Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике

Более адекватным задачам эмпирического исследования представляется последовательное разграничение трех взаимосвязанных, но все же различных аспектов государственности. Во-первых, это государственная состоятельность (stateness) как способность территориальной политии обеспечивать процесс принятия и реализации обязательных для исполнения решений на своей территории и циркуляцию иных общественных благ. Во-вторых, это государственная статусность (statehood) как признание существующего государства и режима (внешняя как принадлежность к сообществу государств и внутренняя). В-третьих, это политическое структурирование как организация различных интересов, позволяющих им воздействовать на государственную власть, обеспечивать взаимодействие между собой по поводу использования публичных институтов6. Проведение этих различий позволяет отнести идентификацию граждан и легитимацию ко второму параметру государственности и в определенной степени снизить опасность концептной натяжки.

Важной проблемой концептуализации государственной состоятельности является учет контекстуальных различий и решение вопроса об универсальных основаниях этого явления. Ощутимые различия между странами позволяют М.В. Ильину справедливо утверждать, что государство и его различные типы – не родовые, а семейные понятия [Ильин, 2008]. Однако данное утверждение отнюдь не свидетельствует об отсутствии универсальных оснований состоятельности. Можно предположить, что государства объединяет в одну семейную группу их функциональная полезность. Иными словами, основные аспекты государственности могут рассматриваться как функциональная характеристика территориальных политий, и в связи с этим она до определенной степени приобретает универсальное содержание и параметры.

Этот вывод подкрепляется фактом установленной исследователями связи между процессами становления государств и включением их в мировую систему. Особое значение этот фактор имеет в настоящее время, когда современная международная система предполагает распространение в мировом масштабе норм и институтов национального государства и демократии. Как отмечал Ч. Тилли, «изучение европейского государственного строительства (state-making) имеет по меньшей мере один момент, значимый для политики современного мира: европейцы играли главную роль в создании современной международной системы государств и, вероятно, оставили на ней отпечаток своих особенных политических институтов… Тому государству, которое усвоило западные формы организации, придется куда легче в международной системе – в конце концов, эта система выросла в тесной связи с данными формам» [Tilly, 1975, p. 637–638].

В связи с этим государство можно представить как организацию процесса принятия и реализации обязательных для исполнения решений и обеспечения циркуляции общественных благ, воспроизводящую себя посредством извлечения ресурсов на определенной территории. Это определение основано на базовых характеристиках современного государства «европейского» типа (обязательность решений, наличие аппарата управления, территория и границы, извлечение ресурсов для самовоспроизводства). Процесс формирования такого государства можно представить в виде консолидации его центра, принимающего решения, обязательные для исполнения на всей территории страны, и извлекающего ресурсы, необходимые для политического производства и самовоспроизводства. Степень сформированности центра может быть отражена с помощью использования трех названных выше характеристик: статусность, состоятельность и политическое структурирование.

В то же время констатация влияния существующих международных стандартов и механизмов влияния на внутренние процессы государственного строительства не снимает полностью проблему универсальности параметров государственности и критериев состоятельности. Например, как верно отмечает Ф. Фукуяма, ссылаясь на С. Краснера, «высокая степень политической конкуренции, приведшая к формированию государств в Европе, не могла способствовать появлению сильных государств в разных частях развивающегося мира. Таким образом, “государственность” была в определенном смысле дарована некоторым государствам международными институтами или другими сильными государствами: так было в случае ООН в Восточном Тиморе, Всемирного банка в Сьерра-Леоне, Офиса Высокого представителя ООН в Боснии, американских оккупационных властей в Ираке» [Fukuyama, 2005, p. 86]. Возможности названных государств самостоятельно управлять территорией внутри собственных административных границ были крайне низкими. Их государственность не формировалась веками путем войн, процессов финансово-экономической и налоговой централизации, культурной унификации и нормативной стандартизации, а была делегирована им. Кроме того, новые нынешние условия государственного строительства и функционирования (усиливающееся влияние международной интеграции, глобализации, усиление на международной арене негосударственных акторов и т.п.7) также до некоторой степени обостряют проблему использования универсальных схем и критериев государственности.

