Советская дипломатия на четырехсторонних переговорах по Западному Берлину (26 марта 1970-3 сентября 1971)

Участники четырехсторонних переговоров (слева направо): К. Раш – посол США в ФРГ; П. А. Амбросимов – посол СССР в ГДР; Р. Джеклинг – посол Англии в ФРГ; Ж. Сованьярг – посол Франции в ФРГ.

Фотография публикуется впервые. Она была подарена П. А. Амбросимовым российскому историку-германисту профессору И. С. Кремеру, который предоставил её автору данной монографии.

Рецензенты:

доктор исторических наук, профессор М. Ю. Золотухин (Московский педагогический государственный университет)

кандидат исторических наук, доцент Н. И. Кочегарова

Научный редактор:

доктор исторических наук, профессор Б. Л. Хавкин (Российский государственный гуманитарный университет)

НЕЗАВИСИМЫЙ АЛЬЯНС

АЛЕТЕЙЯ

© Р. В. Долгилевич, 2021

© Оформление. ООО «Алетейя», 2021

Введение

Переговоры представителей СССР, США, Англии и Франции по Западному Берлину представляли собой сложный дипломатический марафон, на пути которого стояли многочисленные барьеры и преграды. Они начались 26 марта 1970 г. и закончились 3 сентября 1971 г. Состоялись 33 официальные встречи посла СССР в ГДР с послами трех западных держав в ФР, а также множество конфиденциальных встреч и бесед. Иногда казалось, что переговоры ни к чему не приведут, но с февраля – марта 1971 г. надежды на их успешное завершение все больше усиливались.

Западный Берлин на рубеже 60-х и 70-х годов XX в. продолжал оставаться опасной болевой точкой на политической карте Европы. Но из «третьего берлинского кризиса», вызванного в 1969 г. действиями ФРГ в Западном Берлине, советское руководство сделало вывод, что «силовые методы» в западноберлинских делах не приносят желаемого результата. Можно было, конечно, воспрепятствовать проведению той или иной акции ФРГ в Западном Берлине, но только при условии, что для ее осуществления не задействованы возможности военно-транспортной авиации западных держав. Именно здесь проходила граница советских возможностей «силового давления» на противоборствующую сторону. Становилось все более очевидным, что пути к достижению советских целей в Западном Берлине следует искать не на полях конфронтации, а в плоскости переговоров и поиска разумного баланса интересов сторон

Но там же, где проходила граница советских возможностей в Западном Берлине, проходила и граница возможностей западных держав в этом городе. Их военно-транспортная авиация могла доставить в Западный Берлин депутатов бундестага ФРГ и федеральных министров, но они не могли помешать реализации мероприятий ГДР по усилению контроля на наземных коммуникациях, ведущих в Западный Берлин. Пробиваться в город с помощью вооруженного конвоя – такой вариант исключался западными державами, потому что он означал бы большую войну в Европе, или, вероятнее всего, третью мировую войну.

И Советский Союз, и западные державы понимали, что по-настоящему «горячими точками» в противоборстве Востока и Запада стали Индокитай и Ближний Восток. Продолжались военные действия во Вьетнаме. Хрупкое перемирие между Израилем и арабскими странами, установившееся после «шестидневной войны» 1967 г., могло быть взорвано в любой день.

Усиление внимания к другим регионам не означало, однако, что СССР и западные державы перестали рассматривать Европу как основной участок противостояния Запада с Востоком, НАТО с ОВД. Но в геополитических условиях конца 1960-х начала 1970-х годов, характеризовавшихся опасным обострением обстановки в Индокитае и на Ближнем Востоке, и Советскому Союзу, и западным державам нужна была «мирная и спокойная» Европа. Добиться же мира и спокойствия на европейском континенте можно было лишь при условии достижения взаимоприемлемого соглашения по Западному Берлину. Оно способствовало бы, в частности, прогрессу в деле подготовки совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в проведении которого были весьма заинтересованы СССР и его союзники. Кроме того, советская дипломатия учитывала, что соглашение по Западному Берлину укрепит позиции правительства В. Брандта и сыграет важную роль в улучшении отношений между СССР и ФРГ. Все эти факторы действовали как во время достижения договоренности о начале переговоров, так и в течение всего их хода. Сам факт проведения этих переговоров был определенным шагом вперед на пути к разрядке в Европе.

