Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы
Ю. И. Шуплецова
Вещные права на природные ресурсы. Публичные и частные интересы: учебное пособие
© Ю.И. Шуплецова, 2007
© Оформление. ИД «Юриспруденция», 2007
Введение
Интерес как категория в частном и публичном праве
Экологические проблемы современного мирового сообщества как единой системы, так и на уровне отдельных государств, носят очень сложный, во многом драматический характер. Решение этих проблем может быть достигнуто только в результате интеграции и творческого осмысления всего опыта, в том числе и правового, достигнутого в ходе развития мировой цивилизации.
Рациональное использование природных ресурсов является важной экологической задачей и относится к числу острейших мировых проблем, требующих безотлагательного, фундаментального изучения и решения.
Экологические проблемы относятся к антропогенным и во многом связаны с промышленным характером человеческой цивилизации. Концентрация производства и большое число жителей на сравнительно малой площади приводят к формированию так называемой антропогенной среды. Она характеризуется изменением всех природных элементов и приобретением ими не всегда полезных для организма человека качеств.
Все указанные факторы не могут не влиять на изменение в худшую сторону состояния основных природных компонентов – земли (прежде всего почвы), атмосферного воздуха, воды и растительности. И в конечном итоге ухудшается качество окружающей человека природной среды. Рост количества многих заболеваний в последние годы вызван именно таким ухудшением. Например, по данным ежегодных докладов о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации, подготавливаемых Министерством природных ресурсов Российской Федерации, в большинстве крупных городов России, особенно ее Центральной части, Урала, Западной Сибири, наблюдается рост числа легочных заболеваний. Причиной этого кроме загрязнения воздуха промышленными и автомобильными выбросами является снижение способности городских насаждений поглощать и перерабатывать вредные вещества, а также нейтрализовать пыль, электромагнитные колебания, шум и другие виды негативных воздействий.
Экологические интересы общества входят в сферу правового регулирования. Как показывает опыт, принятие новых нормативных актов в сфере охраны окружающей среды не всегда помогает эффективному решению рассматриваемых проблем. Причины неэффективности экологического законодательства, принимаемого в Российской Федерации, имеют в целом объективный характер. К числу таких объективных причин можно отнести:
отсутствие единой государственной правоприменительной политики;
существующие противоречия в нормативных правовых актах различных уровней;
конфликт экологических и экономических интересов общества и государства;
трудность учета на федеральном уровне особенности различных регионов;
недостаточно высокий уровень профессионализма правоприменителей.
«Если первым требованием развивающейся личности к правопорядку является требование определенности права, то вторым является требование его прочности. Впрочем, оба требования тесно друг с другом связаны: они оба – только две стороны одной и той же естественной и «неотъемлемой» потребности индивида иметь свое ясное и определенное место в жизни целого социального организма»[1].
Необходимость удовлетворения этой потребности приводит к признанию индивида субъектом прав и к закреплению за ним тех или других субъективных прав.
Признание и защита субъективных прав является одной из основных задач современного права. Однако наряду с потребностями и интересами конкретных субъектов существуют и публичные интересы государства и его административно-территориальных образований. Кроме того, существуют и общественные интересы, отражающие основные цели и задачи социума.
Указанные интересы по многим позициям противоречат друг другу.
Например, при решении вопроса о необходимости строительства очистных сооружений необходимо учитывать финансовые интересы работников, желающих получить дополнительные доходы, интересы производства, для развития которого также необходимы значительные средства, интересы государства, получающего налоги от прибыли, и, не в последнюю очередь, интересы охраны окружающей среды. Сочетание интересов и максимально возможное удовлетворение потребностей всех субъектов стало своего рода «высшим пилотажем» законодателя и правоприменителя.
Хотя, по мнению А. Менгера, «существует мало вопросов, которые были бы так затемнены в науке и в жизни благодаря воздействию интересов, имеющих могущественную силу, как противоположность между общественным благом и индивидуальной жизненной целью. Ибо то, что мы в настоящее время называем общественным благом, в действительности составляет почти без исключения личный и политический интерес отдельных могущественных лиц или общественных слоев и потому должно быть отнесено к области индивидуальных жизненных целей»[2].
При этом, по мнению Г.Ф. Шершеневича, само право существует постольку, поскольку есть борьба интересов[3].
