Битва за города. Как изменить наши улицы. Революционные идеи в градостроении

© 2016 by Janette Sadik-Khan and Seth Solomonow

© Перевод на русский язык, Издательство «Олимп – Бизнес», 2017

Предисловие Фонда имени Фридриха Эберта в России

Транспортная проблематика в крупных городах стала воплощением «битвы» за свободное пространство. Противостояние пешеходов и велосипедистов с автомобилистами, резкий рост количества транспортных средств и, как следствие, перегруженность улиц, приводящая к пробкам, – все это составляющие образа современного города. В традиционном понимании революция – движение «снизу». Но та апробированная концепция, о которой пишут авторы книги «Битва за города», – это стратегия городских изменений, инициированная «сверху». В результате ее реализации улицы Нью-Йорка стали не только более приспособленными для жизни, но и более безопасными. Политическая воля и готовность администрации к экспериментам привели к многочисленным изменениям в сфере городской мобильности, которые приобрели устойчивый характер. Результат этих перемен впечатляет.

В век урбанизации города являются воплощением многообразия и предоставляют широкую палитру возможностей для личностного развития. Но неспокойный ритм мегаполисов, постоянное ускорение всех жизненных процессов и уплотняющийся транспортный поток привносят дополнительную нагрузку в жизнь горожан. Города определяют стиль нашей жизни, так же как улицы ежедневно задают нам направление движения. Именно поэтому редизайн транспортной инфраструктуры имеет такое большое значение для каждого горожанина. В первую очередь это изменение нашего транспортного поведения. Де-факто же меняется наш образ жизни в целом.

Для Фонда имени Фридриха Эберта в России поддержка и продвижение концепции устойчивой городской мобильности является составной частью развития городов и основой для международного сотрудничества. Через проведение мероприятий мы стремимся, совместно с нашими партнерами, внести вклад в устойчивое развитие, в основе которого лежат демократические ценности, в повышение уровня качества жизни и социальной безопасности. Отправной точкой в деле достижения этой цели выступает диалог между городской администрацией и представителями общественности, учет интересов граждан при планировании городских процессов. Если жители города чувствуют себя хорошо и комфортно, они будут реже стремиться к переезду. В российских городах, и в особенности в Москве, количество общественных инициатив заметно увеличилось, наблюдается рост возможностей и желания со стороны горожан участвовать в городской жизни. Все группы интересов, которые задействованы в этом процессе, объединяет одна цель – сделать жизнь в городах лучше. Особенно это заметно в сфере устойчивой городской мобильности. Инициативных граждан становится все больше, они хотят принимать участие в выработке решений о развитии городов. Параллельно с этим изменяется и городская среда – происходит постепенный отход от восприятия автомобиля как символа статуса, расширяется пространство для пешеходов и развивается велосипедная инфраструктура. Шаг за шагом меняется самоидентификация нового поколения городских жителей.

Эти перемены объединяют Москву и Нью-Йорк. Каждому мегаполису необходимо применять современные концепции при организации транспортных потоков и жизни в городах в целом. В книге «Битва за города» представлены новые идеи и практические инструменты, которые, как мы надеемся, послужат импульсом к переосмыслению и дополнению существующих концепций, к их дальнейшему развитию. Следствием этого станут позитивные изменения в российских городах. Книга представляет интерес не только для экспертного сообщества и представителей городских администраций, но и для горожан, которые интересуются жизнью своего города и хотят принимать участие в определении его будущего.

Предисловие

Сотрудникам Департамента транспорта г. Нью-Йорк посвящается

Шесть лет, семь месяцев и восемнадцать дней – именно столько времени я работала комиссаром Департамента транспорта г. Нью-Йорк[1]. А началось все со встречи, которая прошла в начале весны 2007 года в городской ратуше у Бруклинского моста.

Тогда сто восьмой мэр Нью-Йорка спросил меня: «Почему вы хотите руководить транспортом?»