Свою задачу автор монографии видел в том, чтобы показать, какие цели ставила пред собой советская дипломатия на четырехсторонних переговорах по Западному Берлину, какой стратегии и тактики она придерживалась, как и под влиянием каких факторов менялась тактика СССР, в чем и когда Советский Союз пошел навстречу позициям трех западных держав. Аналогичные цели автор ставил перед собой, говоря о позициях США, Англии и Франции на переговорах. Значительное место в монографии заняли директивы ЦК КПСС советским переговорщикам – они определяли их позицию по всем аспектам обсуждавшихся вопросов. Автор стремился максимально приблизить стиль изложения материала к содержанию изученных им документов.

Хронологические рамки исследования охватывают весь период переговоров – с марта 1970 г. по сентябрь 1971 г.

Советская историография располагала лишь одной специальной работой, посвященной четырехстороннему соглашению по Западному Берлину от 3 сентября 1971 г.[1] Ее авторы, Г. Кириллов и Ю. Ржевский, основное внимание сосредоточили на анализе содержания соглашения и на его реализации. Ход переговоров хотя и рассматривается в главе II, но он не мог дать понимания динамики договорного процесса и изменений в позициях сторон, потому что авторы не имели возможности использовать документы переговоров – протокольные записи бесед послов четырех держав, а также тексты документов, которыми они обменивались. Некоторые документы авторы излагали на основе публикаций в западной печати, куда они попадали вопреки конфиденциальному характеру переговоров. Так, о западном проекте четырехстороннего соглашения от 5 февраля 1971 г. Кириллов и Ржевский говорили на основе публикации в западногерманском журнале «Квик».[2]

Освещая вопрос о реакции СССР на этот проект, авторы писали: «Советская сторона подвергла западный проект соглашения тщательному постатейному разбору и критике, вскрыв его предвзятый, односторонний характер, нереалистичность содержавшихся в нем постановлений, несоответствие установок его авторов задаче предотвращения трений вокруг Западного Берлина в настоящее время и на будущее, что являлось общей целью, провозглашенной всеми участниками переговоров. Было показано также, что этот проект нежизнеспособен в самой своей основе, поскольку не учитывает суверенных прав ГДР в отношении как ее столицы, так и коммуникаций, по которым проходит транзитное сообщение между Западным Берлином и ФРГ».[3] При этом Кириллов и Ржевский не приводят каких-либо документов и не делают сноски на источники. В целом работа Г. Кириллова и Ю. Ржевского заслуживает положительной оценки; она давала хотя бы приблизительное представление о том, как протекали четырехсторонние переговоры по Западному Берлину. Эта работа целиком и полностью соответствовала уровню и возможностям советской исторической науки конца 1970-х годов.

В общих чертах и бегло о четырехсторонних переговорах по Западному Берлину писал их непосредственный участник, бывший посол СССР в ГДР П. А. Абрасимов. Он прежде всего отмечал, что на пути этих переговоров стояло множество препятствий и преград. «По подсчетам западной печати, – подчеркивал автор, – только заседания послов потребовали около 270 часов… Потребовалось немало времени и усилий, прежде чем был найден согласованный подход к обсуждению рассматриваемых проблем».[4]

В целом переговоры, по мнению Абрасимова, «прошли три основных этапа: (1) взаимное изучение позиций сторон и обмен предложениями по ряду принципиальных вопросов (26 марта 1970 г. – февраль 1971 г.); (2) подведение итогов предварительного обмена мнениями и обмен сводными предложениями (февраль – март 1971 г.); заключительная фаза согласования позиций и составления самого соглашения, завершившаяся его подписание 3 сентября 1971 г.»[5]