Какими же правовыми средствами может быть выражен публичный или частный интерес?
Ответом на данный вопрос может служить разграничение собственности между различными субъектами. Государство, определяя возможность иметь в своей собственности, собственности муниципальных образований или отдельных лиц тот или иной природный ресурс, расставляет приоритеты среди своих интересов.
В этой связи можно согласиться с мнением С.В. Михайлова, который считает, что наделение правом означает обеспеченную государством возможность удовлетворения интересов[4]. При этом, устанавливая правовые нормы, отражающие определенные интересы, субъекты для их реализации приобретают необходимые правовые средства, в частности, в виде возможности осуществления своих субъективных прав.
Что же касается публичных и частных интересов, то, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, в истории права одни и те же по своему содержанию отношения получали то частноправовую, то публично-правовую форму[5]
Следует также отметить, что в немецком праве, например, не расщепляется право собственности на частное и публичное, а только выделяются частноправовые и публично-правовые способы регулирования вещных прав. Однако сам термин «публичная собственность» в немецком праве используется, в частности, для обозначения собственности публичных юридических лиц (хотя по своей сути такая собственность является частной)[6].
Поэтому для целей нашей работы мы будем исходить из предположения, что в настоящее время именно вещные права (в особенности право собственности) на природные ресурсы выражают интересы государства (публичные интересы) в данной сфере.
Соответственно, логично предположить, что для государства сейчас наиболее ценными (обеспечивающими реализацию публичных интересов) являются леса, недра и животный мир, на которые устанавливается исключительная федеральная собственность. А наименее ценным – земля, поскольку только она из всех природных ресурсов может почти без ограничения находиться в любой форме собственности.
Показать развитие вещных прав в старой и современной России, выявить их основные тенденции, а, следовательно, и эволюцию публичных и частных интересов – вот основные цели настоящей работы.
Интерес (от лат. interest – имеет значение, важно):
1) (в социологии) реальная причина социальных действий, лежащая в основе непосредственных побуждений – мотивов, идей и т. п. – участвующих в них индивидов, социальных групп;
2) (в психологии) отношение личности к предмету как к чему-то для нее ценному, привлекательному. Содержание и характер интереса связаны как со строением и динамикой мотивов и потребностей человека, так и с характером форм и средств освоения действительности, которыми он владеет[7].
По мнению Пассека Е.В., в основании понятия интереса лежит элемент чисто субъективный: значение, придаваемое лицом обладанию чем бы то ни было, и, следовательно, он зависит в каждом конкретном случае исключительно от индивидуальных вкусов и наклонностей данного лица, так как обладание любым благом (как материальным, так и отвлеченным) ценится каждым постольку, поскольку это последнее удовлетворяет субъективным потребностям обладателя. Поэтому естественным мерилом ценности (и, наверное, величины интереса) должно было бы, таким образом, служить субъективное чувство управомоченного[8].
Поскольку любые субъективные чувства являются недостаточно надежным критерием при определении величины ценности какого-либо объекта и, как следствие, интереса к нему, то Е.В. Пассек предлагает в качестве объективного мерила – деньги.
«При такого рода оценке право руководствуется взглядом, что один и тот же имущественный объект должен иметь равную ценность для каждого. Непрерывное обращение материальных благ между людьми, поведшее к установлению всеобщего измерителя ценностей – денег, дает возможность приобрести каждое из них в любой момент за известную денежную сумму. Вместе с тем последний факт позволяет считать каждый материальный объект равноценным той сумме денег, за которую последний может быть приобретен в оборот. Равноценным этой же сумме может считаться имущественное право, обеспечивающее пользование таким объектом (по соразмерности, конечно, с объемом и длительностью такого пользования); наконец, в определенной денежной сумме может быть выражена и совокупность отдельных имущественных прав – имущество: величина его определится суммой слагаемых, полученных от определения ценности каждого имущественного права в отдельности»[9].
При этом, как отмечает С.А. Боголюбов, национальные, государственные цели по защите экологических прав каждого зачастую трудно отделить от целей мирового сообщества, так как природа и ее составляющие – атмосферный воздух, текущие воды, перелетные птицы и иные мигрирующие животные – не имеют и не признают административных и государственных границ, предполагают приложение усилий всех государств для своей защиты. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права государства отвечают перед своими народами за использование природных ресурсов и обязуются не причинять экологического вреда другим государствам, сообща разрешать экологические трудности в интересах обеспечения прав каждого на благоприятную среду, применяя публичные средства для обеспечения международного экологического правопорядка[10].
