Участие государства в гражданско-правовых отношениях
В советский период, когда все средства производства (за некоторыми небольшими исключениями – имущества граждан, кооперативных и общественных организаций, причем перечень объектов этого имущества был ограничительным) были объявлены объектом исключительно государственной социалистической собственности, а государство – единым собственником государственного имущества (не уточняя, какое именно государство имеется в виду),[25] преобладала точка зрения, согласно которой Советское государство являлось единым и единственным собственником всего государственного имущества, в чьем бы управлении оно ни находилось.[26] В то же время отдельные юристы допускали возможность самостоятельного субъекта права в виде союзной республики СССР[27] или одновременно двух субъектов права – СССР и союзной республики[28]. Имелись мнения о том, что только одно государство – Союз ССР (а не союзные и автономные республики) – является субъектом права государственной социалистической собственности.[29] При этом сторонниками той или иной точки зрения выдвигались весьма интересные и актуальные для настоящего времени доводы и аргументы относительно правового положения публично-правовых образований (государства, Российской Федерации, ее субъектов) в имущественном обороте.[30]
В связи с этим особое внимание следует уделить позиции М. И. Брагинского, основанной на достижениях цивилистической науки того времени и положениях Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., ГК РСФСР 1964 г. Эта позиция предопределила в последующем положения Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. и современного Гражданского кодекса России. В 1981 г. ученый писал о советском социалистическом государстве как о системе субъектов гражданского права, полагая, что субъектами гражданского права могут быть не только Союз ССР как самостоятельное суверенное государство, но и его суверенные союзные республики, а также государственные образования: автономные республики, автономные области, автономные округа и административно-территориальные единицы (области, города, районы, села и рабочие поселки)[31].
Ю. К. Толстой отмечает, что в связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с нарастанием центробежных тенденций многие ученые и практики сочли тезис о принадлежности государственной собственности лишь одному-единственному собственнику (государству) несовместимым и в противовес этому мнению была выдвинута идея многоуровневого характера государственной собственности, одним из первых основателей которой явился В. П. Мозолин. С помощью этой идеи пытались преодолеть отрыв государственной собственности от непосредственных производителей, повысить эффективность управления ею. Ю. К. Толстой сетует на то, что плюралистическая модель субъектов права государственной собственности создает дополнительные трудности, число государственных (муниципальных) органов, уполномоченных на участие в отношениях собственности, все более увеличивается, в связи с чем степень обеспеченности имущественных прав наших граждан и юридических лиц ниже, чем в странах Запада.[32]
Между тем многие правовые семьи мира исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция начала свое существование еще от римского права.
Важно подчеркнуть, что ни ГК РСФСР 1922 г., ни Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., ни ГК РСФСР 1964 г. не содержали положения о гражданской правосубъектности государства вплоть до принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., и в связи с этим большинство советских юристов в своих научных трудах не признавало государство субъектом гражданского права.
Однако отдельные исследователи советского периода признавали государство не только субъектом гражданского права, но и юридическим лицом. Например, известный российский цивилист С. Н. Братусь вполне обоснованно полагал, что «поскольку государство не может быть сведено к простой сумме его органов, при наличии определенных условий оно рассматривается законом как непосредственный субъект гражданских правоотношений, т. е. как юридическое лицо… Советское государство выступает как юридическое лицо в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является именно государство как таковое, а не иной государственный орган»[33].
Советское государство редко вступало от своего имени в гражданские правоотношения, и действовавшее в тот период законодательство не определяло четкого статуса государства как непосредственного субъекта названных правоотношений, за исключением случаев заключения внешнеэкономических сделок, перехода в собственность государства некоторых видов имущества (бесхозяйного, кладов, выморочного, по завещанию), возмещения вреда, причиненного гражданам незаконными действиями государственных органов.[34]
Действительно, современное гражданско-правовое регулирование статуса Российской Федерации, участвующей в гражданско-правовых отношениях (ст. 2, 124–127 ГК) дает нам все основания также полагать, что государство в целом (Российская Федерация), впрочем, как и субъекты РФ, муниципальные образования, выступает как бы юридическим лицом, но с учетом его конституционного положения, и чтобы аргументировать свои выводы, более полнее раскрыть эту тему, следует системно исследовать содержание ст. 124–127 ГК, изучить правовое положение органов государственной власти и местного самоуправления в рамках этих статей, иных источников гражданского права, а также нормы конституционного, административного, бюджетного права, касающиеся данного вопроса.
