Авиация России и санкции
Концептуальные подходы к балансированию авиационной системы СССР строились на основе декларирования принципа обеспечения конечной народно-хозяйственной эффективности, направленной на приоритетное развитие межрегиональных и межотраслевых связей, при ключевой роли центральных органов управления, без участия которых было невозможно принять решения по:
–определению приоритетных потребностей и направлений развития;
–размещению производительных сил;
–концентрации материальных, финансовых и трудовых ресурсов на приоритетных направлениях развития.
Сложившаяся модель экономики позволяла СССР контролировать 100% внутреннего рынка, а также почти 100% рынка стран Совета экономической взаимопомощи (далее – СЭВ) и в целом стран Социалистического лагеря. В 1975 году на долю стран – членов СЭВ приходилась треть мирового промышленного производства11, 18,5% территории, 9,4% населения12. В результате во времена СССР до трети мировых авиаперевозок выполнялись на воздушных судах советского производства13. При этом Ил-62, Ту-154, Ту-134, Ан-12, Ан-24, Як-40 и др. проектировались как авиатехника двойного назначения, без выраженного приоритета высокой топливной эффективности, что было обусловлено гарантированно низкими внутренними ценами на ГСМ, практически не зависевшими от колебаний на внешнем рынке.
Согласно утверждённым Советом Министров СССР положений, Министерство авиационной промышленности СССР (МАП СССР)14 и Министерство гражданской авиации СССР (МГА СССР)15 имели единую цель, формулировка которой в положениях обоих министерств совпадала дословно (!): «удовлетворение потребностей народного хозяйства и населения» посредством соответственно комплексного развития авиационной промышленности и комплексного развития авиаперевозок (рисунок 1.5).
МАП СССР отвечало за взаимодействие с системами других союзных министерств, в первую очередь, министерств, наряду с ним входивших в оборонную «девятку» (министерства оборонной, судостроительной, электронной, электротехнической, химической, радиопромышленности, общего и среднего машиностроения). Указанные и другие министерства, в соответствии с государственными планами, поставляли МАП СССР комплектующие изделия, сырьё и материалы, а также проводили связанные с этим НИОКР.
МАП СССР имело в своём распоряжении весь спектр полномочий и ответственности по созданию авиатехники. Так, в единую систему МАП СССР входили исследовательские институты, конструкторские бюро, предприятия и лётно-испытательные комплексы. Это позволяло самостоятельно организовывать создание необходимых производственных мощностей и подготовку кадров в целях производства авиационной техники при минимальных издержках.
МАП СССР на основе задач, поставленных центральными органами управления СССР:
–определяло направления создания летательных аппаратов, двигателей, оборудования, тактико-технические и технико-экономические требования к продукции;
–обеспечивало разработку новых технологий и материалов;
–осуществляло лётно-испытательную работу;
–организовывало снабжение.
Связь системы МАП СССР с потребителем авиатехники осуществлялась в ходе её гарантийного обслуживания и ремонта, а также изучения опыта её использования в системе МГА СССР, которая обеспечивала эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт летательных аппаратов и наземного оборудования.
Рисунок 1.5
В свою очередь, МГА СССР также имело в своём распоряжении весь спектр полномочий и ответственности по организации и осуществлению авиационных перевозок и авиационных работ. Так, в единую систему МГА СССР входили исследовательские институты, аэропорты, авиаотряды, строительные организации, производственные объединения и учебные заведения. Это позволяло самостоятельно организовывать создание необходимой наземной инфраструктуры и готовить кадры в целях осуществления воздушных перевозок при минимальных издержках. МГА СССР на основе задач, поставленных центральными органами управления СССР:
–организовывало перевозки на международных и внутренних воздушных линиях;
–обеспечивало рациональное размещение воздушных судов, воздушных линий, аэродромов, развитие наземной материально-технической базы;
–управляло воздушным движением;
–обеспечивало безопасность и регулярность полётов.
Взаимодействие МАП СССР и МГА СССР активно осуществлялось на всех стадиях жизненного цикла летательного аппарата и подразумевало16:
–совместную разработку программ развития авиатехники и технических заданий на создание новых образцов летательных аппаратов (далее – ЛА), норм лётной годности;
–председательство представителя МГА СССР на заседании макетных комиссий ЛА, комиссий по эксплуатационным и сертификационным испытаниям;
–совместное подписание руководителями МАП СССР и МГА СССР аттестатов/сертификатов лётной годности;
–издание совместного приказа, регламентирующего подготовку предприятий гражданской авиации к эксплуатации, осуществление авторского надзора;
–формирование единых перечней проблем при вводе летательных аппаратов в эксплуатацию (перечень № 2), отказов авиационной техники;
–совместную разработку стратегий поддержания лётной годности, нормативной базы по техническому обслуживанию и ремонту (далее – ТОиР).