Все это является выражением интересов государства и иных публичных субъектов.
Указанные субъекты, как, впрочем, и частные субъекты, имеют совершенно определенный имущественный интерес в использовании природных ресурсов. Материальным выражением этого интереса будет доход, получаемый при их использовании. Получение дохода значительно облегчается для собственника имущества, который не оплачивает свое «природопользование» и не несет риска изменения отношения со стороны иного правообладателя.
Отсюда может быть сделан вывод о том, что в силу исторически сложившейся ситуации (многолетнее наличие только одной формы собственности на природные ресурсы) права всех иных собственников природных ресурсов являются по своей сути производными от права собственности государства.
Поэтому государство может устанавливать формы собственности и виды вещных прав на те природные ресурсы, в которых оно имеет наименьшую заинтересованность, либо на те, «запасы» которых не могут быть освоены государством до степени получения прибыли.
При этом для защиты собственных интересов государство законодательно закрепляет средства, которые позволяют ему регулировать природоресурсные отношения, обеспечивая собственные имущественные интересы и, как правило, неимущественные интересы своих граждан (например, в части обеспечения благоприятной окружающей среды).
Классификацию таких средств дает С.А. Боголюбов[11]. В соответствии с его точкой зрения к основным (общепризнанным) публичноправовым средствам охраны окружающей среды можно отнести:
– регулирование (ст. 9 и 36 Конституции РФ, федеральные законы) охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; использование природных ресурсов их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц;
– лицензирование и нормирование публичными (государственными и муниципальными) органами (саморегулируемыми организациями) ряда видов, стадий, элементов природопользования и природоохранной деятельности в соответствии с требованиями федерального законодательства;
– обязательность государственной экологической экспертизы (допустимость инициативной, добровольной общественной экспертизы) и публичной компетентной оценки воздействия любой хозяйственной, проектной и иной деятельности, которая может повлиять на состояние окружающей среды;
– государственный и муниципальный экологический контроль за использованием природных ресурсов и уровнем загрязнения окружающей среды с предоставлением соответствующим инспекторам права посещать предприятия любых организационно-правовых форм, проверять документы и состояние очистных сооружений, выдавать обязательные для исполнения предписания, составлять протоколы об экологических правонарушениях;
– экологический аудит, экологическое страхование, стимулирование выпуска экологически чистой продукции и применения наилучших технологий, использование иных государственных средств поддержки предпринимательской и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды и организацию рационального природопользования;
– возможность ограничения хозяйственной и иной деятельности в интересах создания особо охраняемых природных территорий (национальных парков, заповедников, заказников, ботанических садов, природных парков, памятников природы) и лечебно-оздоровительных местностей (курортов), лишения прав на охоту, рыбную ловлю и иные отдельные виды природопользования, прекращения экологически вредной деятельности.
Глава 1
История развития вещных прав на землю и другие природные ресурсы
1.1. Вещные права на землю и другие природные ресурсы в римском праве
Как известно, современное гражданское право России во многом представляет собой рецепцию римского права. Вот почему изучение сложившейся в Риме системы вещных прав на землю и другие природные ресурсы в значительной мере облегчает изучение и классификацию современных прав.
Значение римского права для современных правовых систем неоднократно подчеркивалась многими учеными-правоведами. И.А. Базанов считал, что рецепция римского права имела, в общем и целом, бесконечно громадное благодетельное влияние на правообразование у новых народов, в этом едва ли кто может сомневаться в наше время. На римском праве, обладавшем развитыми правовыми понятиями, точной терминологией, безукоризненной системой, как нельзя легче могла возродиться и окрепнуть наука права у новейших народов. А роль науки права для правовой жизни народа слишком громадна[12].
Одну из основных задач гражданского права составляет распределение имущественных благ, то есть, прежде всего, вещей, находящихся в обладании данного общества, между отдельными его членами. Средством такого распределения является предоставление этим последним субъективных вещных прав[13].