Гражданское законодательство не может изменить правовое положение (правовой статус) публично-правовых образований, установленное нормами конституционного (административного) права, ибо в противном случае это будет неправомерным вторжением гражданского права в сферу компетенции (правового регулирования) конституционного, административного и иных отраслей публичного права. Оно лишь наделяет указанных субъектов публичного права некоторыми признаками юридического лица, особенно по вопросам имущественной обособленности и имущественной ответственности для их участия в экономической деятельности в качестве субъектов гражданского права, поскольку данная задача входит в компетенцию гражданского законодательства.
В силу изложенного и на основе законодательного предписания о необходимости учета особенностей субъектов публичного права (п. 2 ст. 124 ГК) общие положения гражданского права в части порядка возникновения (образования), регистрации, изменения и прекращения юридических лиц, некоторые другие положения о юридических лицах, не действуют в отношении публично-правовых образований или действуют с учетом особенностей субъектов публичного права. Свое конститутивное закрепление последние получили благодаря Конституции РФ, конституциям и уставам ее субъектов, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и т. д. Государство может через свои уполномоченные органы (юридические и физические лица) заключать внутригосударственные сделки, нести ответственность за незаконные действия (бездействие) органов государственных власти, должностных лиц, причинивших вред гражданам и юридическим лицам России (ст. 16, 1069–1071 ГК). Имущественная ответственность государства по обязательственным и деликтным правоотношениям имеет некоторую специфику, о чем подробнее будет сказано несколько ниже. Государство (Российская Федерация) может выступить и в качестве субъекта права в международных частноправовых отношениях, субъекта общефедеральной собственности, для заключения внешнеторговых сделок и т. д.
По верному наблюдению А. А. Иванова, государство (публично-правовые образования) как субъект гражданско-правовых отношений обладает целевой гражданской правоспособностью, ибо его деятельность нацелена на выполнение публичных функций, определенных источниками публичного (конституционного) права, на служение делу народа. Государство не может, к примеру, наживаться за счет своих граждан, неосновательно освобождать себя от ответственности. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются безусловной обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ)[35]. Установление гражданской правосубъектности самим государством (публично-правовыми образованиями), определение им ее содержания и объема отнюдь не означают, что публично-правовые образования (государство) могут произвольно без законных на то оснований изменить или нарушить содержание и объем этой правоспособности. На публично-правовые образования, как на субъектов гражданского права, в полной мере распространяются нормы гражданского законодательства, касающиеся порядка их участия в отношениях, регулируемых этим законодательством, распространяются требования по обеспечению формального (юридического) равенства сторон гражданских правоотношений.
По мнению В. Звекова, гражданская правоспособность носит специальный характер, который определяется самой природой публично-правовых образований, что, в свою очередь, обусловливает содержание и объем приобретаемых ими гражданских правомочий, способы и порядок осуществления этих правомочий.[36]
2. Государственные (муниципальные) органы – органы публичных юридических лиц
Государство как таковое, публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования) не способны своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, исполнять обязанности, иными словами, реализовывать свою гражданскую дееспособность, минуя государственные (муниципальные) органы. Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 29 марта 1991 г. (в ред. Закона от 21 апреля 1995 г.) запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации (п. 2 ст. 7).[37]
Представляется, что к таким актам относится, в частности, Гражданский кодекс РФ. Согласно ст. 125 ГК от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации органы государственной власти могут в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. От имени муниципальных образований осуществлять аналогичные действия могут органы местного самоуправления в рамках своей компетенции установленными актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане могут выступать от имени публично-правовых образований по специальному поручению последних.
Для того чтобы раскрыть гражданскую правосубъектность органов публичных образований, следует, на наш взгляд, коснуться основных положений конституционного, административного и муниципального права относительно основных существенных черт (признаков) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления (муниципальных органов), выступающих от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в рамках ст. 125 ГК. Не случайно Е. А. Суханов обоснованно отмечает, что «понятие органов государственной власти, или государственных органов (органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям), используемое в ст. 125 ГК, не тождественно понятию органов юридического лица, хотя к гражданско-правовому статусу публично-правовых образований по общему правилу п. 2 ст. 124 ГК и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях»[38].
