Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления
Р.А. Ромашов определяет конституционализм как специфическое политико-правовое явление, включающее в качестве структурных элементов идейную доктрину, действующее законодательство и юридическую практику[94]. Рассматривая конституционализм преимущественно как политическую систему реально действующей конституции, он отмечает, что данный феномен обусловливает практическое ограничение государственной власти основным законом – конституцией[95].
Известный ученый В.Т. Кабышев, подводя итоги различным подходам к пониманию конституционализма, считает, что конституционализм – это философия конституционного мировоззрения, закрепление в Основном законе системы правовых ценностей, обеспечение верховенства конституции, ее приоритетности и реальности, правление в рамках конституции[96].
Для раскрытия понятия конституционализма исследователи А.Н. Кокотов и Л.В. Сонина используют категорию «режим». По их мнению, конституционализм есть политико-правовой режим, заключающийся в конституировании индустриального (постиндустриального) общества и установлении в нем начал конституционности (гармонии, справедливости) с целью обеспечения его равновесного существования и развития путем воплощения в праве, правосознании, общественно-государственном устройстве идей (режимов) приоритета конституционного законодательства, обеспечения человеческого достоинства, прав и свобод человека и гражданина, демократии, гласности, сильного государства и разделения власти, децентрализации в формах федерализма и местного самоуправления, свободы экономической деятельности, иных идей, а также путем выделения в обществе социальных групп, способных отстаивать названные идеи[97].
Ученый из Московского университета Н.А. Богданова рассматривает конституционализм как категорию науки конституционного права, которая используется для статусных и оценочных характеристик государства и способов организации государственной власти применительно к российской и зарубежной конституционно-правовой практике. С ее точки зрения под конституционализмом понимается система идей и взглядов, в которых воплощены представления о конституционном государстве, их конституционное оформление, а также политико-правовая практика реализации таких идей и закрепляющих их норм[98].
А.Г. Пархоменко раскрывает категорию «конституционализм» через понятие и принципы конституционного государства. Поэтому для него конституционализм – это движение к правовому конституционному государству, в котором Конституция (Основной закон) закрепляет основные принципы демократического конституционного строя: народовластие, верховенство права в жизни общества; связанность государства в своей деятельности правовыми законами; незыблемость прав и свобод личности; разделение властей, государственный суверенитет, федерализм, политический плюрализм; многообразие форм экономической деятельности; светский характер государства; самостоятельность местного самоуправления[99].
Исследователь из Дальневосточного университета К.В. Арановский рассматривает конституционализм как своего рода традицию, «оснащенную не только непосредственно видимой частью – нормативными текстами, набором политико-правовых учреждений, институтов публичной власти, но и системой мировоззренческих представлений, верований, образов, поведенческих навыков и автоматизмов». При таком понимании конституционализма «образование конституционного режима является не только и не столько официальным актом провозглашения основного закона, конституционного по содержанию, но и привитием, формированием образа жизни, жизненной философии со всеми ее ценностями, противоречиями, достоинствами и изъянами»[100].
Анализируя российскую правовую среду, автор приходит к выводу, что она «насыщена собственными особенностями, которые в совокупности придают ей сложные, очень неоднородные качества». Поэтому «утверждать об их соответствии конституционной традиции было бы неосторожным»[101].
В своих работах мы рассматривали важный аспект конституционализма, связанный с правосознанием личности, социальных групп и общества в целом[102]. Исходной точкой такого подхода является тезис, что конституционализм не только нормативная система и правовая реальность, он опирается на определенные ценности как неотъемлемую часть правосознания личности и правовой культуры в целом. На языке конституционной теории речь идет о проблеме формирования конституционного правосознания личности в России.
Таким образом, разнообразие подходов к определению и пониманию конституционализма в России связано с различной методологией исследования, осмыслением российских особенностей конституционного процесса как в исторической ретроспективе, так и на современном этапе развития.
Проблема определения российского конституционализма может быть разрешена с позиций методологии, нацеленной на интеграцию различных, но взаимосвязанных и взаимообусловленных подходов. Интегративный подход к раскрытию и анализу российского конституционализма позволяет рассматривать его как широкий правовой, исторический, политический и социальный феномен. В этом случае, на наш взгляд, российский конституционализм представляет собой совокупность следующих элементов.
