Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)
– полномочия в области плановой деятельности;
– полномочия в бюджетной сфере;
– полномочия в налоговой сфере.
2. Исследован вопрос о закреплении критериев, позволяющих точно установить максимальный объем прав на осуществление отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для реализации. В качестве такого критерия предлагается финансовый критерий, в связи с чем обосновывается необходимость закрепления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) нормы, в соответствии с которой объем прав на осуществление передаваемых государственных полномочий не может превышать 50% размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.
3. Делается вывод о необходимости принятия федерального закона о планировании и прогнозировании, который содержал бы общую концепцию и устанавливал бы систему планирования и прогнозирования, в том числе социально-экономического развития Российской Федерации в целом, определял бы общие основы планирования и прогнозирования на муниципальном уровне, устанавливал бы соотношение программ федерального, регионального и местного уровней. Непосредственно требования к содержанию муниципальных целевых программ, их виды, полномочия органов местного самоуправления в области планирования должны устанавливаться на уровне муниципальных образований.
4. С учетом требований Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) об установлении местной администрацией порядка разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования, среднесрочного финансового плана муниципального образования обосновывается необходимость принятия муниципальных правовых актов в области прогнозирования и планирования во всех муниципальных образованиях. Учитывая большое количество вновь созданных муниципальных образований, сложности в обеспечении квалифицированными кадрами органов местного самоуправления, а также возможные особенности плановой деятельности в отдельных регионах и муниципальных образованиях, целесообразно на уровне субъектов Федерации принимать модельные акты о планировании и прогнозировании, программах социально-экономического развития муниципального образования.
5. Наибольший объем прав и обязанностей в сфере планирования принадлежит исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления. В то же время ни в Законе о местном самоуправлении, ни в БК РФ четко не прописаны полномочия исполнительно-распорядительных органов по разработке и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, в связи с чем обосновывается, что такие полномочия должны закрепляться в уставах муниципальных образований. К таким полномочиям могут быть отнесены:
1) разработка проектов планов, прогнозов и программ социально-экономического развития, организация их исполнения;
2) получение в установленном законодательством порядке от предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, необходимых сведений о проектах их планов и мероприятий, которые могут иметь последствия для экологической, демографической и иных областей, затрагивающие интересы населения муниципального образования; осуществление обязательного для таких планов и мероприятий согласования;
3) внесение предложений по проектам планов, прогнозов социально-экономического развития территории и программ органов власти и управления субъекта Федерации, по проектам планов предприятий, организаций, расположенных на территории муниципального образования, по вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения, экономическим и социальным развитием территории муниципального образования;
4) обеспечение составления балансов: финансового, денежных доходов населения, трудовых ресурсов, земельного и др., необходимых для управления экономическим и социальным развитием муниципального образования;
5) обеспечение подготовки отчетов о выполнении планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования и др.
6. Проведенная систематизация бюджетных полномочий органов местного самоуправления позволила выделить следующие группы бюджетных полномочий органов местного самоуправления: по субъектам, их осуществляющим; по правовому регулированию бюджетных отношений; по формированию, распределению и использованию местного бюджета; юрисдикционные полномочия; по типу муниципального образования; исходя из государственного устройства Российского государства и принципа федерализма; исходя из самостоятельного осуществления бюджетных полномочий органами местного самоуправления; иные полномочия.
Наибольшими бюджетными полномочиями обладают исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в связи с чем обосновывается необходимость четкого и полного закрепления перечня таких полномочий в муниципальных правовых актах.
7. Налоговый кодекс РФ в первую очередь наделяет представительные органы муниципальных образований полномочиями в области установления и введения (отмены) местных налогов. В то же время анализ муниципальных правовых актов позволил прийти к выводу, что очень часто муниципальными образованиями нарушается требование о необходимости как установить, так и ввести в действие местные налоги. В связи с этим обосновывается необходимость проведения на уровне субъектов Федерации проверки муниципальных правовых актов об установлении и введении местных налогов (такая проверка может быть проведена органами прокуратуры, которые осуществляют надзор за законностью правовых актов) и внесения изменений в те муниципальные правовые акты, которые не отвечают указанным критериям. Предлагается также принятие на уровне субъектов Федерации модельных актов о местных налогах, которые являлись бы основой для принятия соответствующих актов в муниципальных образованиях.
8. Аргументируется вывод, что одним из способов повышения собираемости местных налогов может стать передача полномочий территориальных органов Федеральной налоговой службы в части администрирования местных налогов органам местного самоуправления таких муниципальных образований, как городские и сельские поселения, муниципальные районы.