Советский Союз, писал П. А. Абрасимов, был в принципе за такое урегулирование, которое раз и навсегда развязало бы западноберлинский узел и полностью сняло бы эту проблему с международной повестки. «Поэтому советская сторона предлагала, как неоднократно подчеркивалось мною на переговорах, широкое соглашение, которое охватывало бы все аспекты проблемы».[6]

По словам бывшего советского посла в ГДР, труднее всего оказалось совместить взгляды сторон относительно наименования географического района, являвшегося предметом обмена мнениями, то есть Западного Берлина, и его статуса. Поэтому участники переговоров договорились исключить эти вопросы из обсуждения. Было достигнуто взаимопонимание о необходимости вынести за скобки, отложить спорные политические и юридические вопросы, по которым позиции сторон расходились, и приступить к выработке практических решений по обсуждаемой проблематике, связанной с Западным Берлином.[7]

Западный проект соглашения от 5 февраля 1971 г. Абрасимов характеризовал как в целом неудовлетворительный. В нем проблема свертывания политического присутствия ФРГ в Западном Берлине смазывалась различного рода оговорками. Вопрос об интересах Советского Союза в Западном Берлине обходился. Права и интересы ГДР не учитывались. В частности, для коммуникаций, используемых для доступа в Западный Берлин из ФРГ, фактически предлагался режим экстерриториальности, а ГДР рассматривалась как территория, подчиненная СССР. Вопрос о «гражданском доступе» включался в договоренности четырех держав, будто бы западные державы имели в этой области равные с СССР права. Более того, подчеркивал Абрасимов, представители западных держав утверждали, что «право доступа» является составной частью их права на оккупацию города, которое включает в себя также право на обеспечение гражданского сообщения.[8] СССР не мог согласиться ни с одним из этих положений.

Говоря о советском проекте комплексного соглашения от 26 марта 1971 г., Абрасимов отмечал, что оно «представляло собой сбалансированное решение вопросов, являвшихся предметом переговоров… Это был обширный документ, охватывавший все вопросы возможной договоренности…».[9] Советские предложения являлись наиболее широкими из всех когда-либо выдвигавшихся за длительную историю переговоров по западноберлинскому вопросу. Они «давали возможность быстро завершить переговоры на приемлемой для всех сторон основе».[10]

Абрасимов, однако, не проводит каких-либо документов переговоров и не делает ссылок на них. Это придает работе Абрасимова отчасти характер мемуаров. Она может рассматриваться не только как исследование, но и как источник по изучаемой проблематике.

Характеристика хода переговоров и четырехстороннего соглашения от 3 сентября 1971 г давалась также в ряде общих работ по истории международных отношений и внешней политики СССР.[11] В этих работах, однако, не было никакой конкретики и фактологии, проблематика в них только обозначалась, но не раскрывалась. Такая задача в этих обобщающих трудах и не ставилась. Можно назвать также несколько статей по западноберлинской проблематике, опубликованных в советских периодических научных изданиях.[12]

В историографии РФ нет специальных работ, посвященных ходу четырехсторонних переговоров. Можно назвать лишь монографию В. А. Беспалова, в которой частично рассматривался вопрос о том, как на этих переговорах решался вопрос о транзите между ФРГ и Западным Берлином.

Автор отмечал, что в западном проекте соглашения от 5 февраля 1971 г. движение на коммуникациях между Западным Берлином и ФРГ не характеризовалось как транзитное, а ГДР вообще не упоминалась. Речь шла о «доступе», который должен быть «свободным и беспрепятственным» и контролироваться созданным четырехсторонним консультативным органом. Представители трех держав, подчеркивал Беспалов, продолжали придерживаться прежнего тезиса, согласно которому «право доступа» является составной частью их права на оккупацию города, которое включает в себя также право обеспечения гражданского сообщения.

