обоснования [предлагаемых им?] решений». Остается при этом неясным, как «представитель группы интересов» может реализовывать функцию научного обоснования решений. Это противоречие не случайно, оно отражает, на наш взгляд, сложный функционал деятельности современных экспертов. Действительно, с одной стороны, они должны давать важную информацию о свойствах того объекта или ситуации, по поводу которого проводится экспертиза (и эта функция близка к функции обоснованной оценки), и здесь действительно могут быть очень полезны и сведения от представителей групп интересов. С другой стороны, они должны дать научно-обоснованные предложения по улучшению обсуждаемого объекта или ситуации, и в этом, вероятно, представители групп интересов мало чем могут помочь.
Эта двойственность экспертных функций раскрывается в монографии «Сетевая экспертиза», подготовленной группой авторов под руководством профессора А.Н. Райкова. Представив в ней представленное ранее определение эксперта, данное Б.Г. Литваком, они дают такое определение обсуждаемому понятию: «Эксперт может также определяться как:
• субъект (индивидуальный или коллективный), имеющий знания, личное эмоциональное представление и опыт относительно определенного вида деятельности;
• физическое лицо, обладающее значительными познаниями в некой области: в политике, экономике, социальной сфере, отрасли, регионе, в науке, технике и технологиях, общественной жизни;
• представитель научных и образовательных учреждений, органов местного самоуправления, общественных объединений, других организаций, приглашаемых органом государственной власти в качестве экспертов»[55].
Авторы также формулируют две основные цели любых экспертиз, которые хорошо объясняют двойственность функций экспертов, выявленную нами в определениях Ю.В. Сидельникова, а именно:
• «повышение степени обоснованности принимаемых решений на основе заключений экспертов;
• контроль за соблюдением соответствия и/или установление соответствия между характеристиками объекта экспертизы и требованиями (условиями, ограничениями), предусмотренными нормативно-правовыми документами различных уровней»[56].
И далее, в соответствии с этими целями, они предлагают выделить два вида экспертизы: экспертизу для принятия решений и нормативную экспертизу.
Как представляется, первый включает в себя и разновидность нормативной экспертизы, а именно оценку состояния объекта для принятия решений исходя из каких-то критериев, пусть и не столь четко сформулированных, как в нормативной экспертизе. Однако в экспертизе для принятия решений за стадией оценки следует и выработка предложений по улучшению состояния объекта или ситуации, и эта стадия уже отсутствует в экспертизе нормативной.
Такое выделение двух видов экспертиз очень важно для понимания сути вопроса, поскольку в традиционном для нашей страны понимании термина «экспертиза» речь идет именно о нормативной экспертизе, означающей сравнение с некоторой нормой. Именно этот смысл понятия «экспертиза» отражен в большинстве толковых словарей русского языка, где речь идет о судебной, медицинской, технической, экологической, врачебной и иной подобной экспертизе.
Этим двум смыслам в английском языке соответствуют и два различных, хотя и близких по написанию, слова: «В английском языке “expertize” и “expertise” – понятия разные. С одной стороны, это право проводить экспертизу, давать заключения специалиста, проявлять искусность, ловкость (expertize), с другой – обладание специальными знаниями, компетентностью, эрудицией в какой-либо области (expertise)»[57].
Наряду с упомянутыми выше учеными, среди исследователей экспертных подходов в управлении можно выделить также А.И. Орлова[58], Д.А. Новикова[59], В.Н. Буркова[60], которые также были активными участниками семинара по экспертным оценкам и анализу данных. Эти исследования ведутся в нескольких направлениях. Первое – разработка и совершенствования наиболее эффективных способов организации работы экспертов, включая и их коллективную работу, и возможность их общения между собой в процессе проведения экспертизы (например, совершенствование метода Дельфи). Второе направление – оптимизация всего экспертного процесса, к участникам которого, кроме самих экспертов, сегодня относят руководителя, аналитика, специалиста по методологическому и методическому обеспечению экспертизы, организатора экспертизы, модератора, тематического куратора и т. д.[61] Так, например, А.Н. Райков работает над созданием методов конвергентной экспертизы, позволяющей экспертам быстрее прийти к согласованному решению[62], он также разработал концепцию сетевой экспертизы, позволяющей снижать искажающее влияние средних звеньев процесса экспертизы – менеджеров процесса, и обеспечить сетевое взаимодействие экспертов между собой и с заказчиком экспертизы[63].
Третье направление – это разработка математических моделей поведения самих экспертов в процессе экспертизы, которые позволили бы уменьшить их «стратегическое» поведение, то есть преследование ими своих собственных, отличных от организаторов экспертизы, целей. При этом такое поведение может быть у всех упомянутых выше участников экспертного процесса. Как пишет Н.А. Абрамова, согласно парадигме активных систем, человек обладает свойством сознательного выбора той модели поведения, которая наиболее отвечает его целям в данной ситуации. В частности, он может внешне действовать в рамках заданных «правил игры», а фактически следовать своим целям и правилам[64].
«В этом контексте активной называется экспертиза, в которой существенна активность (то есть, целенаправленность (не всегда «объективная») поведения) ее участников и их возможности манипулирования результатами экспертизы. Процедуры экспертизы, в которых нейтрализованы возможности манипулирования их результатами (точнее, в которых всем участникам выгодно вести себя честно и добросовестно), называются неманипулируемыми [или пассивными] экспертизами»[65]. Различные подходы к созданию условий для проведения неманипулируемых экспертиз (разработанные с помощью математического моделирования) представлены, например, в работах Д.А. Новикова с соавторами[66]. Разрабатываются также способы предотвращения такой опасной разновидности активной экспертизы, как коррупционное поведение[67].