Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований
– право предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными публично-правовыми образованиями (далее – право предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств).
Очевидно, что публично-правовые образования не могут произвольно отказаться от осуществления прав, относящихся к первой группе, поскольку «неиспользование» таких прав равнозначно невыполнению обязанностей. Но публично-правовым образованиям не предоставлена абсолютная свобода усмотрения и в осуществлении прав второй группы. А это в свою очередь значительно влияет на понимание реализации принципа самостоятельности бюджетов.
С нашей точки зрения, полной реализации прав второй группы препятствуют пределы их осуществления с учетом нижеследующего.
Согласно ст. ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ[85] (далее – ГК РФ) все публично-правовые образования обладают правом собственности на средства соответствующих бюджетов. Право собственности публично-правового образования на бюджетные средства в некотором смысле соотносится с закрепленным ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ правом иметь собственный бюджет (далее – право на собственный бюджет, право на бюджет), поскольку:
а) право на бюджет, как и право собственности на средства конкретного бюджета, всегда принадлежит одному публично-правовому образованию – не существует права на бюджет, общего для нескольких публично-правовых образований, и нет права общей собственности на бюджетные средства (средства конкретного бюджета могут находиться в собственности только одного публично-правового образования);
б) у права на бюджет и права собственности на бюджетные средства одинаковый объект – это средства соответствующего бюджета.
Корреляцию права на бюджет и права собственности на бюджетные средства можно проследить и на уровне их внутренней структуры. Как известно, право собственности включает в себя три правомочия: владение, пользование и распоряжение (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Под владением обычно понимают юридически обеспеченную возможность иметь у себя конкретное имущество, содержать его в своем хозяйстве, то есть фактически обладать им, учитывать его на своем балансе и проч.[86] Пользование заключается в возможности «эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления»[87]. Распоряжение предполагает возможность определения «юридической судьбы» имущества[88]. Реализация правомочий, образующих право собственности на бюджетные средства, имеет ряд особенностей[89].
По нашему мнению, в бюджетной сфере правомочия собственников – публично-правовых образований – гарантируются принципом самостоятельности бюджетов, который устанавливает запреты[90], направленные на защиту их имущественных интересов, и наделяет публично-правовые образования полномочиями (правами и обязанностями), фактически позволяющими им осуществлять владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами. Если бы в БК РФ отсутствовали такие гарантии, то реализация правомочий собственников – публично-правовых образований была бы крайне затруднена, поскольку они, вообще говоря, не могут совершать действия, которые не охватываются их нормативно установленной компетенцией.
Причем правомочия владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами, взятые вместе, гарантируются уже упомянутыми запретами, которые установлены ст. 31 БК РФ, и следующими правами:
– правом самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
– правом самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
Об условной корреляции этих прав с правомочиями владения, пользования и распоряжения можно говорить в том смысле, что их закрепление в ст. 31 БК РФ непосредственно направлено на обеспечение (гарантирование) правомочий, входящих в право собственности публично-правового образования на бюджетные средства. И действительно: осуществление бюджетного процесса и обеспечение сбалансированности конкретного бюджета публично-правовым образованием, не являющимся собственником средств этого бюджета, было бы равнозначно лишению правомочий владения, пользования и распоряжения публично-правового образования – собственника средств соответствующего бюджета. Вот почему БК РФ гарантирует каждому публично-правовому образованию право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и право самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующего бюджета.
Право на формирование бюджетных доходов отражает динамические свойства бюджета и направлено на обеспечение не уже существующего, а скорее будущего права собственности публично-правового образования на бюджетные средства (поскольку право на формирование бюджетных доходов гарантирует саму возможность поступления денежных средств в собственность публично-правового образования). Что касается правомочия распоряжения бюджетными средствами, то оно обеспечивается не только названными запретами и правами, но и дополнительно – правом на самостоятельное осуществление бюджетных расходов и правом исключительно в форме межбюджетных трансфертов предоставлять средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств.