9. Внесен ряд предложений по дополнению и изменению нормативно-правовых актов г. Калуги в области планово-финансовой деятельности: Устава г. Калуги; постановления Городской Думы городского округа г. Калуги от 28 ноября 2007 г. № 148 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании «город Калуга»»; о принятии Положения о прогнозировании, программе социально-экономического развития и муниципальных целевых программах г. Калуги.
26. Дурманова О.М. Закрытое административно-территориальное образование как субъект финансового права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Саратов, 2010
Работа выполнена в Саратовской государственной академии права. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ, академик МАН ВШ Химичева Нина Ивановна.
Положения, выносимые на защиту:
1. Разработано авторское определение дефиниции «закрытое административно-территориальное образование» как муниципального образования, обладающего статусом городского округа, в пределах которого расположены промышленные предприятия, военные и иные объекты, нуждающиеся в особом режиме безопасного функционирования и охраны государственной тайны.
2. Обоснована необходимость дополнения Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее – Закон о ЗАТО) нормой, закрепляющей особые условия проживания граждан на данной территории, обусловленные введением на территории ЗАТО безопасного режима в отношении граждан, проживающих, работающих или пребывающих на определенное время в ЗАТО. Эта норма также характеризует правовой статус закрытых территориальных образований.
3. Предложена авторская классификация признаков, присущих современным ЗАТО, с выделением двух групп: 1) установленные в актах законодательства о местном самоуправлении для муниципальных образований, наделенных статусом городских округов; 2) установленные в Законе о ЗАТО. В первую группу включены признаки, характеризующие территориальную обособленность и наличие органов местного самоуправления в ЗАТО. Вторую группу составляют признаки, которые обусловлены установлением режима безопасного функционирования на территории ЗАТО и специально предусмотрены в Законе о ЗАТО.
4. Обосновывается тезис о необходимости разделения финансово-правовых актов на две группы: первую составят финансово-правовые акты, устанавливающие полномочия федеральных органов государственной власти применительно ко всем видам муниципальных образований (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ), Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении), и др.), вторую – финансово-правовые акты, предусматривающие специальные полномочия федеральных органов государственной власти в обеспечении режима безопасного функционирования на территории ЗАТО (Закон о ЗАТО, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» и др.).
5. Определен финансово-правовой статус закрытых административно-территориальных образований как установленной общими и специальными финансово-правовыми нормами совокупности предметов ведения и полномочий закрытого административно-территориального образования и органов местного самоуправления, действующих на его территории, по образованию, распределению и использованию муниципальных денежных фондов и доходов.
6. Доказывается, что деятельность органов местного самоуправления ЗАТО по привлечению инвесторов является новым направлением государственной инвестиционной политики, поскольку в ней принимают участие федеральные органы государственной власти.
7. Выделены две группы полномочий ЗАТО в бюджетной сфере: общие и специальные. Общие полномочия отнесены к муниципальным образованиям, наделенным статусом городского округа. Специальные полномочия закреплены в особом Законе о ЗАТО.
8. Предлагается дополнить положения БК РФ о регулировании бюджетных отношений с участием федеральных органов государственной власти нормой, закрепляющей полномочия указанных органов в сфере формирования бюджетов ЗАТО в иных актах законодательства Российской Федерации.
9. Разработано авторское определение понятия «бюджет закрытого административно-территориального образования», под которым предлагается понимать форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления в связи с введением режима безопасного функционирования на территории ЗАТО.
10. Предлагается внести изменения в БК РФ в части определения перечня расходных обязательств муниципальных образований, выделив три группы обязательств: 1) расходные обязательства, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения; 2) расходные обязательства, исполняемые за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий; 3) расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации.
11. Обоснована необходимость внесения изменений в Закон о местном самоуправлении и в части правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями путем закрепления в этом Законе положения об осуществлении передачи государственных полномочий в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Федерации, иными нормативными правовыми актами, в случаях, предусмотренных указанным Законом.
12. Аргументирован вывод о существовании особой группы межбюджетных правоотношений – правоотношений, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления ЗАТО при установлении специальных нормативов отчислений из федерального бюджета в бюджеты ЗАТО, выявлена специфика этих правоотношений.
13. Исходя из особого правового положения ЗАТО как субъекта финансового права обосновывается тезис о необходимости реанимирования положений налогового законодательства Российской Федерации об установлении на территории ЗАТО специального налогового режима, определив, что использование альтернативной системы налогообложения может быть регламентировано и в Налоговом кодексе РФ, и в Законе о ЗАТО.