Во-первых, это правовая категория науки конституционного права, которая имеет свои национальные особенности временного, пространственного и содержательного характера. Во-вторых, в процессе эволюции российский конституционализм предстает в качестве исторических форм, сменяющих друг друга вместе с развитием Российского государства и общества. В-третьих, основные направления реализации российского конституционализма необходимо осмыслять через функции конституций, действовавших в различные периоды времени в России. Тем самым функциональный аспект конституционализма основывается на теории функций современной конституции.
В-четвертых, в сфере правосознания и правовой культуры российский конституционализм выступает как конституционное правосознание и конституционная культура, процесс распространения и усвоения которых тесным образом связан с политической и правовой модернизацией российского общества. В-пятых, российский конституционализм – это система правовых принципов, закрепленных в конституции или выведенных из нее благодаря толкованию, формирование которых отражает сложный процесс демократизации, интернационализации и социализации конституционного права, а также конституционализации правового порядка. В-шестых, для российского конституционализма особенно актуальным на современном этапе становится такой срез, как прямое действие конституции, которое в значительной степени определяет реальность основных прав и свобод личности и реальность самого конституционализма.
В-седьмых, необходимым содержательным компонентом в процессе формирования российского конституционализма является теоретическая разработка и правовое регулирование форм, оснований и мер конституционно-правовой ответственности государственных органов, должностных лиц и других субъектов конституционного права. В-восьмых, для обеспечения стабильности и динамизма конституционного процесса в России на цивилизованных и правовых основах необходимо формирование последовательной теории внесения конституционных поправок и пересмотра конституции как стабилизационно-охранительного и одновременно преобразующего компонента конституционализма. В-девятых, важнейшей интегральной частью современного российского конституционализма постепенно становится конституционная герменевтика – истолкование норм конституции (в рамках нормативной и казуальной интерпретации) на основе идеологии прав человека, демократического правления и верховенства права. Термин «конституционная герменевтика», как правило, не используется в российских конституционно-правовых исследованиях для характеристики толкования конституции или конституционной интерпретации. На наш взгляд, понятие конституционной герменевтики может применяться для раскрытия «философии истолкования» положений конституции в духе таких современных концепций, как демократический конституционализм, гарантированные основные права и свободы человека, верховенство права. Впервые в отечественных исследованиях мы допускали возможность и обосновали его применение для анализа нормативной и казуальной интерпретации конституционных норм[103].
Все отмеченные элементы взаимосвязаны и в идеале должны представлять единое целое. Разделяя позицию профессора А.Н. Кокотова и Л.В. Сониной[104], что игнорирование хотя бы одного из элементов конституционализма ведет к упрощенному описанию данного явления, в дальнейшем в работе показана их взаимосвязь и развитие.
§ 3. Российский конституционализм как правовая категория
Формирование российского конституционализма как правовой категории имеет многоаспектный и многоуровневый характер. Явно недостаточными будут выглядеть попытки сформулировать только понятие российского конституционализма адекватное современным политико-правовым преобразованиям. Новые явления такого порядка порождают необходимость пересматривать или создавать заново всю систему категорий публичного права и правопорядка. Существенно меняется основание публичного права и составляющие это основание конституционные принципы. В связи с этим весьма убедительным выглядит суждение А.С. Автономова, что «разработка проблем системы категорий права в целом и системы категорий конституционного права в частности не получила до сих пор в отечественной правовой науке достаточного развития»[105].
Представляется важным отметить, что такая категория, как «российский конституционализм», вызывает потребность осмыслить по-новому всю систему категорий конституционного права России, их взаимосвязь и приоритеты в процессе собственного функционирования и воздействия на правовую систему. Процессы конституционного выбора – это не то, что предпринято лишь однажды и затем существует вечно. Конституционные нормы, как и любые формы права, зависят от разумного осуществления принципа справедливости при их воплощении в жизнь. Нельзя не согласиться с мыслью, что исследователи различных аспектов конституционализма, основываясь на комплексном подходе, должны видеть и различать эти разные уровни анализа в их отношении друг с другом и то, каким образом они воздействуют на политико-правовую реальность. Только в этом случае возможна адекватная основа для серьезного совершенствования конституционной теории и практики.
