Миграционное право России. Теория и практика
Субъектами миграционных отношений могут стать должностные лица органов власти и организаций. На практике они представляют коллективных субъектов права, и, в частности, именно они будут нести ответственность за нарушение норм миграционного права (например, за нарушение порядка оформления документов на право пребывания, проживания и передвижения иностранных граждан или за неисполнение обязанностей в связи с осуществлением миграционного учета).
Правоотношения характеризуются не только составом их участников, но и особенностями правовой связи между ними – спецификой их прав и соответствующих им обязанностей. И право, и обязанность как меры дозволенного и необходимого поведения участников правоотношения обусловлены объектом права – явлением действительности, по поводу которого, собственно, и сложилось правоотношение, тем, что связывает права и обязанности его участников. Представляется, что объектами миграционных правоотношений выступают: въезд граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и их выезд; временное пребывание, временное и постоянное проживание в Российской Федерации иностранных граждан; трудовая и предпринимательская деятельность иностранных граждан в Российской Федерации; учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации; контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации; возвращение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; оказание гражданам, иностранным гражданам и организациям государственных услуг в сфере миграции; организация миграционного регулирования и др.
Нормы миграционного права связывают возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений с определенными условиями – юридическими фактами. В качестве подобных условий выступают события или действия. Как правило, миграционные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются на основании нескольких юридических фактов – юридического состава. Так, для возникновения правовых отношений по поводу постоянного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации необходимо: наступление события – истечение одного года с момента временного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации; совершение им юридических поступков – подача в уполномоченный орган заявления о получении вида на жительство, уплата государственной пошлины; оформление уполномоченным органом юридических актов – принятия решения о выдаче вида на жительство и, собственно, его выдаче.
Многообразие миграционной сферы, сложный характер системы миграционного права обусловливают и разнообразие миграционных правоотношений. Классификацию миграционных правоотношений можно строить по различным критериям.
По целевому назначению миграционные правоотношения могут быть правоустановительными и правоохранительными. Правоустановительные выражаются в совершении их участниками позитивных действий (осуществление прав и выполнение обязанностей), например, прохождение иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию, процедуры регистрации по месту пребывания. Правоохранительные связаны с правовой защитой норм миграционного права. Так, разрешение на временное проживание в Российской Федерации иностранного гражданина не выдается, а выданное аннулируется в случае представления им поддельных или подложных документов.
По содержанию миграционные правоотношения могут быть материальными – возникающими на основании норм материального права и устанавливающими права и обязанности участников, и процессуальными – возникающими на основании процессуальных норм и устанавливающими формы реализации материальных норм. Например, к числу процессуальных норм следует отнести порядок оформления приглашения на въезд в Российскую Федерацию.
С точки зрения времени функционирования их можно подразделить на постоянные и временные. Период действия постоянных правоотношений не определен, хотя они могут быть прекращены при стечении определенных обстоятельств (утрата лицом статуса беженца при получении разрешения на постоянное проживание в Российской Федерации). Временные правоотношения, а их большинство в миграционном праве, имеют установленный правовыми нормами срок своего существования (например, три года – для отношений, связанных с временным проживанием иностранных граждан в Российской Федерации).
По юридическому характеру взаимодействия участников миграционные правоотношения условно могут быть разделены на вертикальные и горизонтальные. Вертикальные правоотношения характеризуют субординационные связи, соподчиненность сторон. Властной стороной всегда выступает орган власти (должностное лицо). Данные отношения характеризуют непосредственное управляющее воздействие одной стороны на другую, которая может быть ей организационно и не подчинена. Горизонтальные правоотношения характеризуют юридическое равноправие его участников (например, по вопросу приглашения образовательным учреждением иностранного гражданина в Российскую Федерацию с целью обучения).
Таким образом, следует учитывать сложный и многосторонний характер миграционных правоотношений. В целом они отражают содержание отношений, складывающихся в данной сфере, характеризуют ее место в системе социальных процессов и явлений. С помощью норм права общественным отношениям в сфере миграции придается устойчивый характер, а их действие обеспечивается путем применения со стороны государства необходимых мер. Учитывая развитие этих отношений, нормы права должны быть адекватны изменяющимся условиям. Это не только придаст стабильность миграционным отношениям, но и в целом способствует укреплению миграционного права как структурному подразделению в системе права.
Проблема обособления миграционного права в системе права Российской Федерации остается в значительной степени дискуссионной, его исследование должно продолжаться, и этим целям может служить предлагаемое ниже определение миграционного права.
Миграционное право – это комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещениями мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с представлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами.