Автор делает вполне обоснованный вывод, что западные державы фактически вели дело к интернационализации коммуникаций с Западным Берлином, а это делало в дальнейшем признание суверенитета ГДР неполноценным. Такая постановка вопроса была неприемлемой для СССР.[13]

Говоря о советском проекте соглашения от 26 марта 1971 г., Беспалов подчеркивает, что в нем сообщение между ФРГ и Западным Берлином определялось как «транзитное» и предусматривалось заключение компетентными немецкими властями соглашений, с тем чтобы транзит проходил на основе обычных международных норм.[14]

Общий вывод В. А. Беспалова был сформулирован так: «СССР окончательно признал права и ответственность западных держав на западные секторы Берлина (Приложение IV, п. “B”). Но большие уступки, конечно, были сделаны западными державами».[15] Представляется, что такой вывод нуждается в более весомой аргументации, чем та, которая приведена в монографии. Автор, однако, не мог пользоваться протоколами переговоров, что существенно ограничивало его возможности.

В исторической литературе ГДР вопрос о ходе четырехсторонних переговоров по Западному Берлину специально не рассматривался. О них лишь бегло говорится в работе Г. Кайдерлинга и П. Штульца, посвященной Западному Берлину.[16] В диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук В. Кляйнвехтера глубоко проанализированы некоторые аспекты четырехстороннего соглашения, но о самих переговорах, которые привели к этому соглашению, говорится лишь в общих чертах.[17] Обе работы выдержаны в духе внешнеполитических концепций, которых в 1970-е годы придерживалась ГДР. Можно также сослаться на статью Г. Кайдерлинга об освещении вопроса о Западном Берлине в западногерманской историографии.[18]

Вопросы статуса Берлина широко обсуждались в ФРГ в ходе подготовки и особенно после подписания четырехстороннего соглашения. В многочисленных публикациях давалась общая оценка соглашения, анализировались его плюсы и минусы для западной стороны, причем особое внимание уделялось вопросу о формах и масштабах присутствия ФРГ в Западном Берлине. Среди этих публикаций были статьи, посвященные отдельным аспектам соглашения[19], и монографии, освещающие проблему в целом.[20] Показательно, что в отличие от советской литературы, в этих работах говорилось не о «четырехстороннем соглашении по Западному Берлину», а просто о «четырехстороннем соглашении». Подчеркивалось, что оно не отменяло четырехсторонний статус всего Берлина и не становилась его заменой. Анализ этой литературы дается в параграфе 2 последней главы монографии. Из работ немецких авторов, изданных после объединения Германии, особенно выделяются труды З. Алиша, Г. Кунце и Й. Петрика[21]. В работе Алиша затрагивается вопрос о политике СЕПГ в берлинских делах во время четырехсторонних переговоров, причем эта политика представляется как деконструктивная. Кунце исследовал вопрос о контактах и переговорах между ГДР и Западным Берлином, в том числе и в 1970–1971 гг., Петрик – о германо – германских переговорах по транзитному соглашению, а также относительно договора об основах отношений. Представляется, что труды Кунце и Петрика выдержаны в более спокойных тонах, чем работа Алиша, в которой преобладают антикоммунистические концепции во всех аспектах рассматриваемых вопросов.

Основной документальный источник монографии – протоколы встреч послов четырех держав, хранящиеся в Архиве внешней политики Российской Федерации (АВП РФ) в фонде 0742. Они имели гриф «Секретно» и не были доступны исследователям. Автор монографии впервые вводит эти документы в научный оборот, что позволяет выяснить позиции четырех держав на переговорах от их начала в марта 1970 г. и до успешного завершения в начале сентября 1971 г. Некоторые из этих документов были опубликованы автором в журнале «Новая и новейшая история»[22] Некоторые материалы почерпнуты и в фонде 742 АВП РФ. В качестве источника использованы также воспоминания известного советского дипломата В.М. Фалина,[23] который, в частности, в течение ряда лет был послом СССР в ФРГ. Автор сознательно отказался использовать в качестве источника публикации в периодической печати, поскольку участники переговоров договорились об их конфиденциальном характере, и любая утечка информации или комментарии к ней могли носить характер дезинформации. К тому же, располагая протоколами переговоров, не было необходимости привлекать периодику для освещения их хода. Автором использован также сборник документов по западноберлинскому вопросу, изданный в ГДР в 1971 г. Академией государственно-правовых наук имени В. Ульбрихта.[24]