Известны попытки сконструировать строго логичную систему права, которые обычно предпринимались в рамках утопий. Но ни одна из них не оказалась жизнеспособной[106]. В связи с этим следует отметить, что противоречия в конституционном праве неизбежны. Конституционный текст может и не содержать противоречивых норм, однако в ходе законодательной, правоприменительной и интерпретационной деятельности нормы могут порождать различное и даже противоречивое их понимание разными субъектами права. Практика российского конституционализма должна быть сориентирована на разрешение конфликтов и коллизий правовыми способами, в том числе с активным использованием конституционного и других видов правосудия.
Основными чертами российского конституционализма как правовой категории являются следующие. 1. Для него характерно значительно более позднее правовое оформление по сравнению с другими европейскими государствами. 2. Он отличается переходным характером современного состояния, в связи с чем многие принципы конституционализма, получив конституционно-правовое оформление, пока не обеспечены широкой общественной поддержкой и в процессе реализации часто теряют качество нормативности. 3. Ему присуще целеполагание в значительно большей степени, чем демократическим государствам со стабильной конституционной системой. Поэтому российский конституционализм – это телеологический (целевой) конституционализм с внушительным запасом пока не реализованных возможностей. 4. Интеграция России в европейское и международное сообщество заставляет видоизменять многие традиционные правовые институты и интегрировать отечественные конституционно-правовые нормы и принципы, а также соответствующие нормы и принципы международного и европейского права. Этот процесс дает повод говорить о возникновении в России интегрированного конституционализма.
Однако не только международно-правовые и европейско-правовые аспекты влияния позволяют говорить об интегрированном характере российского конституционализма. На наш взгляд, современный российский конституционализм может быть охарактеризован как интегрированный конституционализм по следующим основаниям.
С позиции происхождения он сочетает различные конституционно-правовые принципы и институты универсального, национального и традиционно-регионального характера. Причем многие принципы и институты универсального характера, получившие широкое распространение в современном мире, имеют специфику национально-государственного регулирования и закрепления в конституции и конституционном праве. К важнейшим универсальным конституционно-правовым институтам, которые закреплены Конституцией РФ 1993 года, относятся: институт Президента РФ как главы государства, двухпалатная структура российского парламента – Государственная Дума и Совет Федерации, объединенные в Федеральное Собрание; Правительство РФ возглавляемое его Председателем и действующее в качестве «служебного», а не партийного кабинета министров; институты федерального и регионального конституционного (уставного) правосудия, представленные Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Специфика конституционного регулирования данных институтов отмечается в главах, посвященных принципу разделения властей в России (глава 3 параграф 8) и конституционной герменевтике и судебному надзору (глава 5).
Важнейшими универсальными принципами конституционализма, которые восприняты российским конституционным правом, являются: принцип верховенства права, верховенства конституции, народного суверенитета, разделения властей, ограниченного правления, легитимности государственной власти и достижения консенсуса, политического многообразия. Наряду с ними Конституция РФ закрепляет принцип равноправия и обеспечения достоинства личности. При этом отдельные исследователи предлагают считать обеспечение человеческого достоинства главной целью конституционно-правового регулирования[107].
Благодаря толкованию Конституционным Судом РФ ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, российский конституционализм под влиянием германского конституционного права и европейского права начинает инкорпорировать принцип пропорциональности (соразмерности) при регулировании возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что принцип соразмерности пока не стал общепризнанным для российского конституционного права. Однако решения Конституционного Суда РФ в значительной степени развивают его теоретическую сердцевину и постепенно оформляются практические контуры его реализации[108].
Вместе с тем принцип пропорциональности не изобретен российским Конституционным Судом, его первоистоки обнаруживаются в немецком конституционном праве, а впоследствии он получил развитие в праве Европейского союза[109]. Согласно концепции немецкого конституционного права государственные органы имеют право налагать на граждан только такие обязательства, которые необходимы для достижения рассматриваемой публичной цели. Если установленные государством обязательства явно непропорциональны целям, мера будет аннулирована.