Важной характеристикой прав, предусмотренных ст. 31 БК РФ, является также то, что они носят подчиненный (зависимый) характер по отношению к праву каждого публично-правого образования на собственный бюджет. По смыслу БК РФ существование этих прав немыслимо при отсутствии права на собственный бюджет. Например, районы, города и другие административно-территориальные единицы не являются публично-правовыми образованиями (ст. 6 БК РФ) и потому не имеют права на собственный бюджет (ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ). Они, в частности, не обладают и правом на формирование бюджетных доходов, поскольку возможность формировать бюджетные доходы гарантирована принципом самостоятельности бюджетов только в отношении «соответствующего» – то есть собственного, своего – бюджета. Им не принадлежат и иные закрепленные ст. 31 БК РФ права (право самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и право на формирование бюджетных доходов), так как все эти права предполагают наличие собственного бюджета и представляют собой меры возможного поведения тех правосубъектных образований, которые имеют свой бюджет.
Подчиненный (по отношению к праву на собственный бюджет) характер прав, установленных ст. 31 БК РФ, и их условная корреляция с правомочиями, входящими в содержание права собственности на бюджетные средства (притом что право собственности на бюджетные средства в целом соотносится с правом на собственный бюджет), позволяет рассматривать перечисленные в ст. 31 БК РФ права в качестве компонентов (правомочий) закрепленного ст. ст. 13, 14 и 15 БК РФ права всякого публично-правового образования на собственный бюджет.
Важно также учитывать, что в соответствии со ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ право публично-правового образования на собственный бюджет является одновременно его обязанностью. И это неудивительно. Ведь, согласно ст. 6 БК РФ, бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (публичных задач и функций), значит, и право на бюджет предоставлено каждому публично-правовому образованию для выполнения его публичных задач и функций. Следовательно, правомочия, входящие в право на собственный бюджет, тоже в конечном счете направлены на обеспечение выполнения публичных задач и функций и не могут осуществляться в полной мере свободно. Публично-правовым образованиям не предоставлена абсолютная свобода усмотрения в реализации этих правомочий, потому что они связаны необходимостью выполнения своих публичных задач и функций, которые и выступают в качестве своеобразных пределов осуществления всех правомочий, составляющих содержание права на собственный бюджет.
Формы реализации принципа самостоятельности бюджетов
Исследование проблем реализации принципа самостоятельности бюджетов невозможно без рассмотрения вопроса о ее формах.
В юридической науке есть два разных подхода к пониманию форм реализации права:
1) согласно первому подходу существует две формы осуществления правовых норм[91]:
а) в правовых отношениях, понимаемых как строго индивидуализированные связи между носителями корреспондирующих прав и обязанностей, возникающие при наступлении определенных юридических фактов (например, в результате заключения гражданско-правового договора или совершения правонарушения);
б) вне правовых отношений – в такой форме реализуются правовые нормы, которые[92]:
– определяют элементы правового статуса, а именно конституционные права граждан, права и обязанности, составляющие компетенцию органов публичной власти, иные права и обязанности, вытекающие непосредственно из закона;
– закрепляют так называемые «абсолютные права», в частности право собственности, право авторства, возникающие при наступлении предусмотренных правовой нормой юридических фактов;
– устанавливают запреты, но только при условии их добровольного соблюдения теми, кому они адресованы (так как в случае их нарушения возникают правоотношения с участием конкретного нарушителя);
2) согласно второму подходу возможна только одна форма реализации права[93] – в правовых отношениях, которые в зависимости от способа индивидуализации субъектов[94] подразделяются на:
а) относительные (двусторонне индивидуализированные) – в них точно определены и управомоченная, и обязанная стороны (примером являются обязательственные отношения в гражданском праве, относительные отношения в административном праве и проч.);
б) абсолютные (односторонне индивидуализированные) – в них строго определен лишь носитель субъективного права (в качестве примеров можно назвать правоотношение собственности на конкретную вещь, правоотношение авторства);
в) общерегулятивные (общие, общеиндивидуализированные) – в них стороны конкретно не определены[95], и «каждый субъект сразу по отношению ко всем другим субъектам находится в особом состоянии»[96] (примерами традиционно считаются конституционно-правовые отношения[97], регулятивные уголовные правоотношения[98], отношения, возникающие в связи с действием норм, закрепляющих основные права и обязанности граждан, а также компетенцию тех или иных субъектов[99]).