§ 2. Понятие и виды источников миграционного права
Понятие источника миграционного права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле – как формы выражения права, содержащей нормы, обязательные к исполнению.
Все источники позитивного права возникают в результате деятельности уполномоченных органов в установленной сфере общественных отношений, в данном случае – в сфере миграционных отношений.
Учитывая специфику миграционных отношений, напрямую связанных с обеспечением прав человека и гражданина, в системе источников миграционного права наиболее велика роль законодательных актов. Активное подзаконное нормотворчество долгое время затеняло значение закона в правовой системе. Правовая реформа, начавшаяся в России полтора десятка лет назад, восстановила статус закона как основного (после Конституции) юридического источника, как акта, регламентирующего наиболее важные вопросы общественной жизни и обеспечивающего стабильность и последовательность регламентации общественных отношений в государстве.
В то же время следует признать, что в закон не является единственным источником миграционного права. Его образуют правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, отражающих, по существу, всю «палитру» российского законодательства.
Состав источников права в целом одинаков для правовых отраслей и институтов российского права. Основное отличие видится в преобладании тех или иных источников. Анализ позволяет сделать вывод о том, что в структуру источников миграционного права могут быть включены:
Конституция РФ;
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
федеральные конституционные законы и федеральные законы;
подзаконные нормативные правовые акты федерального уровня;
конституции, уставы и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
муниципальные нормативные правовые акты.
Иерархическая система обеспечивает необходимое соотношение этих источников по их юридической силе и приоритетности. При этом закрепление миграционной нормы в акте того или иного вида источника совсем не произвольно, а обусловлено рядом объективных факторов, касающихся определения территориального масштаба ее действия, установленным порядком разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, принимающих акты, которые содержат нормы миграционного права, возможностями дальнейшего применения норм и др.
Особенностью миграционного права, характеризующей его как перспективный институт в системе российского права, является разнообразие и динамичное нарастание количества его источников. Это обусловливается постоянным развитием миграционных отношений и необходимостью придания им правовой формы.
Другая особенность развития миграционного права России состоит в широком влиянии, оказываемом международным правом на содержание «внутригосударственных» источников миграционного права. Безусловно, такое влияние испытывают все отрасли права и правовые институты. Однако в миграционном праве этот фактор наиболее ощутим. Ситуация объясняется главным образом тем, что миграция представляет собой одну из форм глобальных интеграционных процессов, обеспечиваемых путем реализации прав человека на свободу передвижения. Осуществление данного права требует выработки международных универсальных и региональных стандартов по его защите. Отсюда – любое отступление от этого права влечет за собой нарушение не только национального законодательства, но и международного права.
Заметное влияние международных правовых актов на содержание источников миграционного права объясняется еще и достаточно поздним в нашей стране (по сравнению со многими другими странами) формированием миграционного законодательства. Основные нормы и принципы в международном праве этой сферы заложены значительно раньше.
С учетом различных уровней правового регулирования миграционных отношений можно охарактеризовать основные источники миграционного права.
Конституция Российской Федерации впрямую не регулирует миграционные отношения, но все же она закрепляет основы миграционного права.
Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации. Прямое действие Конституции РФ имеет чрезвычайно важное значение для регулирования миграции, поскольку ее положения закрепляют основные принципы и гарантии, касающиеся субъектов миграционных отношений.
Провозглашенная в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя характеристика Российской Федерации как демократического правового государства (ст. 1) предполагает конституционную обязанность Российской Федерации создавать условия для достойной жизни людей и реализации их естественных прав и свобод, к числу которых, в том числе, относится и право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства для всех лиц, законно находящихся на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 27).
Названное право закреплено в конституционной норме в полном соответствии с такими базовыми международными документами, как Всеобщая декларации прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которые являются приоритетными источниками конституционного правового статуса личности (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Признание и гарантированность этого права имеет значение как для России, с точки зрения ее интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, в основе формирования прав и обязанностей которых лежит именно это право.
Конституция РФ, отдавая приоритет (основным) конституционным правам и свободам, не отрицает и не умаляет других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55). Гарантированность прав и свобод человека заключается, прежде всего, в том, что они могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Конституция РФ является тем нормативным актом, который устанавливает принципиальные подходы к деятельности органов власти по обеспечению миграции населения с учетом гуманитарных основ конституционного строя, демократических начал и принципов федерализма. Исходя из этого, российская конституционная модель выполняет свое ориентирующее значение для законодательства, определяет его содержание и тенденции его развития[27].
Конституция РФ устанавливает, что составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Только в совокупности с ними национальное право дает полное представление об общем направлении политики Российского государства по регулированию миграции на его территории.