Я впервые в жизни оказалась лицом к лицу с Майклом Блум-бергом – предпринимателем-миллиардером, избранным мэром Нью-Йорка, который восседал за внушительных размеров круглым столом в окружении своих шести заместителей. Они напомнили мне рыцарей легендарного Камелота.

Шел третий год второго срока Блумберга на посту мэра, так что все эти люди работали вместе уже более шести лет. В тот день мне было еще неясно, кого мэр желает видеть во главе Департамента транспорта и чего он ждет от этого человека. Видимо, потому-то он первым делом и задал мне именно этот вопрос. Причем он вовсе не собирался меня испытывать.

Казалось бы, задача главы транспортного департамента – управлять транспортом, но это всеобщее заблуждение. Поэтому я ответила: «Я не хочу руководить транспортом. Я хочу руководить движением в городе».

Блумберг молчал. Возникла напряженная пауза, во время которой я подумала: «Ну что ж, я хотя бы познакомилась с мэром!»

Я поняла, что проваливаю интервью, но все равно принялась рассказывать «рыцарям Круглого стола» о своих приоритетах: о том, что в Нью-Йорке нужно развивать автобусное сообщение, что велосипед должен стать реальным средством передвижения по главным улицам города – эффективным и безопасным. Я сказала им, что водители, приезжающие на Манхэттен в часы пик, должны платить за въезд – ведь именно из-за них город душат транспортные пробки. И тогда можно будет потратить полученные деньги на развитие общественного транспорта.

Все эти идеи были совершенно новыми, они противоречили всему, что было известно о функционировании городской транспортной системы. Но я считала, что «рыцарям Камелота» будет интересно услышать мое мнение – иначе зачем же они пригласили меня за свой круглый стол?

Майкл Блумберг имел репутацию креативного и прогрессивного руководителя, который принимает решения на основе достоверных фактов и объективных численных показателей. Именно он ввел единый телефонный номер 311, по которому жители Нью-Йорка могли связаться с любой городской службой. Это при нем в барах перестали курить, а в ресторанах запретили использовать генетически модифицированные жиры. Но все это сущие пустяки по сравнению с другими достижениями: за время его правления резко снизился уровень преступности, ему удалось отобрать контроль над городскими школами у чрезвычайно неэффективного Комитета по образованию и перевести их под юрисдикцию мэра. Однако в том, что касается городского транспорта, никаких заметных достижений не наблюдалось. Инициативы мэра Блумберга обходили эту часть городской жизни стороной.

Поэтому я постаралась предельно ясно изложить свою позицию. Нью-Йорк – это город, который я хорошо знаю. Я понимаю, как и чем он живет, и мне по силам изменить транспортную ситуацию к лучшему. Пятнадцатью годами ранее я работала советником по транспорту при мэре Дэвиде Динкинсе[2], затем – в Федеральной администрации по пассажирским перевозкам при президенте Билле Клинтоне, а после возглавила направление перевозок в крупной международной компании Parsons Brinckerhof.

На той встрече с Блумбергом и его заместителями мне стало ясно, что им не нужен кто-то, кто просто скоротал бы оставшееся до конца второго срока время, не предпринимая никаких решительных действий. Они хотели нанять человека, который понимает, как устроена городская администрация, и который хорошо знаком со всеми элементами транспортной системы. При этом кандидату на должность следует иметь опыт работы в частном бизнесе: это должен быть человек с предпринимательским мышлением, способный генерировать новые идеи и нестандартно подходить к решению проблем.

Глядя на людей, расположившихся за круглым столом, я была уверена, что этой должности мне не видать. Ведь сообщить потенциальным работодателям, что они все делают неправильно, – не лучший способ получить работу.

Оказалось, что в этом я ошиблась!