Влияние международной системы свидетельствует скорее в пользу актуальности конструктивистского подхода к состоятельности и государству вообще, предполагающего восприятие государства не столько как готового института, сколько как модели циркуляции и воплощения «идеи государства» [см., например: Wagner, 1989; Wittrock, 1989], и агентивных подходов к изучению государственного строительства. Подобный подход представлен в работах некоторых исследователей, которые рассматривают идеационные аспекты функционирования государства как возможные характеристики состоятельности. В частности, А. Джеффру обращает внимание на важность этих аспектов в период становления государства. Он справедливо полагает, что государство возникает не как готовый набор существовавших ранее институтов, отличных от общества, а как серия практик, воспроизводящих «идею государства». С этой точки зрения вопросы, касающиеся укрепления государственной состоятельности, соотносятся с тем, как идея государства воссоздается и распространяется в период, следующий за крахом, нестабильностью и конфликтом [Jeffrey, 2006]. Этот подход представляет интерес для исследования процесса формирования и реализации национального государственного проекта, институционального выбора политических элит и может рассматриваться как дополняющий.

Единственная существующая на сегодняшний день подробная и логически непротиворечивая эмпирическая операционализация понятия «государственная состоятельность» принадлежит С. Бартолини [Bartolini, 2000]. По мнению С. Бартолини, государственная состоятельность имеет четыре измерения:

1) создание организации для мобилизации ресурсов (бюрократии и налоговой системы);

2) решение задачи внешней консолидации территории (формирование и укрепление армии);

3) поддержание внутреннего порядка с помощью полиции и системы правосудия;

4) реализация регулирующей функции государства, в том числе путем вмешательства в экономическую и социальную сферы.

В целях проведения эмпирического сравнения европейских стран Бартолини представил каждое из этих измерений в виде совокупности эмпирических показателей. Так, например, создание организации для мобилизации ресурсов предстает как:

– доля налогов в ВВП государства;

– доля налогов, собираемых национальным правительством, в общей совокупности налогов;

– доля налогов, собираемых органами государственной власти различных уровней;

– доля занятых в центральном государственном аппарате от численности населения.

Внешний контроль за территорией и поддержание внутреннего порядка с помощью полиции и системы правосудия он выразил в системе индикаторов, отражающих долю военных от общей численности мужского населения страны от 22 до 45 лет, долю занятых в полиции и занятых в системе правосудия от численности всего населения и т.д.

Несмотря на то что проведенная С. Бартолини операционализация довольно подробна и логична, она обладает рядом недостатков. В частности, в ней слабо учитывается контекст существования того или государства, связанный с использованием различных инструментов реализации государством его функциональных характеристик. Например, для ряда весьма успешных в некоторых отношениях стран наличие армии и ее размер не являются важным фактором состоятельности. Они с успехом используют другие механизмы, в частности международные режимы и гарантии безопасности. В некоторых других странах существуют большие по отношению к численности населения армии (например, в Нагорном Карабахе), но это не означает, что в этих странах нет проблем с государственной состоятельностью. Другое сомнение вызывает, например, доля занятых в центральном государственном аппарате от численности населения. Вероятно, как неразвитость, так и гипертрофированность государственных органов власти являются неблагоприятными для государственной состоятельности факторами. Ряд других параметров также вызывает вопросы, совокупность которых свидетельствует о том, что предложенная операциональная модель не является универсальной.

Учитывая имеющиеся попытки операционализации государственной состоятельности и подходы к ее концептуализации, можно было бы предложить следующую логику формирования универсальной операциональной многомерной эмпирической модели.

Первая группа показателей могла бы включать в себя характеристики размера и объема циркуляции общественных благ. Среди них могли бы быть показатели ВВП на душу населения, размер внешнего и внутреннего долга, количество «бюджетников» и объем бюджетной сферы; наличие и объем социальной ответственности государства и вмешательства государства в экономическую сферу.

Вторая группа могла бы отражать инфраструктурную способность и включать в себя индикаторы, свидетельствующие о наличии бюрократической системы и силовых структур, функциональной дифференциации и разделения властей, основ рационализации бюрократической системы, регулирующих законов и их охват. В эту группу могли бы быть включены также показатели процедурной преемственности или изменчивости (включая смену режима).

Третья группа могла бы состоять из индикаторов качества государственного управления. Здесь важными, на наш взгляд, были бы показатели верховенства государственной власти над всеми другими субъектами (наличие или отсутствие вооруженных конфликтов и случаев терроризма, сепаратистские выступления, наличие незаконных вооруженных формирований), зависимости политических элит и принятия решений от экономических и силовых игроков, степени концентрации и распределения власти, возможности взаимного контроля и блокирования неприемлемых для большинства решений, возможности воздействия на политическую элиту и смену власти (свободные и демократически выборы, формирование правительства в результате выборов, механизмы рекрутирования элит, возможности воздействия через СМИ и группы давления и т.п.)8.

