Правоведение. Учебник для медицинских вузов. Часть 2

1.1. Основной закон России о здравоохранении

В области охраны здоровья Конституция РФ исходит из положений Всеобщей декларации прав человека Генеральной Ассамблеи ООНот 1948 г., Конвенции о защите основных прав и свобод человека от 1950 г. и других документов.

Всемирная Организация Здравоохранения определяет здоровье как состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезни или физических дефектов.

Федеральный закон от 29.11.2010 г. (в последующих редакциях) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» определяет здоровье как состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма.

Основной закон страны включает в обязанность государства охрану здоровья людей. Ст. 41 Конституции РФ определяет, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Таким образом, признается право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Право людей на охрану здоровья организуется государством и обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта и отдыха граждан, контролем за качеством продуктов питания, организацией медико-социальной помощи. Особо отмечено, что государство обеспечивает гражданам охрану здоровья вне зависимости от национальности, пола, должностного положения и других обстоятельств. Также не допускается дискриминация, обусловленная наличием у граждан каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность. При нахождении за пределами Российской Федерации гражданам гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами. По тексту Конституции РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства также гарантируется право на охрану здоровья.

В ст. 41 Конституции РФ определено, что в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека.

Особо в Конституции оговорено (ст. 21), что достоинство личности охраняется государством, ничто не может быть основанием для ее умаления, а также никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам.

Система финансирования здравоохранения строится по бюджетно-страховой модели. Источниками финансового обеспечения в сфере охраны здоровья являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, средства обязательного медицинского страхования, средства организаций и граждан, средства, поступившие от физических и юридических лиц, в том числе добровольные пожертвования, и иные не запрещенные законодательством РФ источники.

Таким образом, Конституция РФ декларирует право каждого на охрану здоровья и устанавливает, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Конституция РФ закрепила право гражданина на охрану здоровья и медицинскую помощь. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, развивается деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

1.2. Источники законодательства о здравоохранении

Правоотношения, которые возникают в области здравоохранения, регулируются рядом отраслей права, нормы которых прямо или косвенно имеют своей целью охрану здоровья населения.

Уголовное право содержит нормы о преступлениях против жизни, здоровья, свободы и достоинства личности, о принудительных мерах медицинского характера, и др. Уголовно-процессуальное право определяет порядок проведения экспертиз.

Семейное право, преследуя целью охрану здоровья, запрещает заключение брака между близкими родственниками, полнородными и не полнородными братьями и сестрами, а также лицам, признанным судом недееспособными вследствие психического расстройства; обязывает родителей заботиться о физическом развитии, обучении и здоровье своих детей, а детей – о нетрудоспособных родителях; ограничивает брачный возраст.

Гражданско-правовые нормы предусматривают возмещение вреда причиненного здоровью граждан.

В сфере здравоохранения центральный правовой акт – Федеральный закон от 21.11.2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Этот документ регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, и определяет правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан, права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав, полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья, права и обязанности организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья, права и обязанности медицинских и фармацевтических работников.

Для регламентации отношений в области медицинского страхования принят федеральный закон от 29.11.2010 г. (в последующих редакциях) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Он регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Закон РФ от 02.07.1992 г. (в последующих редакциях) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» принят с целью обеспечения психиатрической помощью и социальной защиты лиц, страдающих психическими расстройствами. Он устанавливает организацию психиатрической помощи населению, права и обязанности медицинских работников и иных специалистов, виды психиатрической помощи и порядок ее оказания, а также контроль и прокурорский надзор за деятельностью по оказанию психиатрической помощи.

Закон РФ от 22.12.1992 г. (в последующих редакциях) «О трансплантации органов и (или) тканей человека» определяет условия и порядок трансплантации органов и (или) тканей человека, опираясь на современные достижения науки и медицинской практики, а также учитывая международное законодательство в этой области.

Федеральный закон от 20.07.2012 «О донорстве крови и ее компонентов» (в последующих редакциях) регулирует отношения, связанные с развитием донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации и обеспечением комплекса социальных, экономических, правовых, медицинских мер по организации донорства, защите прав донора.

Федеральный закон от 30.03.1999 г. (в последующих редакциях) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» регламентирует проведение государственного, ведомственного санитарно-эпидемиологического надзора и общественного контроля, организацию Государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Федеральный закон от 18.06.2001 г. (в последующих редакциях) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» определяет полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области предупреждения распространения туберкулеза, законодательную основу противотуберкулезной помощи, права и обязанности лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом, а также социальную поддержку лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, больных туберкулезом, медицинских работников и иных работников, участвующих в оказании противотуберкулезной помощи.