Предлагаемая книга рассчитана на преподавателей средних и высших учебных заведений, студентов, изучающих новейшую историю, а также всех тех, кто интересуется международными отношениями и внешней политикой России в XX веке.

Автор выражает благодарность за помощь, оказанную в работе над монографией, начальнику Архива внешней плотики Российской Федерации Залеевой А. Н., сотрудникам архива Павлову С. В., Сергеевой Н. В. и Романову А. С., а также магистру зарубежного регионоведения Кравченко А. О.

Глава I

Начало четырехсторонних переговоров

Начиная переговоры, советская сторона исходила из того, что они ведутся «в рамках обмена мнениями по вопросам, касающимся Западного Берлина».[25] Западная сторона, наоборот, считала, что эти переговоры затрагивают вопросы ответственности США, Англии, Франции и СССР «за Берлин и Германию в целом».[26] Это противоречие – должна ли речь идти только о Западном Берлине или же о всем Берлине, включая столицу ГДР, – существенно осложняло, особенно на первом этапе, ход переговоров. Готовясь к ним, советское руководство внимательно изучало основные аспекты западноберлинского вопроса.

22 января 1970 г. министр иностранных дел СССР А. А. Громыко передал в ЦК КПСС информацию о подготовке к переговорам и проект дополнительных указаний к обмену мнениями с США, Англией и Францией по западноберлинскому вопросу. Этот проект был одобрен Центральным Комитетом КПСС.

В первом пункте указаний представителям СССР на переговорах предписывалось «исходить из того, что достижение договоренности с США, Англией и Францией по Западному Берлину, которая, не ущемляя нынешних прав и возможностей Советского Союза в этом районе, а также прав ГДР, имела бы своим следствием предотвращение осложнений в Западном Берлине или из-за него, отвечала бы нашим интересам и интересам европейской безопасности».[27]

Пункт второй указаний предусматривал, что советские представители, проведя зондаж позиции западных держав, будут отводить их вероятные попытки выдвигать на рассмотрение вопросы, по которым в существовавших тогда условиях не могли быть найдены взаимоприемлемые решения. В качестве примера приводился вопрос о «свободном доступе» в Западный Берлин. Советские дипломаты должны были также высказаться за практическую договоренность по наиболее актуальным вопросам (прекращение политического вмешательства ФРГ в дела Западного Берлина, подрывной и враждебной пропагандистской деятельности с его территории и др.), отмечая, что «в перспективе такая договоренность могла бы послужить отправной базой для дальнейшего продвижения вперед и выработки более детальных и широких решений, когда для этого сложатся необходимые предпосылки».[28]

В пункте третьем отмечалось, что в случае согласия западной стороны с такой постановкой вопроса следует предложить ей определить и согласовать некоторые общие принципы подхода к западноберлинским делам, которыми могли бы руководствоваться стороны. В этой связи рекомендовалось внести на обсуждение следующие положения.

А) Согласие относительно того, что осложнения в Западном Берлине и вокруг него не отвечают задаче достижения разрядки напряженности в центре Европы и стороны будут стремиться предотвращать такие осложнения.