Известный российский цивилист С. Н. Братусь, выделяя отличительные признаки публичных юридических лиц (государства, административно-территориальных объединений, публично-правовых корпораций), называл, помимо наличия более строгих требований, предъявляемых к условиям действительности сделок, совершаемых этими юридическими лицами, наличия у публичных лиц имущественных прав и публичных правомочий, такой дополнительный признак, как специфическое положение органов управления этих лиц, обладающих властными полномочиями.[39]
В первую очередь необходимо обратить внимание на то, что п. 1 ст. 125 ГК указывает на «органы государственной власти», способные выступать от имени публично-правовых образований в рамках своей компетенции в имущественном обороте, а п. 3 ст. 125 ГК называет среди доверенных лиц, на которых публичные образования могут возложить по специальному поручению полномочия по приобретению и осуществлению своих имущественных и личных неимущественных прав, не «органы государственной власти», а «государственные органы». Идентичны ли эти понятия друг другу?
Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а государственную власть в субъектах Российской Федерации – образуемые ими органы государственной власти (п. 1–2).
Получается, что перечень федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственную власть в пределах Российской Федерации, является исчерпывающим, а его расширение невозможно без изменения гл. 1 Конституции РФ[40], и тогда под термином «орган государственной власти» в п. 1 ст. 125 ГК имеются в виду Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Правда, некоторые конституционоведы пытаются расширить круг органов государственной власти и включить в него дополнительно Администрацию Президента РФ (п. «и» ст. 83 Конституции РФ), Совет Безопасности РФ (п. «ж» ст. 83), федеральные министерства (п. «д» ст. 83), Центральный банк РФ (п. «г» ст. 83), Прокуратуру РФ (ст. 129), Счетную палату РФ (ч. 5 ст. 101) и другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства).[41]
Некоторые юристы-цивилисты полагают, что «к органам государственной власти относятся не только органы представительной власти, но и исполнительной», не уточняя при этом перечень органов исполнительной власти по вертикали.[42]
Представляется, что понятия «орган государства», «государственный орган» шире понятия «орган государственной власти». Согласно общетеоретической правовой доктрине среди признаков органа государства как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных функций государства и наделенного в связи с этим властными полномочиями, можно выделить следующие: 1) орган государства представляет собой самостоятельный элемент механизма государства, выступает неотъемлемой частью единого государственного организма; 2) действует от имени государства и по его поручению; 3) образован и функционирует на основе нормативных правовых актов и на него не распространяется правовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом»; 4) выполняет свойственные только ему задачи и функции и в связи с этим наделен властными полномочиями; 5) имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимается совокупность законодательно закрепленных прав и обязанностей, предоставленных ему в целях надлежащего выполнения определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; 6) осуществляет свою компетенцию путем принятия нормативных, правоприменительных актов и осуществления конкретно-организационной деятельности; 7) состоит из государственных служащих и подразделений, имеет необходимую материальную базу и финансовые средства; 8) обладает определенным правовым статусом, в котором отражается его положение как государственного органа и конкретное социальное содержание; 9) в процессе реализации имущественных прав выступает в качестве юридического лица; 10) действует на определенной территории[43].
В соответствии с положениями ведущих ученых-административистов государственный орган – это «учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационная структура государственной власти, сформированная государством для реализации государственных функций и задач и наделяемая его специальной компетенцией».[44]
Полагаем, что вышеизложенные признаки в полной мере относятся к органам государственной власти и к государственным органам, но в то же время органами государственной власти (на уровне Федерации) являются только органы, перечисленные в п. 1 ст. 11 Конституции РФ, ибо только они, осуществляя государственную власть, непосредственно реализуют народный, национальный и государственный суверенитет. Не подрывают этот вывод и общетеоретические, конституционные положения по классификации органов государства на: законодательные, исполнительные и судебные органы; органы, избираемые непосредственно народом, и органы, образуемые другими государственными органами; центральные, республиканские и местные органы; коллегиальные и единоначальные, постоянные и временные органы; органы общей и специальной компетенции; правотворческие, правоприменительные и правоохранительные органы.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ могут выступать от имени Российской Федерации для участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК. Полагаем, что иные государственные органы, не имеющие статуса юридического лица, всегда выступают от имени Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях, а государственные органы, имеющие статус юридического лица, выступают от имени Российской Федерации лишь по специальному поручению Российской Федерации (как и юридические лица, граждане) в рамках п. 3 ст. 125 ГК. Но это специальное поручение может быть постоянной функцией, обязанностью, полномочием, как элементом компетенции того или иного государственного органа, установленной актом, определяющим правовой статус этого органа, и тогда участие государственного (муниципального) органа публичного образования может осуществляться и в рамках п. 1–2 ст. 125 ГК. Возложение обязанностей по осуществлению имущественных прав от имени Российской Федерации в Положении о том или ином федеральном государственном органе может рассматриваться как дача этим публично-правовым образованием специального поручения этому государственному органу. Не исключена и дача одноразового специального поручения какому-либо государственному органу (в рамках п. 3 ст. 125 ГК) в силу каких-либо чрезвычайных или иных заслуживающих внимания обстоятельств. В отличие от поручения юридическим лицам, гражданам, это специальное поручение может быть дано государственному органу (представляемому субъекту) лишь в силу обладания последним специальной компетенцией.