Ещё более жёстко координировалось взаимодействие МАП СССР и самого крупного потребителя авиатехники – Министерства обороны СССР (далее – МО СССР). Его полномочия и структура были шире, чем у МГА СССР, а система организации эксплуатации авиатехники была чрезвычайно сложной и заметно различалась в разных видах и родах войск. Однако общая схема взаимодействия МАП СССР и МО СССР была концептуально идентична схеме взаимодействия МАП СССР и МГА СССР с одной поправкой. Начиная с 40-х годов ХХ века министр авиационной промышленности являлся генералом МО СССР, с реальным статусом в Министерстве обороны примерно на уровне между начальником главного/центрального управления и главнокомандующим видом Вооружённых сил. Примечательно, что контроль качества как военной, так и гражданской авиационной техники осуществлялся военными представителями МО СССР на предприятиях. Советская система сертификации была ориентирована не на мировые стандарты, а на требования МО СССР, в первую очередь ВВС. Это предопределило определённые трудности в реализации летательных аппаратов на мировом рынке, которые в отношении военной техники относительно просто преодолевались в силу специфики структуры оружейного экспорта, а в отношении гражданской техники – разовыми усилиями Всесоюзного объединения (далее – В/О) «Авиаэкспорт».
Также МО СССР серьёзно влияло и на гражданскую авиацию. На протяжении всего послевоенного периода, вплоть до 1990 года, Главное управление гражданского флота, а затем и МГА СССР возглавляли высшие офицеры МО СССР в звании от генерал-полковника до Главного маршала авиации, а сама система гражданской авиации рассматривалась как резерв Вооружённых сил на случай войны.
Все знаковые советские гражданские самолёты были созданы в военных конструкторских бюро, произведены на военных авиапредприятиях, и почти все – под руководством высших офицеров Вооружённых сил СССР: генерал-полковника Туполева А.Н., генерал-полковника Яковлева А.С., генерал-полковника Ильюшина С.В. и многих других военачальников. Одним из немногих условно гражданских конструкторов пассажирских самолётов был один из создателей отечественной военно-транспортной авиации Антонов О.К. Статус и влияние МАП СССР были несопоставимо выше статуса МГА СССР, а сама гражданская авиатехника была лишь дополнением к выполнению главной задачи – созданию военной авиатехники в замкнутом социалистическом воспроизводственном контуре. В этой связи производители гражданской авиатехники не обладали опытом международного сотрудничества ни в части разработки и производства летательных аппаратов, ни в части их сбыта, который в советское время осуществляли соответствующие союзные министерства и объединения.
Значительную роль в сбыте и обслуживании авиационной техники играли Всесоюзные объединения «Авиаремонт», «Авиатехснаб» и «Авиаэкспорт», которые позволяли обеспечивать квазирыночные отношения в тех секторах, где исключительно административные отношения были неэффективны. Например, Всесоюзное экспортно-импортное Объединение «Авиаэкспорт» (В/О«Авиаэкспорт») было создано в структуре Министерства внешней торговли СССР в 1961 г. В спектр задач В/О «Авиаэкспорт» входили продажи в социалистические и капиталистические страны гражданских самолётов, вертолётов и авиационного технического имущества, организация технической помощи в эксплуатации указанной авиационной техники и подготовке необходимых специалистов. К 70-м годам XX века руководство В/О «Авиаэкспорт» добилось получения сертификатов лётной годности на самолёты Як-40 в Италии и ФРГ на вертолёты Ка-26 – в Швеции, а также способствовало принятию в СССР новых стандартов на техдокументацию, норм лётной годности, организации «Госавиарегистра» и «Госавианадзора», вступлению СССР в Международную организацию гражданской авиации. В результате работы В/О «Авиаэкспорт» на экспорт было поставлено 5696 единиц гражданской авиатехники (2153 самолёта и 3543 вертолёта) в 68 стран мира17.
Сочетание стратегического доминирования СССР в разработке и производстве авиационной техники с полным контролем огромного внутреннего рынка позволило произвести в 1946–1990 гг. более 25 тысяч гражданских и военных летательных аппаратов18, сформировав целостную систему авиационного экспорта и послепродажного обслуживания. Структура советского авиапрома сложилась в условиях длительного перераспределения в его интересах значительных ресурсов из других отраслей. Так, за 1965–1991 гг. советский авиапром произвёл больше боевых самолётов, чем США, Британия и Франция вместе взятые19. Это предопределило масштаб авиационной советской системы и её высокую зависимость от поддержания искусственного спроса на военную технику, который ни по оборонно-стратегическим, ни по экономическим причинам не мог бесконечно сохраняться в таком масштабе.