Как мы уже выяснили, принцип самостоятельности бюджетов непосредственно регулирует общественные отношения путем наделения их участников субъективными правами и юридическими обязанностями. При этом права и обязанности, закрепляемые названным принципом, представляют собой элементы компетенции публично-правовых образований. Но в какой форме реализуются нормы ст. 31 БК РФ, устанавливающие принцип самостоятельности бюджетов? В правоотношениях или вне правоотношений?
Для ответа на обозначенный вопрос в первую очередь необходимо избрать какой-нибудь один подход к пониманию форм реализации права. Учитывая, что научная дискуссия о формах осуществления правовых норм ведется с середины пятидесятых годов прошлого столетия[100] вплоть до настоящего времени[101] (причем сама по себе идея о существовании правоотношений, субъекты которых конкретно не определены, высказывалась еще в отечественной дореволюционной доктрине и уже тогда поддерживалась далеко не всеми[102]), мы не будем ставить перед собой цель разрешить эти многолетние разногласия на основе детального анализа каждого аргумента спорящих сторон. Отметим только следующее.
Первый подход (в отличие от второго) отрицает взаимообусловленность субъективных прав и юридических обязанностей, исходя из того, что есть:
– права, не обеспеченные обязанностями (например, право собственности)[103];
– обязанности, которым не корреспондируют права (в частности, обязанности в сфере административного права)[104].
Второй же подход обладает несомненным преимуществом по сравнению с первым, поскольку он не упускает из виду необходимую связь субъективных прав и юридических обязанностей. Это позволяет второму подходу избежать противоречий с теми теоретическими положениями, которые получили практически всеобщее признание, а именно с идеей об имманентном свойстве всех правовых норм – их предоставительно-обязывающем характере.
С учетом вышеизложенного непосредственное осуществление принципа самостоятельности бюджетов (норм ст. 31 БК РФ), по нашему мнению, возможно только в правоотношениях. Причем ст. 31 БК РФ заключает в себе модель общих (общерегулятивных) правоотношений, поскольку:
– ст. 31 БК РФ предусматривает права и обязанности, носители которых точно – «поименно» – не определены (наименования конкретных публично-правовых образований в ст. 31 БК РФ не указаны, следовательно, субъектами соответствующих прав и обязанностей являются все публично-правовые образования);
– поскольку из ст. 31 БК РФ не вытекает иное, перечисленные в ней права и обязанности возникают непосредственно из закона, а не при наступлении определенных юридических фактов;
– по смыслу ст. 31 БК РФ установленные ею права и обязанности являются относительно стабильными, «длящимися» и прекращаются с упразднением самого их субъекта (публично-правового образования) или с утратой нормами ст. 31 БК РФ юридической силы;
– закрепляемые ст. 31 БК РФ права и обязанности представляют собой элементы компетенции публично-правовых образований и выражают особое юридическое состояние последних по отношению ко всем остальным субъектам (гражданам, организациям и проч.), которые в свою очередь наделены корреспондирующими обязанностями и правами;
– предусмотренные ст. 31 БК РФ права и обязанности являются основными, базовыми – обладание ими предопределяет возможность возникновения (изменения, прекращения) других прав и обязанностей, осуществляемых уже в конкретных правоотношениях.
Таким образом, возникающие на основе ст. 31 БК РФ правоотношения обладают пятью главными признаками, характерными для общих (общерегулятивных) правоотношений[105]. Юридическая конструкция общего правоотношения позволяет показать новые аспекты взаимосвязи бюджетного и налогового правового регулирования[106] и объяснить механизм непосредственного осуществления принципа самостоятельности бюджетов. Рассмотрим особенности этого механизма на примере реализации права на формирование бюджетных доходов.