После нашей второй встречи Блумберг предложил мне должность. На этот раз мы встретились за завтраком в его любимой закусочной Верхнего Ист-Сайда – «Viand». За чашкой кофе со слегка подгоревшим тостом мне стало ясно, почему то, о чем я говорила во время первого интервью, не вызвало видимого энтузиазма. Дело в том, что все мои тезисы для администрации города и так были очевидны. На момент нашей встречи суть моих предложений по преобразованию города уже была изложена в документе под названием PlaNYC, разработанном под руководством Дэна Докторофф – заместителя мэра по вопросам экономического развития. PlaNYC – это детализированная программа долгосрочного развития города, состоящая из 127 проектов. Ничего подобного этому плану раньше не предлагалось – ни в Нью-Йорке, ни в каком-либо другом крупном городе.

Согласно этому документу, выбросы углерода в атмосферу предстояло сократить на 30 %[3], при этом жизнь во всех районах Нью-Йорка должна была стать более качественной и эффективной. Согласно прогнозам, к 2030 году население Нью-Йорка увеличится на миллион человек[4]. Такой рост численности горожан серьезно повлияет на работу и на распределение ресурсов каждого из органов городского управления, – это и было отражено в документе PlaNYC. Впервые был представлен вариант развития города, который предполагал изменение концепции проектирования улиц и их использования. Что касается транспортного развития, то оно требовало использования ряда новых стратегий: организации маршрутов скоростных автобусов, создания сети велосипедных дорожек и открытых общественных пространств в каждом районе города, использования энергоэффективных технологий, применения для строительства улиц безопасных для окружающей среды материалов, и так далее.

Документ PlaNYC был новым руководством для реконструкции улиц, который мог бы развеять миф о том, что Нью-Йорк – город неуправляемый, что перемены здесь невозможны и что в борьбе между старым и новым старое всегда побеждает.

Этот новый подход к организации уличного движения проявился именно в тот момент, когда потребность в нем стала особенно острой. Сторонним наблюдателям цели правительства часто оказываются гораздо понятнее, чем самим чиновникам. Программа PlaNYC для многих стала подтверждением того, что городская администрация действительно заинтересована в преобразованиях и что ее программа инвестиций диктуется целями, основанными на реальных цифрах. И тогда такие организации, как «Транспортные альтернативы»[5], «Транспортная кампания трех штатов»[6] и «Кампания стоячих пассажиров NYPIRG»[7], начали вносить конструктивные предложения по улучшению транспортной ситуации, которые уже не ограничивались требованиями установить дополнительные светофоры или дорожные знаки.

Блумберг представил меня репортерам и общественности Нью-Йорка во время специальной пресс-конференции, которая состоялась 27 апреля 2007 года – через неделю после обнародования PlaNYC. Когда мы закончили отвечать на вопросы, он шепнул мне: «Смотри не облажайся!» Тогда я не знала, что этим полусерьезным пожеланием мэр напутствовал всех, кого он назначал на ответственные посты.

Возвращаясь в Департамент транспорта Нью-Йорка после пятнадцатилетнего перерыва, я прекрасно знала, что это ведомство управляет не только транспортом. Общая протяженность дорог в городе составляет почти 10 тысяч километров, а протяженность тротуаров – вдвое больше. В городе более миллиона дорожных знаков, 12 700 регулируемых перекрестков, 315 тысяч единиц уличного освещения и 789 мостов. Ежегодно 22 миллиона человек переправляются на пароме из района Статен-Айленд на Манхэттен и обратно. Обслуживанием и ремонтом всех этих улиц, тротуаров и мостов, производством и установкой дорожных знаков занимается множество предприятий и служб города[8]. На улицы приходится примерно 25 % площади Нью-Йорка[9], так что комиссара по транспорту можно считать крупнейшим застройщиком в городе.