Общие особенности авиасистемы России
Бюрократия есть сила, утратившая цель
своей деятельности и потому ставшая бес-
цельной, но не переставшая быть сильной.
В.О. Ключевский
Авиационная система России формировалась и развилась на основе активов, кадров и технологий авиационной системы СССР. Однако у этих авиасистем существуют принципиальные различия как во внешних, так и во внутренних условиях функционирования.
В 90-е годы XX века радикально изменилась организационная и экономическая основа отечественного авиастроения:
1. С развалом социалистического лагеря и СССР резко сократился внутренний рынок и существенно возросли препятствия по организации поставок на внешний рынок. Доля российского авиапрома сократилась с почти трети мирового рынка до 2–3%.
2. В ходе административных реформ практически одномоментно были ликвидированы ЦК КПСС и Совмин СССР, а 25 министерств, имевших в подчинении 28 тысяч предприятий, были переданы в ведение Министерства промышленности РСФСР20. Аналогичные изменения произошли и с предприятиями, находившимися на территории бывших союзных республик. В результате была утрачена управляемость авиационной системы, поскольку она обеспечивалась за счёт командно-административного регулирования МАП СССР, МГА СССР при заданном ЦК КПСС и Совмином СССР единстве народно-хозяйственных и инженерно-технологических целей. Прекратилось централизованное балансирование амбиций с финансово-экономическими кадровыми ресурсами, а также научно-технологическими заделами и интересами развития отраслей.
3. После проведения рыночных реформ все предприятия и организации стали обязаны обеспечивать свою индивидуальную рентабельность. Это прямо противоречило базовому принципу функционирования советской авиасистемы, суть которого состояла в необходимости получения конечной народно-хозяйственной рентабельности/военной эффективности, а не в обеспечении рентабельности отдельных этапов жизненного цикла разработки и производства авиационной техники. Вместо централизованного принятия комплексных решений по организационному, кадровому, техническому и инфраструктурному обеспечению предприятий они должны были решать перечисленные задачи самостоятельно. Каждый производитель пытался независимо от других продвигать свою продукцию и услуги на внутренний и внешний рынок. В этой обстановке коммерческие предприятия, возникшие на базе осколков государственных активов, стали разрушать кооперационные связи и реализовывать примитивные методы конкурентной борьбы, что только усугубляло ситуацию.
Как отмечалось выше, в советской системе управления авиацией чётко разделялись функции постановки задачи на создание авиатехники, осущестляемые высшим партийным и государственным руководством, созданию авиатехники, осуществляемые в системе МАП СССР, и эксплуатации летательных аппаратов в системе МО СССР, МГА СССР и т.п. Окончательные решения по ключевым вопросам постановки задачи, концентрации ресурсов на её выполнении и оценки полученных результатов принимались на уровне ЦК КПСС и Совета Министров СССР. После ликвидации партийных и союзных органов управления и проведения рыночных реформ количество субъектов управления авиационной системой резко возросло.
Авиастроительная и авиатранспортная отрасли практически независимо друг от друга встраивались в рыночную экономику. При этом на начальном этапе реформ участие государства в судьбе отраслей было минимальным. В период 1990–2020 гг. применялись принципиально разные отраслевые стратегии, предопределившие принципиально различные схемы интеграции авиастроительной и авиатранспортной отраслей во внутренний и глобальный рынок. Как следствие, возникла масса проблем и противоречий переходного периода, многие из которых не только не преодолены к 2021 г., но и продолжают усугубляться.
В силу специфики плановой экономики, для неё монополизация – исторически закономерное явление. Советская экономика была системно монопольной, номонополизация на стадии производства сосуществовала с относительно эффективной конкуренцией на стадии разработки. Экономика нынешней России, приобретя некоторые черты рыночной, сохранила и черты старой системы. Но централизованные рычаги управления монопольной экономикой, худо-бедно обеспечивавшей искусственную интеграцию главных экономических элементов (средств производства, капитала, квалифицированной рабочей силы и бизнес-инфраструктуры), уже потеряны, а рычаги рыночной экономики, где интеграция этих элементов, как правило, достигается естественным путём, ещё не работают21.