Общее мнение о том, что взаимопонимание по этому вопросу создало бы «необходимую общую основу в подходе к решению связанных с Западным Берлином вопросов, в том числе и практического порядка, которая зачастую отсутствует в действиях четырех держав».[29]

Б) Общее понимание того, что «Западный Берлин не входит в состав ни одного из существующих германских государств и что это положение не может быть изменено в результате односторонних действий».[30]

Советские представители на переговорах должны были указать, что речь идет по сути дела о фактическом положении вещей. Особое положение Западного Берлина как отдельного политического образования очевидно. Оно получило свое отражение как в документах западных держав, таки в документах Советского Союза. Договоренность между четырьмя державами в этом вопросе не ущемляла бы ничьих интересов и в то же время позволила бы снять вопрос о территориальной принадлежности Западного Берлина, который не раз служил источником серьезных трений.[31]

Следовало также делать ударение на том, что такой подход к положению Западного Берлина является крупной уступкой со стороны СССР и ГДР. В частности, следовало указать, что Берлин был взят советскими войсками и войска трех держав вошли в город на основе соглашений с Советским Союзом для целей, определенных в этих соглашениях. Таким образом, никакого права, выводимого западными державами из факта «завоевания», не возникает. Советские дипломаты должны были при этом ссылаться на документы, в которых зафиксировано, что наряду с местом размещения контрольных органов четырех держав Берлин является столицей советской оккупационной зоны.[32]«Трудности, возникающие теперь в связи с Западным Берлином, – подчеркивалось в указаниях ЦК КПСС, – результат политики, направленной на искусственное обособление его от окружающей территории, за что ответственность несут отнюдь не СССР и ГДР».[33]

Советское руководство, однако, не предлагало произвести ломку сложившегося территориального положения и готово было договориться по всем аспектам западноберлинского вопроса на основе уважения законных интересов сторон. Поскольку никаких других согласованных юридических положений, кроме четырехсторонних решений, не существовало, именно они, по мнению советского руководства, должны были быть взяты за исходные при выработке новых урегулирований, которые соответствовали бы изменившемуся положению. Если принять во внимание намерение ГДР строить свои отношения с Западным Берлином как отдельным политическим образованием и тот признанный факт, что Западный Берлин не входит в состав ФРГ, то, с точки зрения ЦК КПСС, при желании нетрудно было прийти к договоренности, которая обеспечила бы этому городу «необходимую жизнеспособность и одновременно позволила бы исключить обострения в данном районе».[34]

В) В Западном Берлине и в отношении него не должна вестись деятельность, которая наносила бы ущерб законным правам и интересам сторон, нарушала бы общественный порядок или выливалась во вмешательство во внутренние дела других.[35]

Представители СССР на переговорах должны были делать ударение на том, что предпосылкой поддерживания нормальной и спокойной обстановки в западноберлинских делах является прекращение с территории Западного Берлина политической и иной деятельности, направленной против СССР, как стороны союзнических соглашений, и против союзных с ним государств. Если в Западном Берлине будут продолжаться демонстрации присутствия ФРГ, ее притязаний на этот город, если с территории Западного Берлина будет по-прежнему вестись подстрекательская пропаганда против ГДР, какое-либо взаимопонимание в западноберлинских делах будет недостижимо. Аргументируя эту точку зрения, советские дипломаты должны были ссылаться на пункт «д» документа американской делегации на Женевской конференции 1959 г. министров иностранных дел четырех держав («документ Мэрчента»), предусматривавшего сходные обязательства сторон.[36]

Если Западный Берлин используется в течение многих лет в откровенно враждебных ГДР и другим социалистическим странам целях, подчеркивалось в указаниях ЦК КПСС, это можно расценивать только как «выражение стремления определенных кругов вызвать здесь опасное напряжение. С точки зрения широких интересов укрепления европейского мира такое положение ненормально, а его дальнейшее сохранение чревато крупными осложнениями».[37]

Г) Советские представители на переговорах должны были руководствоваться тезисом, который гласил, что «в рамках своей ответственности и компетенции стороны будут оказывать содействие осуществлению экономических, политических, культурных и иных необходимых мирных связей Западного Берлина с внешним миром».[38] Подчеркивалось, что эта формулировка не выходит за рамки постановлений VI (Парижской) сессии Совета министров иностранных дел СССР, США, Англии и Франции, которыми была подведена черта под берлинским кризисом 1948–1949 гг.