Это предполагает наличие разумного соотношения между целями и средствами их достижения. Одновременно подразумевается, что выбраны разумные средства, которые должны обеспечить достижение цели, и ущерб для тех, интересы кого затрагиваются, не должен быть непропорционален полученному в публичных интересах положительному результату. Данный принцип в определенной степени похож на английскую концепцию обоснованности (reasonableness).
В право Европейского сообщества принцип пропорциональности впервые был введен Судом ЕС в 70-х годах. Впоследствии он получил закрепление в Договорах. Так, в соответствии с Маастрихтским договором в Договор о Европейском Союзе была введена новая ст. 3b. Таким образом, принцип пропорциональности является одним из ключевых принципов права ЕС. При этом данный принцип принят Судом ЕС в качестве общего принципа по его собственной инициативе под влиянием немецкого конституционного опыта[110].
Большое влияние на распространение принципа соразмерности в странах Центральной и Восточной Европы играет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, в которой данный принцип обнаруживается в специфической форме, а именно Конвенция допускает ограничение закрепленных в ней прав и свобод лишь постольку, поскольку это необходимо в демократическом обществе. Формула об ограничениях, которые «установлены законом и необходимы в демократическом обществе», проходит красной нитью через многие статьи Конвенции[111]. Она выполняет функцию ограничения масштабов вторжения законодателя в сферу основных прав и свобод, служа делу функциональной эффективности использования различных прав и свобод[112].
Можно ли в данном случае говорить о рецепции принципа соразмерности из немецкого конституционного права и европейского права в российское конституционное право? В определенной степени, да, так как ему придается достаточно своеобразная российская специфика.
В российской юриспруденции до недавнего времени принцип соразмерности специально не исследовался. Только в 2002 году появилась работа, посвященная исследованию соразмерности в сфере гражданского законодательства, а именно соразмерности ограничения свободы предпринимательства[113]. На наш взгляд, принцип пропорциональности, соразмерности или сбалансированности, по мере своего развития в правовой системе России, должен стать одним из ключевых принципов российского конституционализма.
Думается, в своих решениях Конституционный Суд РФ мог бы использовать более широко метод сравнительного правоведения, который только обогатил бы обоснованность принимаемых решений. Данный метод по отношению к актам конституционного правосудия имеет два аспекта. Во-первых, он предполагает возможность использования опыта решения конституционного вопроса в органах конституционного контроля (или надзора) других государств. Во-вторых, он допускает применение положений международно-правовых актов при выработке и принятии решения органом конституционного правосудия. Причем Конституционный Суд РФ использует положения международно-правовых актов как «источник формирования внутреннего правового убеждения судей и один из критериев разрешения конституционно-правовых проблем как дополнительный, подчас весьма весомый аргумент в обосновании принимаемых решений»[114].
Конечно, в случае использования сравнительного правоведения всегда остается открытым вопрос, насколько для российского конституционного или иного права является обязательным тот или иной правовой принцип. Поэтому Конституционный Суд вправе в мотивировочной части постановления обратить специальное внимание на обоснованность используемого принципа, предложить теоретические аргументы в пользу заимствования или отказа от заимствования определенного правового принципа, провести параллели с российским конституционным регулированием или обосновать существование сходного правового (конституционного) принципа в российской правовой системе.
Современный российский конституционализм синтезирует различные правовые традиции и институты, которые возникли на национальной почве или привились на ней на разных этапах конституционного развития страны. Тем самым происходит интеграция и обогащение опытом реализации конституционно-правовых институтов, выработка отечественных конституционно-правовых традиций и правил.
В частности, институт Государственной Думы впервые предусматривался в плане государственного преобразования М.М. Сперанского, а в начале ХХ века возник в качестве нижней палаты общероссийского законодательного органа наряду с Государственным Советом. Действующая Конституция РФ придала этому институту современную правовую и компетенционную основу, однако в сравнении с современными парламентами демократических государств не наделила многими контрольными полномочиями (правом создавать следственные комиссии, привлекать министров к конституционной ответственности).