Принципиальными отличиями подходов к управлению авиационными системами СССР и России являются (рисунок 1.6):
–радикальное изменение внешней среды, с сокращением объёма гарантированного рынка сбыта авиатехники и авиауслуг примерно на порядок;
–переход от многоуровневой иерархической структуры, позволявшей обеспечить конкурентоспособность всей системы за счёт синергии её различных элементов, к матричной структуре, базирующейся на принципе множественной иерархии со слабыми механизмами взаимосогласования противоречивых интересов, амбиций и ресурсов элементов системы;
–перестройка схемы взаимодействия регуляторов, производителей и эксплуатантов с позиций деятельности, направленной на достижение единых целей, установленных высшими партийными и государственными органами, на позиции достижения высокодифференцированных целей отдельных субъектов управления, с выраженной тенденцией к абсолютизации интересов одних элементов авиационной системы в ущерб интересам других элементов;
–замена комплексных административно-командных механизмов балансирования системы на стихийно-рыночные, с элементами разовых разнонаправленных административно-бюрократических решений органов власти всех уровней.
После проведения реформ рыночные субъекты, в т.ч. государство, как рыночный субъект, влияют на (рисунок 1.7):
–размещение воздушных судов, воздушных линий, аэродромов, развитие наземной материально-технической базы;
–определение направлений создания летательных аппаратов, двигателей, оборудования;
–производство авиатехники;
–создание и поддержание мощностей;
–обеспечение кадрами;
–развитие сети аэродромов;
–эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт летательных аппаратов и наземного оборудования;
–осуществление воздушных перевозок;
–обеспечение безопасности и регулярности полётов.
Роль федеральных органов исполнительной власти в управлении авиационной промышленностью и гражданской авиацией радикально изменилась по сравнению с советским временем. В положениях о федеральных органах исполнительной власти, регулирующих авиационную систему страны, даже на уровне деклараций не содержится цели «удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения», которая была ключевой целью МАП СССР и МГА СССР.
Все ключевые вопросы в российской авиасистеме стали решаться с применением рыночных методов регулирования.
Теоретически это нормально для рыночной экономики. Например, американские власти обычно ограничивали своё вмешательство в авиационную систему размещением заказа и выстраиванием регулятивной среды. Однако в условиях несовершенного рынка и одновременного исполнения государством ролей регулятора, доминирующего инвестора и заказчика, каждая из перечисленных функций выполняется различными органами, без балансировки ведомственных интересов, ранее осуществлявшейся под руководством ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Это, в свою очередь, приводит к систематическим конфликтам, которые в советское время на стратегическом уровне урегулировались ЦК КПСС, а на тактическом уровне – ведомственными и территориальными партийными организациями. С ликвидацией партийных органов конфликты интересов разрешаются стихийно, как правило, в пользу тех, кто обладает большим текущим административным ресурсом или большим спектром возможностей по ведению оперативно-розыскной деятельности.
Рисунок 1.6
Следствием сложившейся системы разрешения конфликтов явилось то, что каждый наделённый полномочиями руководитель стал практически самостоятельно принимать стратегические решения и за ЦК КПСС, и, в значительной мере, за рынок, руководствуясь собственными представлениями, знаниями и опытом. При этом каждый субъект управления авиационной системой ориентирован на достижение краткосрочных узковедомственных целей преимущественно средствами, имеющимися в распоряжении данного субъекта управления. Разрушение системы административных «обратных связей» в условиях несформировавшейся системы рыночных «обратных связей» привело к тому, что ключевым критерием для выбора проектов стал статус и политический вес их инициаторов или лоббистов, а также личная симпатия должностных лиц к проектам или их авторам.Нормой стала абсолютизация локальных задач (большинство из которых достижимо только при комплексном подходе), организация перекрёстного финансирования, позволяющая обеспечивать приоритеты одного субъекта управления авиационной системой за счёт бюджета другого, одновременно размывая ответственность за результат. Это предопределило появление проектов, которые были бы немыслимы в советское время в рамках системного подхода к удовлетворению потребностей народного хозяйства и населения, размещению производительных сил, выстраиванию межотраслевых балансов, определению приоритетных направлений развития науки и техники и т.д.
Едва ли не главное препятствие для модернизации национальной авиасистемы носит психологический характер. Практически ни один из субъектов управления всерьёз не реализовывает стратегий борьбы за лидерство в отдельных сегментах мировой авиасистемы (за пределами военно-патриотических деклараций).
Навыки к самоорганизации и созданию прорывных продуктов демонстрируют преимущественно полумаргинальные энтузиасты, а традиционный авиакомплекс и традиционные потребители его продукции либо занимают иждивенческую позицию, либо переориентируют свои реальные стратегии на сепаратное участие в мировом разделении труда на продиктованных извне условиях.