27. Хребтова Т.П. Органы внутренних дел как субъекты финансового права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2009
Диссертация выполнена на кафедре организации финансово-экономического тылового обеспечения органов внутренних дел Академии управления МВД России. Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Соколова Эльвира Дмитриевна.
Положения, выносимые на защиту:
1. Дано авторское определение понятий «финансовая правосубъектность», «финансовая правоспособность», «финансовая дееспособность», «субъект финансового права», «администрирование поступлений доходов в бюджет».
Финансовая правосубъектность – это свойство, которым государство в законодательном порядке наделяет субъектов для их участия в финансовых отношениях, оно включает в себя финансовую правоспособность и дееспособность.
Финансовая правоспособность – это способность субъекта права (лица) обладать финансовыми правами (иметь их) и нести юридические обязанности, предусмотренные нормативными правовыми актами, регулирующими финансовые отношения.
Финансовая дееспособность – это способность субъекта права (лица) самостоятельно либо через представителей приобретать, осуществлять, изменять и прекращать финансовые права и обязанности, а также нести ответственность за их неправомерную реализацию. Дееспособность включает в себя деликтоспособность субъекта – способность самостоятельно нести ответственность за совершенные финансовые правонарушения.
Субъект финансового права – это лицо, обладающее финансовой правосубъектностью, т.е. за которым государство признает способность быть носителем юридических прав и обязанностей, предусмотренных финансовым правом, позволяющей ему участвовать в конкретном финансовом правоотношении и нести ответственность за совершение финансового правонарушения.
Администрирование поступлений доходов в бюджет – это урегулированная нормами финансового права деятельность уполномоченных органов в сфере финансов по аккумулированию (обеспечению поступлений) и обращению в собственность государства и муниципальных образований обязательных платежей в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством.
2. Финансовая правосубъектность и финансовая правоспособность носят обобщающий характер и могут проявляться через свои подвиды: бюджетную правосубъектность и бюджетную правоспособность; налоговую правосубъектность и налоговую правоспособность; валютную правосубъектность и валютную правоспособность; правосубъектность и правоспособность в сфере государственного кредита; правосубъектность и правоспособность в области страховых отношений и др.
Основываясь на имеющейся в юриспруденции традиционной классификации субъектов права, согласно которой они подразделяются на три основные группы: 1) публично-правовые территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования); 2) коллективные субъекты; 3) индивидуальные субъекты (физические лица), – предлагается в первой группе в составе муниципальных образований выделить административно-территориальные образования особого режима и свободные экономические зоны, во второй группе – коллективные субъекты, наделенные властными полномочиями, и коллективные субъекты, не имеющие таких полномочий, в третьей группе – индивидуальных предпринимателей, глав крестьянских и фермерских хозяйств, нотариусов, адвокатов, имеющих финансово-правовой статус, отличающийся от финансово-правового статуса субъектов, не занимающихся предпринимательской деятельностью. С учетом деликтоспособности субъектов финансового права предлагается выделить в специальную подгруппу индивидуальных субъектов – должностных лиц, в том числе руководителей, главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджетов, администраторов доходов бюджетов Российской Федерации.
3. Доказано, что органы внутренних дел, участвуя в финансовых отношениях, обладают специальной финансовой правосубъектностью.
Финансовая правосубъектность органов внутренних дел – это свойство, которым государство с помощью нормативных правовых актов наделяет органы внутренних дел для участия в финансовых отношениях. Финансовая правосубъектность органов внутренних дел возникает в силу требований нормативных правовых актов и выражает способность органов внутренних дел иметь, приобретать и осуществлять собственными действиями или через представителя финансовые обязанности и права, а также нести ответственность за нарушение финансового законодательства.
4. Учитывая, что органы внутренних дел являются правоохранительными органами, наделенными соответствующей компетенцией в данной области общественной жизни, то они осуществляют финансовую деятельность, имеющую для них обеспечивающий характер. В правовом статусе органов внутренних дел как субъектов финансового права имеются особенности, которые в основном проявляются в бюджетных отношениях, а также в сфере осуществления финансового контроля. Для органов внутренних дел характерны иерархичность структуры и строгая субординация в отношениях, что находит свое проявление и в содержании их финансово-правового статуса. Для финансово-правового статуса органов внутренних дел характерна многоплановость, зависящая от направления их финансовой деятельности. В бюджетной сфере финансово-правовой статус органов внутренних дел реализуется через правовой статус главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств, правовой статус главных администраторов (администраторов) доходов бюджета; в налоговой сфере – через правовой статус налогового агента, правовой статус налогоплательщика, плательщика неналоговых платежей; в сфере осуществления финансового контроля – через правовой статус специализированного субъекта государственного финансового контроля и субъекта финансово-правовой ответственности. При этом правовой статус органов внутренних дел как администратора поступлений доходов в бюджет можно рассматривать как правовой статус участника бюджетного процесса и как правовой статус субъекта налогового права.