Главная миссия нашего департамента заключается в том, чтобы поддерживать в порядке всю эту инфраструктуру и оперативно реагировать на ежедневные угрожающие ей экстренные ситуации. Городской Департамент транспорта Нью-Йорка по численности сотрудников – 4500 человек[10] – превосходит транспортные департаменты целых американских штатов. Вместо проселочных дорог и автострад в распоряжении Нью-Йорка находится самая ценная недвижимость страны – весьма востребованная и расположенная очень кучно. Но с другой стороны, достояние Департамента транспорта – это не только бетон, асфальт, металл и полосы разметки. Все перечисленное по сути своей является рычагами управления всей территорией, и если эти рычаги приложить по-новому, то и результаты окажутся совершенно другими.

Крупные города всего мира неизменно оказываются под давлением двух контрпродуктивных тенденций, которые мешают им развиваться.

Первая заключается в избыточной любви к мегапроектам – возведению гигантских мостов, эстакад, объездных трасс, развязок, а также олимпийских стадионов и прочих крупных объектов. Охваченным гигантоманией мэрам хочется «оставить след» или «сделать хоть что-то» за время своего пребывания у власти, а инженеры с энтузиазмом поддерживают подобные инициативы градоначальников.

Вторая тенденция, которая является сдерживающим фактором для первой, заключается в свойственном рядовым горожанам стремлении сохранить свою среду обитания неизменной. К сожалению, этот консерватизм часто заставляет местных жителей выступать не только против проектов, которые разрушают их районы, но и практически против любых изменений городской среды.

Обе тенденции негативно влияют на города: правительство строит масштабные планы (подчас слишком масштабные!), а горожане неизменно сопротивляются переменам, мысля мелко и местечково. Обе стороны недостаточно хорошо понимают, как улицы могут поддерживать жизнь горожан, повышать потенциал отдельных районов и города в целом. Власти города и его жители говорят на разных языках, относятся друг к другу с подозрением и не способны видеть общую цель.

Все вышесказанное в 2007 году было как никогда справедливо и для Нью-Йорка, поэтому жизненно важно было взглянуть на градостроительные проблемы по-новому.

Чтобы преодолеть консервативность мышления, нужен был совершенно новый подход к организации улиц, новая терминология и новые стратегии, которые позволят городским властям завоевать доверие и поддержку скептически настроенных горожан. Когда устоявшийся порядок вещей меняется, трудности неизбежны. Чтобы противостоять громам и молниям, которыми всегда сопровождаются значимые изменения, лидерам необходимы твердость, отвага и выдержка. Я на собственном опыте убедилась, что для эффективного претворения в жизнь срочных и важных проектов нужно больше общаться с местными сообществами, в разговорах с ними делать акцент на безопасности и давать им возможность выбора. Таким образом удается завоевать понимание и поддержку горожан, что позволяет постепенно наращивать масштабы изменений.

Быстрое внедрение новшеств оказалось гораздо более эффективной стратегией, чем традиционная модель, требующая предварительной единодушной поддержки проекта. Часто такое всеобщее согласие получить невозможно, даже если все единодушны во мнении, что текущая ситуация себя изжила. Когда власти пытаются договориться с протестующими, это выливается в годы нерешительности и бездействия, бесконечный анализ ситуации и полностью парализует любую возможность.

В каждом локальном сообществе есть свое представление о том, почему изменение их улиц невозможно, непрактично или попросту является безумием. Я неоднократно с этим сталкивалась и в итоге поняла, что оправдания для бездействия никогда не иссякнут. Но бездействие само по себе непростительно. Наши города растут, и плохое функционирование улиц становится все более критичным. Руководители городской администрации и жители, которым они служат, не могут мириться с этой ситуацией – они обязаны попытаться ее изменить. В конце концов, борьба за изменения – это неотъемлемая часть самих изменений.

Чтобы перемены состоялись, нужны идеи и стратегия их реализации, но еще более важным для любого города оказывается практический опыт превращения замысла в план действий.