Основной Закон закрепляет приоритет в применении международного права по отношению к внутреннему законодательству (ч. 4 ст. 15). Следовательно, если международным договором, ратифицированным Российской Федерацией, установлены иные правила, чем предусмотрены федеральным законом, то применяются положения международных актов[28].
Ряд международных договоров перешел к России как государству-правопреемнику бывшего СССР. На основе таких закрепленных Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров от 1978 г. принципов, как принципы свободного согласия, добросовестности и pacta sunt servanda, Россия приняла на себя исполнение международных договоров СССР, ряд из которых являются источниками миграционного права.
Особенность данного вида источников миграционного права в том, что большинство норм международно-правовых актов в сфере миграции относятся к несамоисполнимым[29]. Другими словами, они не могут непосредственно, без обеспечивающего их внутригосударственного законодательства и проведения организационной деятельности государственных органов, направленной на создание условий для фактического их осуществления, гарантировать индивиду его права и свободы.
Международные правовые акты принимаются на различных уровнях взаимодействия государств. Соответственно можно выделить:
международно-правовые акты универсального уровня, принимаемые в рамках ООН;
региональные международно-правовые акты, в которых участвует Российская Федерация, к числу которых следует отнести, прежде всего, акты Совета Европы и Содружества Независимых Государств;
двусторонние и многосторонние межгосударственные договоры и соглашения Российской Федерации.
Исходя из содержания, все международные правовые акты, регламентирующие разные виды отношений в сфере миграции (общие вопросы, регулирование и защита прав беженцев, перемещенных лиц, правовое положение иностранных граждан и т. п.), условно можно разделить на две основные группы:
международно-правовые акты, содержащие общие положения о правах человека и основных свободах, связанных с миграционными процессами, и международно-правовые акты специализированной направленности, содержащие положения о правовом статусе отдельных категорий мигрантов, детализирующие обязанности государства-участника по установлению в национальном законодательстве соответствующих положений, а также содержащие нормы по противодействию незаконной миграции.
Среди международных правовых документов, относящихся к первой группе, важное место занимают Всеобщая декларация прав человека 1948 г.[30] и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.[31] Они включают основополагающие права человека, в том числе право на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах каждого государства; право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; право искать убежище и пользоваться им; право на гражданство. К этим актам примыкают и такие документы, как Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г.[32], рекомендующая государствам руководствоваться в своей практике рядом принципов в отношении лиц, ищущих убежище от преследований (запрет на отказ от разрешения перехода границы; высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию и др.); Декларация ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г.[33], содержащая ряд важных установлений относительно правового статуса иностранцев. Декларации подчеркивают решимость государств, их подписавших, следовать в своем национальном законодательстве общепризнанным нормам в области защиты прав человека.
Закрепляемые в названных документах положения являются основополагающими для создания условий по правовому обеспечению на национальном уровне статуса разных категорий мигрантов. При этом данные вопросы регулируются и региональными международными организациями (Советом Европы, Содружеством Независимых Государств[34]).
Среди специализированных международно-правовых актов, относящихся к источникам миграционного права России, в первую очередь отметим документы о статусе беженцев.
Так, Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г.[35] может считаться одним из базовых международно-правовых источников миграционного права в данной сфере. Россия присоединилась к Конвенции с заявлением[36], в котором определила для себя наиболее широкий объем обязательств (в отношении беженцев) из установленных данной Конвенцией.
Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев (в международном универсальном праве – внутри перемещенных лиц) требуют решения не только в рамках ООН и ее системы, но и на международном региональном уровне. На основе совместно выработанных методов и форм сотрудничества в решении этих проблем в рамках Содружества Независимых Государств было принято Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.), которое также можно причислить к источникам миграционного права России, поскольку оно было ратифицировано и вступило в силу в Российской Федерации в ноябре 1994 г.[37]
Соглашение содержит значительное количество положений, несущих положительный заряд идей по защите беженцев и вынужденных переселенцев. Оно полностью соответствуют духу и нормам Конвенции ООН о статусе беженцев, а отдельные ее положения можно считать в определенной степени заимствованными и адаптированными к условиям Соглашения. Это, в частности, положения об обязательствах государства выезда по защите прав и интересов эвакуирующихся; обязательствах государства, предоставившего убежище, по обеспечению для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимых социально-бытовых условий, по содействию в трудоустройстве, защите прав и имущественных интересов беженцев; о праве каждого беженца на обращение в суды.