Представляется, что предоставленные государственному органу полномочия, возложенные на него в силу закона права и обязанности можно расценивать как постоянное специальное поручение публичного образования государственному органу в силу правового статуса (назначения) этого органа для осуществления гражданской правосубъектности органа публичного образования, если это входит в компетенцию данного органа. Дача публичным образованиям разового специального поручения своему государственному органу по участию в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, ничем, кроме определенного временного периода по выполнению поручения, не отличается от постоянного (в силу компетенции государственного органа) выполнения своих государственных функций. При этом следует иметь в виду, что поручение такого характера может возлагаться не только на орган государственной власти, но и на любой государственный орган в порядке, предусмотренном законом, а также на юридические лица и граждан.
Наше мнение не опровергается и п. 4 действовавшего до недавнего времени постановления Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21 декабря 1993 г. № 10 (с дальнейшими изменениями и дополнениями), согласно которому «к государственным органам, действия и решения которых могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном Законом РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик в составе Российской Федерации и другими законодательными актами для осуществления своей деятельности»[45]. Действующее в настоящее время постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г. № 2 разъяснило, что под органами государственной власти следует понимать соответствующие государственные органы РФ и ее субъектов, уполномоченные законом издавать нормативные правовые акты в соответствии со своей компетенцией» (п. 3).
В цивилистической литературе нет единства мнений относительно участия высших органов государственной власти в гражданско-правовых отношениях от имени Российской Федерации. Так, например, Е. А. Суханов считает, что «действующее законодательство не предусматривает случаев непосредственного участия в гражданско-правовых отношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти – Президента РФ, Федерального Собрания РФ…»[46] Возражая ему, В. В. Залесский отмечает, что с точки зрения закона от имени Российской Федерации в имущественных отношениях вправе выступать Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, однако возможность представлять Российскую Федерацию в гражданских правоотношениях высшими органами власти практически не реализуется.[47]
Субъекты РФ самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти определяют систему органов государственной власти в каждом субъекте РФ, порядок их формирования и наименование[48]. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями) в систему органов государственной власти субъекта РФ входят законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта Федерации.
Таким образом, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в себя на законодательном уровне (в бесспорном порядке) законодательные (представительные) органы, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституционным (уставным) законодательством субъекта РФ.
Согласно ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями)[49] под органами местного самоуправления подразумеваются выборные и другие органы, наделенные полномочиями решать вопросы местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. понимает под органами местного самоуправления органы, избираемые непосредственно населением (представительные органы) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2). В этой же статье Закона сделано немаловажное замечание (имеющееся и в предыдущем аналогичном Законе) о том, что слова «местный» и «муниципальный» применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
В п. 1 ст. 41 вышеназванного Федерального закона особо подчеркнуто, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Иными словами, содержание данного пункта новейшего Федерального закона является ярчайшим примером позитивного взаимодействия норм частного (ст. 125 ГК) и публичного (конституционного, муниципального) права, приведенных выше, эталоном гармоничного использования норм ст. 125 ГК в Законе о правовом положении публичного органа местного самоуправления, образцом конструктивного устранения коллизий, пробелов в правовом регулировании. Правоприменителю становится понятно, что приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности и выступать в суде без доверенности от имени муниципального образования в рамках п. 2 ст. 125 ГК могут такие органы местного самоуправления в пределах своей компетенции, как глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.