Рисунок 1.7
СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ АВИАСТРОЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
Если хочешь подвести своего начальника, выполняй быстро и буквально все его приказы.
С.П. Королев
Советское авиастроение было построено как единый технологический комплекс, утрата любого из звеньев которого могла создать непреодолимые препятствия для производства конечной продукции. Жёсткие ограничения в выборе инструментов преодоления кризиса обусловили практически полную зависимость отрасли от позиции государства и неизбежность смены отраслевых приоритетов вслед за каждой сменой приоритетов государственных. В этой связи практически отсутствовали возможности смягчения последствий сокращения спроса на летательные аппараты за счёт массовой консервации производственных мощностей и увольнения персонала.
На протяжении минувшего тридцатилетия в авиастроении с различной степенью комплексности и последовательности реализовывалось, как минимум, три принципиально различных стратегии22 (рисунок 1.8):
–«Стратегия рыночного фундаментализма» – 1991–2006 гг.;
–«Стратегия государственных корпораций» – 2006–2014 гг.;
–«Стратегия опоры на собственные силы» – 2015 г. по н.в.
Эти стратегии объединяла лишь общая модель, преимущественно ориентированная на получение сверхприбылей/минимизацию убытков за счёт эксплуатации советского кадрового, научно-технического и технологического задела, при минимальном объёме не связанных с освоением бюджетных средств исследований и инвестиций.
I. Стратегия рыночного фундаментализма (1991–2006 гг.). Согласно этой стратегии, предполагалось практически независимое вхождение производителей авиатехники и её комплектующих в мировой рынок в качестве самостоятельных юридических лиц. В ходе массовой приватизации авиационной промышленности было постепенно акционировано с разной степенью государственного участия 71% всех предприятий23.
Рисунок 1.8
В период с 1991 г. по 2000 г. роль государства в управлении системой авиапрома сократилась с практического полного контроля всех организаций до управления миноритарными пакетами акций и распределения относительно незначительных средств на НИОКР и заказ серийной авиатехники (преимущественно военного назначения).Даже в тех случаях, когда заводы и КБ не акционировались и были формально подконтрольны государству, управление ими со стороны органов власти преимущественно сводилось к назначению единоличного исполнительного органа. Предприятия получили значительную свободу по организации международного сотрудничества. Существовало ожидание, что организации, выжившие на рынке, станут глобальными компаниями либо частями других глобальных компаний.
Высшим политическим руководством России декларировалась готовность, в случае массовой неконкурентоспособности отечественного авиапрома, удовлетворить потребность в гражданской авиатехнике за счёт иностранных производителей. Более того, в 1997 г. на Российско-Американской комиссии «Гор-Черномырдин» были согласованы и реализованы протекционистские условия по облегчённому безналоговому доступу на российский рынок американских самолётов и согласован отказ России от производства самолётов кресельной ёмкостью более 120 мест24.
Резкое сокращение доходов бюджетной системы в 90-е годы, а также изменение приоритетов внешней политики привело к почти десятикратному сокращению спроса на продукцию авиационной промышленности. Отрасль выживала преимущественно за счёт поставок истребителей в рамках военно-технического сотрудничества (далее – ВТС). Кратное сокращение доходов населения привело к резкому сокращению спроса на авиаперевозки. В рзультате резко сократился внутренний спрос на гражданскую авиационную технику. Ситуация усугублялась закупкой подержанных магистральных воздушных судов за рубежом. В результате на первые годы самостоятельного функционирования приватизированных предприятий авиационной промышленности пришёлся острейший кризис спроса. Каждое предприятие создавало самостоятельную стратегию выживания на рынке, как правило, независимую от прежних стратегий. Целостная инфраструктура была разрушена, а научная составляющая, по расчётам ЦАГИ, сократилась в 10 раз25. Авиастроительные предприятия, производившие до 50 крупных самолётов в год каждое, за десять лет с начала реформ в общей сложности выпустили лишь 22 самолёта26.
Стало очевидно, что разрозненные предприятия отрасли не способны производить не только гражданскую, но и военную продукцию. Программа развития авиатехники 1992–2000 гг. была сорвана, как и Государственная программа развития вооружения 1996–2005 гг. В ситуации, когда на долю авиапрома приходилось 30% продукции оборонно-промышленного комплекса страны (далее— ОПК) и 60% военного экспорта, сохранение в авиастроении стратегии рыночного фундаментализма создавало системные угрозы для национальной безопасности. Кроме того, нарастала социальная напряжённость, так как в авиастроении работало 516 тыс. человек, 408 тыс. – на производственных предприятиях и 108 тыс. – в НИИ и ОКБ27.