Все шесть с половиной лет, которые я прослужила комиссаром по транспорту, над моим столом висел пришпиленный кнопкой листок бумаги с изречением гарвардского профессора градостроительства Джеролда Кайдена: «Планы создает человек, но их реализация невозможна без божьей помощи!»[11]

Эта книга – результат практического опыта, а не идеалистических мечтаний. В ней описано, как улицы перестраиваются, реорганизуются и изобретаются заново. Я приглашаю читателя совершенно по-новому посмотреть на свой повседневный опыт взаимодействия с улицами. А еще мы ставили своей целью вдохновить на изменения администраторов, градостроителей и рядовых жителей городов по всему миру. Новые принципы преобразования улиц уже воплощены во множестве проектов в мегаполисах: скверы в Мехико и Сан-Франциско, защищенные велосипедные дорожки в Чикаго и Солт-Лейк-Сити, адаптация автодорог под общественный транспорт и пешеходов в Лос-Анджелесе, Буэнос-Айресе и Риме. И если перефразировать знаменитые слова Фрэнка Синатры и применить их к перестройке транспортной системы, они будут звучать так: «Если это возможно было сделать в Нью-Йорке, то это возможно сделать везде!»

Введение. Новые принципы проектирования городских улиц

В каждом городе действует собственный свод правил. Мельбурн, Мумбаи, Нью-Йорк – эти и другие мегаполисы имеют много общего, и улицы во многих городах далеки от совершенства примерно по одинаковым причинам. Свод правил для проектирования улиц – это скрытый язык города, который сложился тогда, когда улицы стали важной частью жизни людей. Этот неявный язык понятен любому жителю города.

Все прошлое столетие улицы проектировались не ради создания комфортных условий для жизни их обитателей, а ради обеспечения движения транспорта. У горожан не было большого выбора способов перемещения по улицам. Пешие прогулки и самобытная уличная жизнь до недавнего времени не поощрялись, а ведь города подпиты-ваются энергией взаимодействия горожан за пределами их жилищ, и без этой энергии городам не стать привлекательными, не достичь экономического процветания.

Улицы и сегодня остаются неудобными и даже опасными, горожане страдают от бесконечных автомобильных пробок. Ежегодно на дорогах по всему миру общей протяженностью в 35 миллионов километров[12] в дорожных авариях гибнет 1,24 миллиона человек[13]. До сравнительно недавнего времени не существовало единого языка, который позволил бы описать всю несостоятельность городских улиц, давно остановившихся в своем развитии. Мы забыли, для чего вообще нужны улицы, и не имеем представления о том, как их можно использовать и какой мощной движущей силой для городской жизни они могут стать.

В Нью-Йорке проявляются все преимущества и противоречия города. В XIX веке дорожная сеть города была проложена по пешеходным тропам доколониальной эпохи. В XX веке улицы Манхэттена были расширены и поставлены на службу автомобилям, в соответствии с градостроительными убеждениями того времени. В результате этих перемен город, в котором миллионы людей ходят пешком и ездят на метро и автобусах, наводнили автомобили, а населением завладела идея переселения в пригороды. Жители послевоенного Нью-Йорка позабыли об изначальной сути своего города, о его плотной и оживленной городской среде. Это ключевое преимущество Нью-Йорка ушло на задний план, уступив место новой реальности, основанной на приоритете автомобилей перед пешеходами. Результатом стали перегруженные транспортом, неэффективные, недружелюбные и полные опасностей улицы. Впрочем, такие улицы сегодня являются визитной карточкой многих мегаполисов мира.

Мы шесть лет занимались радикальной реорганизацией уличной системы. Это было крупнейшее изменение уличной карты Нью-Йорка со времен великого градостроителя Роберта Мозеса и его главного оппонента – журналистки и активистки Джейн Джекобс[14]. В результате этих перемен сегодня на месте многополосной проезжей части Таймс-сквер организованы уютные площади для прогулок, по которым ежедневно проходит почти полмиллиона человек[15]. Вдоль тротуаров, которые когда-то были некомфортны и даже опасны для пешеходов, и вместо бесконечных парковок теперь проложены безопасные велосипедные дорожки с зеленой разметкой. На месте пустырей и старых автодорог, десятилетиями прозябавших в заброшенном состоянии, разбиты площади и скверы, на которые стекаются тысячи горожан. Что еще более важно, число жертв автомобильных аварий в Нью-Йорке по сравнению с прошлым десятилетием снизилось на сотни человек[16].