Для конституционно-правового регулирования политического представительства, благодаря отсутствию в Конституции РФ прямого указания, на федеральном и региональных уровнях используются два вида депутатского мандата – свободный и императивный. Тем самым используется советский и современный опыт конституционно-правового регулирования правовой природы мандата. Свободным мандатом наделяются депутаты Государственной Думы, в то время как члены Совета Федерации обладают императивным мандатом, подобно членам бундесрата в Германии.
В законодательных органах субъектов Российской Федерации, а также в представительных органах местного самоуправления получили широкое распространение императивные мандаты благодаря влиянию советского опыта регулирования взаимоотношений депутатов и избирателей на местах. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений признал за субъектами Российской Федерации право самостоятельно определять возможность отзыва депутатов и тем самым регулировать юридическую природу депутатского мандата применительно к органам законодательной власти[115]. В отношении представительных органов местного самоуправления действует аналогичное правило.
В своем исследовании Л.А. Нудненко выделяет на уровне местного самоуправления не два, а три вида депутатского мандата: наряду со свободным и императивным также и промежуточный вариант – полусвободный мандат[116]. Это свидетельствует о смешении и определенном сочетании черт свободного и императивного мандата. С помощью третьего вида мандата опосредуется такая представительная демократия, при которой местное сообщество, оставаясь источником власти, передает ее представительному органу частично на определенный законодательством срок, сохраняя за собой контроль за деятельностью своих представителей. Для полусвободного мандата характерны следующие признаки: отсутствие наказов, роль которых выполняет предвыборная программа кандидата в депутаты; наличие тесных связей депутата с избирателями, выражающихся в регулярных встречах и отчетах; отзыв представителя представляемыми. Анализ законодательства субъектов РФ привел к выводу, что в системе местного самоуправления большинства субъектов Федерации преобладает полусвободный мандат.
Существование различных видов мандатов становится проявлением не только интегрированного конституционализма, но и многообразия конституционно-правового опыта в рамках российского федерализма.
В качестве компонента интегрированного конституционализма существенное значение имеет использование достижений различных школ правопонимания при интерпретации и реализации норм Конституции РФ 1993 года, в том числе при осуществлении своих полномочий федеральным органом конституционного правосудия.
Современный российский конституционализм ориентирован в своем развитии на три ключевых компонента-программы: а) на основы демократического конституционализма; б) на основы неолиберального конституционализма; в) на основы социального конституционализма. Все данные компоненты-программы находят часто непоследовательное, а порой противоречивое, но все же отражение в конституционной регламентации и практике реализации принципов российского конституционализма, функций конституции, интерпретации конституционного текста и публичной политике.
Глава 3
Исторические формы российского конституционализма: понятие, виды, значение
§ 1. Конституционное развитие России: проблема периодизации
Проблема становления и развития конституционных институтов в России изучается и исследуется на стыке нескольких общественных дисциплин: отечественной истории государства и права, конституционного права Российской Федерации, политической истории России, истории государственных учреждений. Тема о конституционном развитии России включена в государственный стандарт (специальность «юриспруденция») в качестве составной части дисциплины «Конституционное право Российской Федерации». Тем самым подтверждена большая значимость этой темы для юридического образования, для подготовки юристов, сведущих в публично-правовых вопросах. Перед преподавательским и научным сообществом встает сложная теоретико-методологическая задача осмысления с позиций современного уровня государственно-правовой и политической наук периодизации и содержания конституционной истории России. Она может преподаваться или в рамках специальной темы «Конституционное развитие России», или в расширенном варианте как специальный курс «История конституционализма в России», «История российского конституционализма».
При изучении и исследовании эволюции конституционных норм и институтов возникает ряд теоретико-методологических и концептуальных проблем, которые коренятся в существенном различии между действующим конституционным правом и ретроспективным взглядом на процесс его становления и развития. Наиболее важными являются две ключевые проблемы: определение критериев и параметров периодизации конституционной истории России и выявление содержательных компонентов конституционной эволюции, раскрытие которых позволяет осмыслить специфику каждого отдельно взятого периода конституционного развития, понять основные детерминанты конституционного процесса в целом. Следовательно, требует обсуждения проблема периодизации российского конституционализма как политико-правового феномена, имеющего временное и пространственное измерение.