Медицинскую деятельность регулируют и подзаконные акты – приказы, инструкции, положения министерства здравоохранения Российской Федерации.

Следовательно, существует обособленная группа правовых норм, объединенных общностью однородных социальных отношений, которые они регулируют, т. е. медицинское право, под которым понимается совокупность нормативных актов, определяющих организационные, структурные, общеправовые отношения при оказании лечебно-профилактической помощи людям, проведении санитарно-противоэпидемиологических мероприятий и иных действий, связанных с деятельностью по охране здоровья граждан.

Предмет медицинского права включает в себя правоотношения при осуществлении лечебно-профилактической, санитарно-гигиенической деятельности и акты, определяющие правовой статус участников этих отношений. Система медицинского права включает в себя лечебно-профилактические, санитарно-гигиенические нормы, правовые акты, регулирующие деятельность в сфере здравоохранения.

1.3. Основы охраны здоровья в России. Система здравоохранения Российской Федерации

В Федеральном законе от 21.11.2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» под охраной здоровья граждан понимается система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

Основными принципами охраны здоровья граждан являются:

1) соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

2) приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи;

3) приоритет охраны здоровья детей;

4) социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

5) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья;

6) доступность и качество медицинской помощи;

7) недопустимость отказа в оказании медицинской помощи;

8) приоритет профилактики в сфере охраны здоровья;

9) соблюдение врачебной тайны.

Рассмотрим деятельность по осуществлению полномочий органов власти Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, определенную в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Федеральные органы государственной власти осуществляют следующие виды деятельности по осуществлению полномочий.

Нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения включает:

– защиту прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья;

– установление порядка осуществления медицинской деятельности на принципах государственно-частного партнерства в сфере охраны здоровья.

Организация оказания медицинской помощи заключается в:

– проведении единой государственной политики в сфере охраны здоровья;

– управлении федеральной государственной собственностью, используемой в сфере охраны здоровья;

– реализации мероприятий по спасению жизни и сохранению здоровья людей, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;

– оказании гражданам медицинской помощи федеральными медицинскими организациями;

– безвозмездном обеспечении донорской кровью и ее компонентами, лекарственными препаратами, продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями и пр. при оказании медицинской помощи в соответствии с законом;

– медико-биологическом и медицинском обеспечении спортсменов спортивных сборных команд РФ;

– обеспечении разработки и реализации программ научных исследований в сфере охраны здоровья, их координации;

– международном сотрудничестве РФ в сфере охраны здоровья, включая заключение международных договоров Российской Федерации.

Медико-санитарное обеспечение включает:

– организацию системы санитарной охраны территории РФ;

– организацию, обеспечение и осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Разрешительная и контролирующая деятельность по осуществлению полномочий заключается в:

– лицензировании отдельных видов деятельности в сфере охраны здоровья, за исключением некоторых видов деятельности;

– организации и осуществлении контроля в сфере охраны здоровья, в том числе за соблюдением требований технических регламентов;

– ведении федеральных информационных систем, федеральных баз данных в сфере здравоохранения;

– мониторинге безопасности медицинских изделий, регистрации побочных действий, нежелательных реакций при применении медицинских изделий, фактов и обстоятельств, создающих угрозу причинения вреда жизни и здоровью людей при обращении зарегистрированных медицинских изделий;

– организации и осуществлении контроля за достоверностью первичных статистических данных, предоставляемых медицинскими организациями.

Законодательством особо выделены полномочия в сфере охраны здоровья, которые приданы федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения. Полномочия федерального органа исполнительной власти включают:

– проведение единой государственной политики в сфере здравоохранения, разработку и реализацию программ формирования здорового образа жизни и других программ, мер по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, санитарно-эпидемиологическому благополучию, оказанию медицинской помощи, сан-гигигиеническому просвещению;

– координацию деятельности в сфере охраны здоровья.

Нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения заключается в:

– установлении требований к размещению медицинских организаций государственной и муниципальной системы здравоохранения, других объектов инфраструктуры;

– утверждении порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации;

– утверждении соответствующей номенклатуры;

– утверждении типовых положений об отдельных видах медицинских организаций;

– установлении общих требований к структуре и штатному расписанию медицинских организаций государственной и муниципальной системы здравоохранения;

– установлении порядка организации и проведения медицинских экспертиз;

– утверждении порядка организации и проведения экспертизы медицинских изделий;

– утверждении правил и методик статистического учета и отчетности, стандартов информационного обмена медицинскими и фармацевтическими организациями;

– утверждении порядка организации системы документооборота, форм медицинской документации;

– утверждении порядка аттестации специалистов, имеющих медицинское и фармацевтическое образование для присвоения им квалификационной категории;