Право конкретного публично-правового образования на формирование бюджетных доходов возникает непосредственно из ст. 31 БК РФ и осуществляется в общем правоотношении. Названное субъективное право представляет собой меру возможного поведения публично-правового образования, которая, разумеется, обеспечена мерой должного поведения других субъектов (их обязанностями). Такой мерой должного поведения, корреспондирующей праву публично-правового образования на формирование бюджетных доходов, является закрепленная ст. 57 Конституции Российской Федерации[107](далее – Конституция РФ) общая налоговая обязанность – общая обязанность[108] платить законно установленные налоги и сборы. Причем налог и сбор, согласно ст. 17 Налогового кодекса РФ[109] (далее – НК РФ), считаются законно установленными лишь в том случае, когда определены соответственно налогоплательщики и плательщики сбора. Получается, что к субъектам общей налоговой обязанности относятся все правосубъектные участники общественных отношений, отвечающие признакам налогоплательщиков и плательщиков сборов.
Общие правоотношения, в которых реализуется закрепленное ст. 31 БК РФ право публично-правового образования на формирование бюджетных доходов, служат основой для возникновения конкретных правоотношений с этим публично-правовым образованием, в частности налоговых правоотношений между ним и плательщиками отдельных налогов. В рамках конкретного отношения с налогоплательщиком публично-правовое образование осуществляет свое право требовать уплаты налога в определенном размере, обусловленное в конечном счете наличием у него общего права на формирование бюджетных доходов. При этом основанием возникновения права требовать уплаты налога – в отличие от права на формирование бюджетных доходов – признаются не нормы закона, а сложный юридический состав, включающий несколько юридических фактов (появление объекта налогообложения, наступление срока уплаты налога и проч.).
Таким образом, общие правоотношения служат базой для других (конкретных) правоотношений с участием публично-правовых образований и выступают в качестве необходимого звена в механизме непосредственного осуществления принципа самостоятельности бюджетов.
Принцип самостоятельности бюджетов закрепляет не только права публично-правовых образований, но также некоторые их обязанности (обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств) и запреты, к которым относятся:
– недопустимость для публично-правового образования устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов чужих бюджетов, а также расходные обязательства, подлежащие исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств (далее – запрет установления расходных обязательств, исполняемых за счет средств чужого бюджета);
– недопустимость для публично-правового образования на протяжении текущего финансового года вводить в действие изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, влекущие увеличение расходов и/или снижение доходов чужих бюджетов, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов чужих бюджетов (далее – запрет произвольного увеличения расходов, снижения доходов чужого бюджета);
– недопустимость для публично-правового образования изымать полученные в результате эффективного исполнения чужого бюджета дополнительные доходы, экономию по расходам этого бюджета (далее – запрет изъятия средств, полученных в результате эффективного исполнения чужого бюджета).
Нетрудно заметить, что установленные ст. 31 БК РФ запреты адресованы публично-правовым образованиям, поскольку только публично-правовые образования могут совершать недозволенные действия, которые в ней перечислены. По сути, запрещающие нормы ст. 31 БК РФ возлагают на каждое публично-правовое образование юридическую обязанность воздерживаться от совершения определенных действий. В этом отношении запрещающие нормы ст. 31 БК РФ весьма похожи на ее обязывающие нормы (предусматривающие обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств) и отличаются от них лишь тем, что первые наделяют публично-правовые образования пассивными обязанностями, а вторые – активными обязанностями. Причем и запрещающие, и обязывающие нормы ст. 31 БК РФ, как всякие правовые нормы, носят представительно-обязывающий характер. Это означает, что каждой установленной ст. 31 БК РФ мере должного поведения (юридической обязанности) публично-правового образования корреспондирует некоторая мера возможного поведения других субъектов. В качестве такой меры возможного поведения выступает вытекающее из ст. 31 БК РФ общее право требовать от публично-правового образования исполнения соответствующей юридической обязанности. Указанное субъективное право реализуется в общем правоотношении и принадлежит всем правосубъектным участникам общественных отношений, кроме публично-правового образования, являющегося субъектом обязанности, то есть гражданам, организациям, иным публично-правовым образованиям и проч.