Вещное право предоставляет лицу юридическое господство над вещью; но само это господство может быть различной степени и различного содержания, вследствие чего и вещные права неодинаковы.
а) Основное вещное право есть право собственности: оно предоставляет собственнику, в принципе, полную власть над вещью. Собственник имеет право владеть вещью, пользоваться ею по своему усмотрению и распоряжаться ею. Но собственность есть полная, абсолютная власть только в принципе: государство может наложить на собственника известные ограничения, и действительно всегда, в любой исторический момент, те или другие ограничения в большей или меньшей степени имеются (ограничения в интересах соседей и в интересах общего блага); вследствие этого собственность фактически никогда не бывает абсолютно полной. Может даже случиться так, что в силу тех или других распоряжений в руках данного собственника не будет ни права владения, ни права пользования, ни права распоряжения. Тем не менее, она не есть нуль: с отпадением ограничений собственность сама собою восстанавливается. Это присущее праву собственности стремление восстановиться во всей своей полноте, «выпрямиться во весь свой рост» называется принципом эластичности права собственности.
b) Но кроме права собственности возможны вещные права ограниченного содержания или вещные права на чужую вещь. Вещь принадлежит на праве собственности одному лицу, но другое лицо имеет на нее такое же непосредственное, следовательно, вещное, право, лишь ограниченное по своему содержанию. Эти права, в свою очередь, подразделяются на две группы:
1) первую группу составляют вещные права пользования чужой вещью. Сюда относятся, главным образом, так называемые сервитуты. Одни из них предоставляют пользование чужой вещью известному определенному лицу; таково, например, право пожизненного пользования: пока это определенное лицо существует, оно может пользоваться вещью, и соответственное право собственника на это время замирает. Сервитуты этого рода, как связанные с определенным лицом, называются сервитутами личными. Другие сервитуты предоставляют право пользования не данному определенному лицу, а всякому, кто окажется в положении собственника какой-либо другой вещи: например, я предоставляю право проезда через мое имение к железной дороге, к реке и т. д. всякому собственнику другого, соседнего имения, которое в таком проезде нуждается. Экономически в случаях этого рода одно имение служит хозяйственным нуждам другого. Юридически же субъектом права проезда будет каждый данный собственник господствующего имения: переход этого имения из рук в руки (путем наследования, продажи и т. д.) приведет к перемене и лица, управомоченного на пользование.
Сервитуты, в свою очередь, подразделяются на городские и сельские. Основанием для такого деления является хозяйственное назначение: если оно предназначено для сельскохозяйственной культуры, то сервитут, установленный в целях этой культуры, будет сервитутом сельским; если же предоставляется участок для жилья, строения, то сервитут будет сервитутом городским.
Но всякий сервитут есть вещное право на чужую вещь, ибо всякий сервитут создает хотя и ограниченное, но непосредственное господство над вещью. В чьи бы руки служащая вещь ни перешла, она все время будет подлежать этому господству, причем это господство не зависит от воли каждого ее собственника. Этим сервитут отличается от различных обязательственных отношений, предоставляющих также нередко право пользования чужой вещью;
2) вторую группу составляют вещные права на распоряжение чужой вещью. Таково закладное, или залоговое, право. Сущность его состоит в том, что кредитор, которому вещь заложена, имеет право при неуплате долга продать эту вещь для своего удовлетворения, то есть распорядиться ею. Закладное право есть также вещное право на чужую вещь: вещь остается в собственности должника, ее заложившего; но кредитор имеет право вытребовать ее от всякого, в чьих руках она окажется, для того чтобы затем ее продать: позднейший переход вещи путем продажи и т. д. прав кредитора нисколько не затрагивает – его право идет за вещью.
В круг институтов вещного права римское право внесло много положительного. Тоньше и последовательнее были переработаны под влиянием римского права многие институты вещного права[14].
Как и во всех других областях, в области вещного права римская история представляет собой комбинацию двух пластов: глубоко внизу залегает пласт институтов старого цивильного права; мало-помалу над ним образуется слой институтов преторского права. Но образование этого последнего слоя не уничтожает вовсе первого; долгое время мы наблюдаем совместное существование обеих пород, переплетающихся друг с другом иногда самым причудливым образом. И лишь позднейшее право (классическое и постклассическое) производит необходимую работу объединения и упрощения.