Очевидно, что создание и последующая проверка такой операциональной модели требуют специального внимания не одного, а целой группы (как минимум) исследователей. Решение задачи ее конструирования позволило бы снизить неопределенность понимания «государственной состоятельности» в научном дискурсе и открыло бы возможность проведения широких эмпирических сравнительных исследований этого явления.

Исследовательский опыт по изучению государственной состоятельности позволяет сделать важный методологический вывод о нерелевантности простой бинарной шкалы «состоятельное – не-состоятельное» государство, «сильное – слабое» государство. Несмотря на то что многие исследователи рассуждают о состоятельности с помощью характеристик «сильный – слабый», «состятельный – несостоятельный», попытки классификации по этому принципу оказываются довольно дробными и непоследовательными: например, выделяют группы слабых постколониальных государств, модернизирующихся (БРИК плюс некоторые другие), европейских национальных, несостоявшихся и т.п. Не случайно изучение «несостоявшихся» государств – особая тематическая область исследования. Авторы соответствующих работ в основном перечисляют признаки несостоятельности, а не состоятельности, и анализируют те политии, к которым приложимы отмечаемые ими характеристики, а не весь типологический спектр стран. Кроме того, бинарная шкала оказывается нерелевантной по причине необходимости использования нескольких параметров состоятельности, в разных контекстах имеющих различное значение и сочетание. Так, по объему общественных благ, например, государство может быть в числе лидеров, а по качеству правления – в числе аутсайдеров. Для одних стран большой объем общественных благ – преимущество, для других – тяжелое обременение. Очевидно, попытки измерения государственной состоятельности должны предполагать использование более сложных инструментов, «настроенных» на учет нескольких параметров и контекста.

Анализ исследовательской литературы позволяет также сделать ряд важных выводов не только по поводу возможной операциональной эмпирической модели, но и относительно взаимодействия между государственной состоятельностью и другими аспектами становления и функционирования территориальной политии, политического процесса в целом.

Один из таких выводов заключается в том, что развитая государственная состоятельность – важный фактор устойчивого развития политии. Однако, как справедливо отмечал Ч. Тилли, «предельная состоятельность не гарантирует политической стабильности», а «ближайшие исторические последствия роста состоятельности – это увеличение вооруженных сил, налогов и народных мятежей» [The formation of national states in Western Europe, 1975, p. 49].

Залогом политической стабильности является развитие и согласие всех трех аспектов государственности, включая развитие каналов влияния общества на государство, механизмов обратной связи. На эту закономерность указывали некоторые исследователи, анализировавшие становление современных государств. Так, С. Бартолини отмечал, что формирование центра государства, его консолидация и расширение сферы компетенции не могут быть успешными без «строительства системы». «Строительство системы» позволяет использовать дополнительные по отношению к принуждению и насилию основания государственного строительства. Производство и воспроизводство символов национальной идентичности, институтов социального обеспечения и институциализация политических прав облегчают процесс формирования центра в культурном и административном отношении, легитимируют правила принятия решений относительно контроля над возможностями «выхода». Строительство расширяющихся сфер культурного, социального и политического равенства усиливает территориальную лояльность и солидарность и, соответственно, способствует стабильному развитию [Bartolini, 2005]. Этот вывод представляется особенно актуальным в век массовой политики, когда в политической жизни участвуют значительные группы людей, а механизмы ограничения их доступа к политике использовать практически невозможно или затруднительно. Особенно важно учитывать тесную связь между различными аспектами государственности в тех случаях, когда политики стремятся решать задачи укрепления государства, уделяя внимание только укреплению государственного аппарата, силовых структур, вмешательству государства в экономическую и социальную сферы, игнорируя при этом вопросы национального строительства, формирования эффективных институтов представительства и подотчетности.

Almond G. The return to the state // The American political science review. – Los Angeles, 1988. – Vol. 82, N 3. – P. 853–874.

Bartolini S. The political mobilization of the European left, 1860–1980: The class cleavage. – Cambridge: Cambridge univ. press, 2000. – 639 p.

Bartolini S. Restructuring Europe. Centre formation, system building, and political structuring between the nation state and the European Union. – N.Y.: Oxford univ. press, 2005. – 415 p.

Bertramsen R.B., Thomsen J-P., Torfing J. State, economy and society. – L.: Unwyn Hyman, 1990. – 267 p.

Bringing the state back in / P. Evans, D. Reuschemeyer, T. Skocpol (eds.) – Cambridge: Cambridge univ. press, 1985. – 390 p.

Caramani D. The nationalization of politics: The formation of national electorates and party systems in Western Europe. – Cambridge; N.Y.: Cambridge univ. press, 2004. – 347 p.