Из всего вышесказанного следует ряд выводов
Принцип самостоятельности бюджетов, по нашему мнению, имеет одновременно объективный и субъективный характер. Названный принцип является не идеей правосознания, а общей нормой позитивного права. Наличие в БК РФ положений, противоречащих принципу самостоятельности бюджетов, свидетельствует о нарушении этого принципа и его неполной реализации, но не о существовании неписаного, вытекающего из других норм принципа подчиненности бюджетов.
С нашей точки зрения, есть два способа реализации (осуществления) принципа самостоятельности бюджетов: непосредственный и опосредованный. Непосредственное осуществление принципа самостоятельности бюджетов не ограничивается его общим информационно-руководящим воздействием, а предполагает возможность прямого регулирования общественных отношений путем наделения их участников субъективными правами и юридическими обязанностями. На наш взгляд, принцип самостоятельности бюджетов, взятый обособленно от других норм, является полноценной нормативной основой для возникновения правоотношений.
Содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается в нескольких нормах, устанавливающих ряд субъективных прав и юридических обязанностей публично-правовых образований (не их органов). Нормы ст. 31 БК РФ, закрепляющие принцип самостоятельности бюджетов, состоят из гипотез и диспозиций, но не имеют в своей структуре санкций. По нашему мнению, отсутствие санкций не приводит к утрате нормами ст. 31 БК РФ регулятивных свойств.
Принцип самостоятельности бюджетов, с нашей точки зрения, гарантирует право собственности публично-правового образования на бюджетные средства, которое в некотором смысле соотносится с закрепленным ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ правом иметь собственный бюджет. Права, установленные ст. 31 БК РФ, допустимо рассматривать в качестве компонентов (правомочий) права всякого публично-правового образования на собственный бюджет. Своеобразными же пределами осуществления этих правомочий являются публичные задачи и функции соответствующего публично-правового образования.
Непосредственное осуществление принципа самостоятельности бюджетов, по нашему мнению, возможно только в общих (общерегулятивных) правоотношениях, которые в свою очередь служат основой для возникновения различных конкретных правоотношений (например, налоговых правоотношений между определенным публично-правовым образованием и отдельным налогоплательщиком). При этом правам каждого публично-правового образования, вытекающим непосредственно из принципа самостоятельности бюджетов, корреспондируют общие обязанности, а вытекающим из названного принципа обязанностям корреспондируют общие права. Субъектами общих обязанностей являются все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, обладающего соответствующим правом, субъектами же общих прав – все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, несущего соответствующую обязанность. К таким субъектам общих прав и обязанностей относятся, в частности: иные публично-правовые образования, граждане и организации.
§ 1.2. Место принципа самостоятельности бюджетов в общей иерархии правовых норм
Выявление конституционных основ (начал) принципов права крайне важно как с теоретической, так и с практической точки зрения. К примеру, имеет принцип самостоятельности бюджетов конституционную природу или нет? Ответ на этот вопрос необходим, помимо прочего, для определения места упомянутого принципа в общей иерархии правовых норм.
Юридическая сила принципа самостоятельности бюджетов может оцениваться по-разному. Существует по крайней мере два взаимоисключающих варианта ее оценки:
1. Принцип самостоятельности бюджетов представляет собой обыкновенную норму закона (БК РФ). Следовательно, указанный принцип не является обязательным для федерального законодателя и не имеет приоритета перед иными положениями БК РФ. В частности, даже в случае явного противоречия принципу самостоятельности бюджетов подлежат применению как нормы БК РФ, принятые позднее названного принципа (поскольку lex posterior derogat legi priori[110]), так и нормы БК РФ менее общего характера по сравнению с ним (поскольку lex specialis derogat lex generali[111]). Очевидно, что при подобном подходе принцип самостоятельности бюджетов почти никогда не может применяться и существенно теряет практическое значение;
2. Принцип самостоятельности бюджетов выступает в качестве правовой нормы особого рода, и федеральный законодатель должен руководствоваться им при принятии нормативных актов, так как в отношении упомянутого принципа верно одно из следующих утверждений:
а) принцип самостоятельности бюджетов является правовой аксиомой;
б) принцип самостоятельности бюджетов имеет конституционную природу – вытекает из положений Конституции РФ.