Институт частной собственности, обозначавшийся впоследствии термином dominium или proprietas, существует со всеми своими основными чертами уже в старом цивильном праве, и римские юристы рассматривают его как институт исконный[15]. Между тем в древнейшей истории мы встречаем некоторые разрозненные явления, которые – особенно в связи с данными истории других народов – заставляют думать, что и в Риме частная собственность установилась не сразу, что ее установлению предшествовал долгий период подготовки и выработки этого понятия. Но, разумеется, относительно этого доисторического периода римской собственности мы можем делать только более или менее вероятные предположения.
Чувство частной, индивидуальной принадлежности вещей (зародыш позднейшего права собственности) появляется впервые, без сомнения, по отношению к вещам движимым; недвижимость (земля) первоначально находится в таком или ином коллективном обладании. Убитая тем или другим лицом дичь, выловленная рыба, созданное трудом оружие естественно рассматривается как вещь, принадлежащая тому, кто ее добыл или создал. Осознание того, что «эта вещь моя», возникает просто, и оно психологически неизбежно. Также естественно, что человек будет защищать свою вещь от покушений со стороны других и будет стараться вернуть ее собственной силой, если ею кто-либо уже завладел. Однако это чувство принадлежности движимых вещей, как показывает опыт истории, долгое время еще не имеет юридического характера права собственности в таком виде, в каком оно известно праву более развитому.
Право на движимые вещи на этой стадии еще не имело свойства прочной юридической связи между лицом и вещью, которая сама по себе могла бы служить основанием иска.
Иначе складывались отношения к недвижимости. Когда представление об общем праве на землю всего народа постепенно стерлось, принадлежность того или другого участка стала связываться с сидящей на нем семьей (семейная собственность). Участок принадлежит семье как таковой в лице ее главы и представителя – домовладыки. Но принадлежность эта проникнута особым характером: распределение земли между отдельными родами и семьями зиждется не на том или ином акте частного лица, а на воле всего народа, является выражением некоторого общегосударственного, публичного порядка. Участок земли принадлежит данному домовладыке как члену общины, как гражданину; как было уже указано, даже сам участок был в то время не столько определенной частью территории, сколько количественной долей данной семьи в общем земельном владении. Право гражданина на такой участок, вытекающее из его положения как члена общины и всецело проникнутое публично-правовым характером, и есть, вероятно, то, что в древнейшее время обозначалось выражением «участок – мой в силу моего права гражданства, в силу публичного порядка распределения земли между членами общины».
При таких условиях участок земли, отведенный данной семье, должен оставаться в ее владении, пока существующее распределение не будет изменено каким-либо новым публичным актом (например, переделом). Если же им завладеет кто-либо другой, то домовладыка может потребовать его возвращения независимо от того, каким образом – добросовестно или недобросовестно – нынешний владелец стал владельцем: речь будет идти не об устранении последствий частного деликта, а о восстановлении общинного порядка земельного распределения. Таким образом, впервые возникает представление о некоторой непременной юридической связи лица с вещью – первый и наиболее существенный элемент права собственности. Вероятно, именно в связи с этим зародилась формула «утверждаю, что этот участок мой по праву квиритов», и, быть может, именно здесь впервые проявилось вмешательство государственной власти в частные споры, выразившееся в запрещении физической борьбы.
Но право на недвижимость, имея один из существенных элементов собственности, долго еще не имело другого – свободы распоряжения. Участок земли, как уже было указано, присваивался не домовладыке как таковому, а всей семье: он был ее неотъемлемой принадлежностью, ее материальным базисом. Не ограниченный в своей власти по отношению к членам своей семьи и к продуктам их труда (движимые вещи), домовладыка в то же время не мог распорядиться семейным участком так, чтобы он «ушел» от семьи – не мог его продать, подарить и т. д. Акт его частной воли не мог изменить публичного порядка.
С течением времени, однако, оба указанных права постепенно сближаются. С одной стороны, публично-правовой характер права на недвижимость и идея семейной собственности стираются: домовладыка приобретает и по отношению к земле свободу распоряжения. С другой стороны, на движимость переносится виндикационный принцип: она начинает защищаться не только на деликтном основании, но и на основании их принадлежности такому-то лицу.