Приверженность к сотрудничеству по скорейшему добровольному и безопасному возвращению в родные места беженцев и перемещенных лиц вследствие локальных конфликтов подтверждается и в двусторонних договорах, в частности, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан об углублении экономического сотрудничества и развитии интеграционных связей 1995 г., в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Грузии о взаимодействии в восстановлении экономики в зоне грузино-осетинского конфликта и в возвращении беженцев 2000 г.[38]
Россией также были заключены межправительственные соглашения о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, которые, несомненно, следует рассматривать в качестве источников миграционного права. Среди них – действующие в настоящее время соглашения с Латвийской Республикой 1993 г.[39], Республикой Туркменистан 1993 г.[40], с Кыргызской Республикой 1995 г.[41], Республикой Армения 1997 г.[42] и Республикой Азербайджан 1997 г.[43]
В системе источников миграционного права Российской Федерации необходимо выделить также международные договоры, действующие в области трудовой миграции, привлечения и использования иностранной рабочей силы. Одним из таких международно-правовых источников является Соглашение государств – участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г.[44], договаривающимися сторонами которого являются Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан и Украина. Что касается актов, принятых в рамках ООН и Международной организации труда (МОТ), то, к сожалению, большинство этих документов пока не могут считаться источниками миграционного права Российской Федерации, поскольку они не были ратифицированы в установленном порядке либо Россия в них не участвует[45].
Правительством РФ заключено большое количество двусторонних договоров с правительствами иностранных государств в области регулирования трудовой миграции: о трудовой деятельности и социальной защите (с Республикой Армения в 1994 г., с Республикой Беларусь в 1993 г, с Кыргызской Республикой в 1996 г., Республикой Молдова в 1993 г., Украиной в 1993 г., с Республикой Таджикистан в 2004 г.), о временной трудовой деятельности граждан (с Китайской Народной Республикой в 2000 г., с Литовской Республикой в 1999 г., с Чешской Республикой в 1998 г.), о принципах трудовой деятельности (с Республикой Польша в 1994 г.) и т. п.[46]
Значительный удельный вес среди источников миграционного права имеют международные договоры в области борьбы с нелегальной миграцией. Так, в 2004 г. Россией был ратифицирован Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху[47], дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.[48] К этой же группе источников примыкает и Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией 1998 г.[49], в котором определяются основные направления противодействия незаконной миграции, касающиеся: установления миграционного контроля; выработки механизма по депортации незаконных мигрантов; гармонизации национального законодательства государств – участников Соглашения в области ответственности для незаконных мигрантов и лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; обмена информацией о незаконной миграции, подготовки и повышения квалификации сотрудников соответствующих органов, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией.
Среди источников миграционного права, которые решают проблемы борьбы с незаконной миграцией, нельзя обойти вниманием и Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью 1998 г.[50]; регулирует вопросы сотрудничества в предупреждении, пресечении, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, связанных с незаконной миграцией.
В области противодействия незаконной миграции также значителен удельный вес двусторонних межправительственных международных договоров. Как правило, это договоры о сотрудничестве в области борьбы с преступностью (с Венгерской Республикой в 1997 г., с Арабской Республикой Египет в 1997 году, с Королевством Норвегии в 1998 г., с Королевством Испания в 1999 г., с Республикой Словения в 2001 г. и другие)[51],, которые в том числе содержат и положения о противодействии незаконной миграции.
В период 2006–2007 гг. на основе двусторонних соглашений, в которых одной из договаривающихся сторон является Российская Федерация, получили развитие вопросы регулирования реадмиссии[52]. В мае 2006 г. в Сочи было подписано Соглашение между Российской Федерацией с Европейским сообществом о реадмиссии, ратифицированное затем Федеральным законом от 3 марта 2007 г. № 26-ФЗ[53]. Ранее на аналогичную тему было подписано, а затем и ратифицировано Российской Федерацией Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики[54]. Подписано, но пока не ратифицировано соответствующее Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины (от 22 декабря 2006 г.).
Близкими по содержанию к вышеназванным источникам являются межведомственные двусторонние международные договоры, одной из сторон которых выступает Министерство внутренних дел РФ. Ими существенно расширена сложившаяся система источников миграционного права. Данные договоры направлены на сотрудничество в борьбе с преступностью, в том числе в сфере предотвращения нелегальной миграции, определяют формы такого сотрудничества (обмен экспертами, обмен оперативной информацией, розыск лиц, совместное проведение научных исследований и иные вопросы). Подобные соглашения заключены между МВД России и соответствующим министерством иностранного государства: с Турецкой Республикой в 1992 г., Словацкой Республикой в 1994 г., с Республикой Беларусь в 1997 г., Республикой Кипр в 1999 г. и с другими специализированными министерствами иностранных государств[55].