Clark C., Lemco J. The strong state and development: a growing list of caveats // Journal of developing societies. – L., 1988. – Vol. 4, N 1. – P. 1–8.

Dandeker C. Surveillance, power and modernity: Bureaucracy and discipline from 1700 to the present day. – Cambridge: Polity, 1990. – 256 p.

Daskalovski Z. Democratic consolidation and the «stateness» problem: The case of Macedonia // The global review of ethnopolitics. – Bath, 2004. – Vol. 3, N 2. – P. 52–66.

Fritz V. State-building: A comparative study of Ukraine, Lithuania, Belarus, and Russia. – Budapest; N.Y.: Central European univ. press, 2007. – 384 p.

Fukuyama F. «Stateness» first // Journal of democracy. – Baltimore, 2005. – Vol. 16, N 1. – P. 84–88.

Fukuyama F. State-building: Governance and world order in the 21st century. – N.Y.: Cornell univ. press, 2004. – 160 p.

Giddens A. The nation-state and violence. – Cambridge: Polity, 1985. – 399 p.

Jeffrey A. Building state capacity in post-conflict Bosnia and Herzegovina: The case of Brcko district // Political geography. – Amsterdam, 2006. – Vol. 25, N 4. – P. 203–227.

Lauridsen L.S. The debate on the developmental state // Development theory and the role of the state in third world countries / J. Martinussen (ed.). – Roskilde: Roskilde univ. centre, 1991. – P. 108–133.

Evans P. The eclipse of the state? Reflections on stateness in an era of globalization // World politics. – Princeton, 1997. – Vol. 50, N 1. – P. 62–87.

Linz J., Stepan A. Problems of democratic transition and consolidation. – Baltimore: John Hopkins univ. press, 1996. – 504 p.

Mann M. The autonomous power of the state // Archives européennes de sociologie. – Cambridge, 1983. – Vol. 25, N 2. – P. 187–213.

Migdal J. Strong societies and weak states: state-society relations and state capabilities in the Third World. – Princeton: Princeton univ. press, 1988. – 296 p.

Nettl J.P. The state as a conceptual variable // World politics. – Princeton, 1968. – Vol. 20, N 4. – P. 559–592.

Nordlinger E. On the autonomy of the democratic state. – Cambridge, Mass.: Harvard univ. press, 1981. – 256 p.

Pfister T. From state to stateness. – 2004. – 28 p. – Mode of access: http://www. qub.ac.uk/polproj/reneg/pdfs/Pfister-From_State_to_Stateness%20.pdf (Дата посещения: 20.04.2010.)

Skocpol T. Bringing the state back in: Strategies of analysis in current research // Bringing the state back in / P. Evans, D. Reuschemeyer, T. Skocpol (eds.) – Cambridge: Cambridge univ. press, 1985. – P. 3–37.

Schmitter Ph. Democratization and state capacity: Report on X Congreso internacional del CLAD sobre la reforma del estado y de la administración pública, 2005, October 18–21, Santiago, Chile. – 20 p. – Mode of access: http://unpan1.un.org/intradoc/ groups/public/documents/CLAD/clad0052201.pdf (Дата посещения: 25.03.2010.)

Stepan A. State and society: Peru in comparative perspective. – Princeton: Princeton univ. press, 1978. – 348 p.

The formation of national states in Western Europe / Ch. Tilly (ed.). – Princeton: Princeton univ. press, 1975. – 771 p.

Tilly Ch. Reflections on the history of European state-making // The formation of national states in Western Europe / Ch. Tilly (ed.). – Princeton: Princeton univ. press, 1975 – P. 3–83.

Wagner P. Social science and the state in continental Western Europe: the political structuration of disciplinary discourse // International social science journal. – Paris, 1989. – Vol. 41, N 4. – P. 509–528.

Waldner D. State building and late development. – Ithaca, NY: Cornell univ. press, 1999. – 246 p.

Wittrock B. Social science and state sevelopment: Transformations of the discourse of modernity // International social science journal. – Paris, 1989. – Vol. 41, N 4. – P. 498–507.

Ильин М.В. Возможна ли универсальная типология государств? // Политическая наука. – М., 2008. – № 4. – С. 8–41.

Оппозиции нашего времени: Доклад Института общественного проектирования о состоянии и перспективах политической системы России. – М., 2011. – 12 с. – Режим доступа: http://www.inop.ru/files/inop_doklad_2011.pdf (Дата посещения: 04.02.2011.)

Сартори Дж. Искажение концептов в сравнительной политологии // Полис. – М., 2003. – № 3. – С. 67–71; № 4. – С. 152–160; № 5. – С. 65–75.