В процессе возрождения дорожно-транспортной сети не было снесено или потревожено ни одного квартала, не было построено ни одного нового здания. Все это обошлось весьма дешево: цена преобразований оказалась смехотворно низкой по сравнению с теми миллиардами долларов, которые ежегодно выделяются на организацию в американских городах линий наземного рельсового транспорта – трамваев и легкого метро, а также на ремонт или замену выходящих из строя дорог и мостов. Наши изменения производились быстро – они внедрялись за считаные дни и недели, и при этом практически все делалось при помощи подручных средств: краски, клумб, фонарей, дорожных знаков и щебня, оставшегося от реализации других проектов. Буквально за ночь старые дороги превращались в оазисы для прогулок посреди города, забытые пустыри получали новую жизнь.

За всеми этими изменениями стоят выбранные нами стратегия и тактика, а также опыт борьбы и преодоления конфликтов, которые могут оказаться полезны для городов по всему миру.

За последнее десятилетие впервые в истории сложилась ситуация, когда большинство людей на планете проживают в городах[17]. Согласно прогнозам, к 2050 году доля городского населения достигнет 66 %[18]. Граждане мира – это граждане городов. Но сами города не готовы к этой реальности. Правительства, застройщики, инженеры, архитекторы и обычные жители городов все еще не готовы к новому устройству улиц – к тому, как их следует проектировать, как должна быть организована уличная жизнь, каким должно быть гармоничное соотношение между проезжей частью, тротуарами и общественными зонами.

Улицы городов в большинстве своем проектировались в другую эпоху, и из-за этого они плохо приспособлены под нужды современных горожан. На рост населения городские районы могут ответить только дальнейшим расширением уже давно устаревшей инфраструктуры. Бесконечное строительство новых автострад, расширение улиц и присоединение к городу новых территорий – все это только преумножает проблемы и разрушает те самые ценности, благодаря которым люди хотят жить в городах, – доступность, удобство, разнообразие, культурное богатство и общение. Когда мы превращаем улицы в места для передвижения машин, а не людей, то для последних города становятся непривлекательными и даже непригодными для жизни (если только они не сидят в одной из этих машин).

Города всегда были родиной великих умов, точками соприкосновения цивилизаций, центрами развития культуры, технологий и бизнеса. Но на улицах современных растущих мегаполисов больше нет места для той творческой свободы, которой они изначально славились. Избираемые чиновники, градостроители и сами горожане сегодня не ждут многого от своих городов, и далеко не всегда у них есть ясное представление о масштабах проблемы. Лишь немногие города ставят себе целью повышение безопасности улиц и их комфортности для пешеходов, снижение загруженности дорог и предотвращение разрастания городских территорий.

Помимо всего прочего, улицы – это социальные, политические и коммерческие артерии городов. Парк-авеню в Нью-Йорке, Елисей-ские поля в Париже, Ломбард-стрит в Сан-Франциско или Родео-драйв в Беверли-Хиллз – все эти знаменитые улицы олицетворяют собой определенный социальный статус. Улицы могут быть культурными границами: Эйт-Майл-роуд в Детройте отделяет богатые районы от бедных; Фолс-роуд в Белфасте, Северная Ирландия, – это гетто католиков и символ североирландского конфликта. На Западном берегу реки Иордан существуют дороги, на которые запрещен въезд палестинцам.

Все эти примеры показывают, какую важную роль играют улицы в поворотных моментах истории. Тяньаньмэнь в Пекине, Площадь Конституции в Мехико, Площадь Бастилии в Париже, Трафальгарская площадь в Лондоне, Тахрир в Каире, Вацлавская площадь в Праге или площадь Таксим в Стамбуле – на всех этих площадях вершилась история.