5. Установлено, что финансово-правовой статус органов внутренних дел как субъектов финансового права выражается в виде совокупности принадлежащих им в соответствии с финансовым законодательством финансовых обязанностей и прав и не совпадает с понятием «финансовая правосубъектность». Финансовая правосубъектность характеризует абстрактную (потенциальную) способность органов внутренних дел иметь, приобретать и осуществлять права и обязанности в сфере финансов, нести финансово-правовую ответственность, а финансово-правовой статус органов внутренних дел выражает непосредственное, определенное законом обладание финансовыми обязанностями и правами для вступления в финансовые правоотношения. Категорию «финансово-правовой статус» органов внутренних дел можно рассматривать как родовое понятие, и поэтому оно шире, чем понятие «финансовая правосубъектность».
6. Границы правоотношения по администрированию поступлений доходов в соответствующие бюджеты возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований; строятся на правовой основе с помощью метода властных предписаний: обязывания, юридического неравенства, императивности их действий. Реализация обязанностей и прав субъектов данного правоотношения осуществляется с помощью специальных средств (процессуальных форм) лично либо через представителя.
7. В связи с отсутствием легального определения расходов и их видов предлагается в зависимости от их экономического содержания расходы МВД России условно разделить на три группы: 1) расходы, обеспечивающие повседневное (текущее) их функционирование; 2) расходы, обеспечивающие их дальнейшее развитие; 3) расходы на пенсионное обеспечение.
8. Финансово-правовой статус органов внутренних дел как субъектов государственного финансового контроля необходимо закрепить в законодательном порядке, так как практика органов внутренних дел показывает следующие объективно существующие их преимущества в сфере финансового контроля:
– возможность реализации имеющихся материалов проверки сразу же, т.е. минуя долгие бюрократические процедуры согласования и направления материалов по подведомственности;
– возможность использования при проведении контрольных мероприятий негласных методов и средств, которые, как показывает опыт, зачастую носят если не доказательственную, то ориентирующую силу.
– возможность осуществления оперативно, в максимально сжатые сроки мероприятий именно «фактического» блока, т.е. проведение встречных проверок, опрос граждан, истребование документов и др. до того, как проверяемый субъект в условиях своего вполне понятного противодействия контролю сможет уничтожить следы совершенных преступлений или правонарушений;
– возможность привлечения к выполнению контрольных мероприятий различных служб системы органов внутренних дел, могущих обеспечить быстрое и адекватное решение вопросов, зачастую возникающих при проведении проверки.
9. Предлагается в Законе РФ «О милиции» предусмотреть норму, закрепляющую правовой статус органов внутренних дел как субъекта финансового права, обладающего финансовой правосубъектностью, реализующуюся в бюджетной сфере через правовой статус главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета, в налоговой сфере – через правовой статус налогового агента, налогоплательщика, плательщика неналоговых платежей, в сфере осуществления финансового контроля – через правовой статус специализированного субъекта государственного финансового контроля или субъекта финансово-правовой ответственности.
28. Еремин С.Г. Договор в финансовом праве: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2008
Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного университета «Высшая школа экономики». Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Сюкияйнен Леонид Рудольфович.
Положения, выносимые на защиту:
1. Диссертант определил понятие договора в финансовом праве (финансово-правового договора): это соглашение с участием уполномоченных государственных (муниципальных) органов, содержащее нормы права или индивидуальные предписания, которые направлены на регулирование финансовых отношений в Российской Федерации.
2. Диссертант считает, что формирование источников финансового права происходило в три этапа: начальный, советский и современный, каждый из которых соответствовал политическому и экономическому развитию страны в конкретный период, причем на каждом этапе структура источников финансового права видоизменялась.
3. По мнению диссертанта, возникновение договора в финансовом праве связано с развитием источников финансового права и происходящие в политической и экономической сферах страны изменения предопределили формирование правовой основы для применения договорно-правового регулирования финансовых отношений в России.
4. Автор диссертации считает, что договоры (соглашения), применяемые в финансовом праве, по совокупности характерных признаков можно условно разделить на четыре группы:
– компетенционно-разграничительные договоры (соглашения) о делегировании полномочий, которые заключаются государственными органами Российской Федерации и ее субъектами (например: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан);
– договоры, которые взаимодействуют с гражданским правом (например, договор залога имущества, определенный в ст. 73 Налогового кодекса РФ);