– утверждении порядка организации направления граждан РФ на лечение за пределы территории РФ за счет средств федерального бюджета;

– утверждении порядка проведения медицинских осмотров;

– утверждении перечня профессиональных заболеваний;

– утверждении порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов, медицинских изделий, форм рецептурных бланков, порядка их оформления, учета и хранения;

– организации медицинской эвакуации граждан.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, заключаются:

1) в нормативной деятельности по осуществлению:

– защиты прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья;

– разработки, утверждения и реализации программ развития здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний, организации обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, а также участия в санитарно-гигиеническом просвещении населения;

– разработки, утверждения и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования;

– установления случаев и порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи медицинскими работниками медицинских организаций вне таких медицинских организаций, а также в иных медицинских организациях;

– установления мер социальной поддержки по организации оказания медицинской помощи лицам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;

– создания, в соответствии с законодательством РФ, условий для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан;

2) в организации оказания медицинской помощи:

– формирование структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, осуществляющих установленные полномочия в сфере охраны здоровья, и установление порядка их организации и деятельности;

– организация оказания в субъекте РФ медицинской помощи в медицинских организациях субъекта РФ;

– организация безвозмездного обеспечения донорской кровью и ее компонентами, организация обеспечения лекарственными препаратами, продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями и пр. при оказании медицинской помощи в соответствии с законодательством;

– организация обеспечения граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, предусмотренных законодательством;

– координация деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения на территории субъекта РФ;

– реализация мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей, ликвидацию медико-санитарных последствий, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;

– информирование населения субъекта РФ о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории субъекта РФ, информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий;

– обеспечение разработки и реализация региональных программ научных исследований, их координация;

3) в медико-санитарном обеспечении:

– организация осуществления мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации;

– организация осуществления мероприятий по проведению дезинфекции, дезинсекции и дератизации, санитарно-противоэпидемических мероприятий в соответствии с законодательством РФ.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий.

Контроль качества и лицензирование следующих видов деятельности:

– медицинская деятельность медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук);

– фармацевтическая деятельность (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук);

– деятельность по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук);

– организация обеспечения лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или) тканей лекарственными препаратами по перечню, утверждаемому Правительством РФ.

При передаче полномочий, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти издает нормативные правовые акты по вопросам осуществления указанных в законодательстве полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в части переданных полномочий. Издает обязательные для исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ методические указания и инструкции по вопросам осуществления переданных полномочий; осуществляет в устанавливаемом им порядке согласование назначения на должность (освобождения от должности) руководителей, структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, устанавливает требования к содержанию и формам отчетности, к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, а также готовит и вносит в Правительство РФ в случаях, установленных федеральными законами, предложения об изъятии у органов государственной власти субъектов РФ переданных полномочий.

Полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в сфере охраны здоровья заключаются в нормативном регулировании в сфере здравоохранения:

– создании условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта РФ;

– создании благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях.

И, кроме того, в организации оказания медицинской помощи:

– обеспечении организации оказания медицинской помощи в медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения при передачи соответствующих полномочий;

– информировании населения муниципального образования о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, об угрозе и о возникновении эпидемий в соответствии с законом субъекта РФ;

– участии в реализации на территории муниципального образования мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, информировании населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах.

Медико-санитарное обеспечение заключается в участии в санитарно-гигиеническом просвещении населения и пропаганде донорства крови и (или) ее компонентов и в реализации на территории муниципального образования мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта РФ.

По Российскому законодательству выделяют следующие системы здравоохранения (табл. 1).

Таблица 1. Системы здравоохранения

Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации осуществляется на основе принципов, изложенных в законодательстве и в первую очередь исходя из приоритета профилактических мер в области охраны здоровья граждан.

Профилактика – это комплекс мероприятий, направленных на сохранение и укрепление здоровья и включающих в себя формирование здорового образа жизни, предупреждение возникновения и (или) распространения заболеваний, их раннее выявление, выявление причин и условий их возникновения и развития, а также направленных на устранение вредного влияния на здоровье человека факторов среды его обитания.

Профилактика болезней является составной частью охраны здоровья (его сохранения, восстановления и укрепления) и достигается посредством предупреждения и устранения факторов риска заболеваний, травм, отравлений и других нарушений состояния здоровья человека, а также путем повышения его устойчивости к неблагоприятному воздействию окружающей среды. Понятия «охрана здоровья» и «здравоохранение» нередко смешиваются или взаимно подменяются. Понятие «охрана здоровья» более широкое и охватывает всю инфраструктуру, от которой зависит здоровье человека.