Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография
– внешние правила, устанавливающие определенные критерии оценки результата юридической деятельности (справедливость, демократизм, законность, гуманизм и т. п.);
– внутренние правила, характеризующие процесс осуществления юридической деятельности (экономичность, обоснованность, целесообразность, рациональность и др.).
Все эти требования предъявляются к любым правовым актам и юридически значимым действиям и позволяют оценить правильность выбора и использования средств юридической техники в ходе решения тех или иных профессиональных задач.
Второй уровень в составе юридической техники представлен средствами (или приемами) юридической техники, т. е. специфическими инструментами профессиональной юридической деятельности, обеспечивающими достижение ее целей. Наиболее значимые общие средства юридической техники могут быть объединены в три группы:
– общесоциальные средства по природе своей не имеют юридической специфики, однако незаменимы в качестве идеальной и материальной основы деятельности юриста. Основным в этой группе является язык права и юридическая терминология как его важнейшая составляющая;
– доктринальные средства разрабатываются правовой теорией, существуют в идеальном виде как часть профессионального правосознания, выступают теоретической основой профессиональной юридической деятельности. На этом уровне решающая роль принадлежит юридическим конструкциям – средствам, наиболее ярко выражающим специфику правового мышления;
– нормативные средства получают официальное закрепление и функционируют в правотворческой, правореализационной и иных сферах юридической деятельности в качестве самостоятельных средств правового регулирования. Ключевым элементом здесь является нормативно-правовое предписание – минимальное властное веление, непосредственно выраженное в правовом тексте.
В то же время совершенно ясно, что внимание к юридической технике в современной отечественной науке – это проявление общей тенденции современной юриспруденции к усилению практически-прикладной роли юридического знания (как в науке, так и в образовании), к проблемам формирования и функционирования профессионального юридического сообщества.
§ 2. Теоретические подходы к методологическим аспектам правового регулирования в ведомственном нормотворчестве
Природная зависимость подзаконного правового регулирования обусловливает иную (по сравнению с законотворчеством) целевую направленность и, соответственно, иной подход к его методологии. Цель подзаконного правового регулирования – адаптировать общие типичные правовые нормы законов к частностям той или иной области человеческой деятельности, не изменив их собственной сути. Поэтому и методологические задачи у подзаконного, и тем более ведомственного, правового регулирования должны трансформироваться в соответствии с имеющейся целью.
Ведомственное нормотворчество необходимо, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. Детализация и конкретизация норм законов должна осуществляться в ведомственных нормативных правовых актах. А сами возможности регулятивной функции федеральных органов исполнительной власти должны быть ограничены, желательно нормами, обладающими высшей юридической силой законов и регламентов33.
Можно сформулировать ряд методов, применение которых не только необходимо, но и обязательно при правовом регулировании отношений в процессе правотворческой деятельности исполнительных органов власти.
1. Познать суть общественного отношения и основные правовые идеи, заложенные при законодательном регулировании.
Процессу познания способствует изучение научных исследований, оценивающих степень эффективности действующих законодательных норм и выявляющих пробельные и коллизионные аспекты в законодательном правовом регулировании. Посредством подзаконных нормативных правовых актов невозможно ликвидировать пробелы и коллизии закона, но возможно скорректировать применение таких норм.
2. Выявить особенности, которыми обладает регулируемое общественное отношение в данной сфере человеческой деятельности, и оценить степень необходимости подзаконного (ведомственного) правового регулирования.
Не исключено, что общественное отношение настолько типично, что не обладает какими-либо особенностями, требующими уточнения законодательных правовых норм применительно к данной сфере. В этом случае необходимость в подзаконном (ведомственном) правотворчестве отпадает, поскольку практику простого дублирования статей закона в ведомственном приказе следует признать порочной.
3. Комплексно сформировать весь круг принципов, использованных при законодательном правовом регулировании, обратив особое внимание на институциональные принципы и их сочетаемость с общеправовыми и отраслевыми.
В теории права и в юридических отраслях сформировалось довольно узкое представление об общих, отраслевых и межотраслевых принципах права, в то время как при ближайшем рассмотрении каждому виду общественных отношений соответствует собственный набор принципов, соблюдение которых необходимо для достижения цели правового регулирования – упорядочивания этих отношений.
Например, при регулировании статусных отношений и необходимости наделения иного субъекта полномочиями, необходимо соблюдать принцип римских юристов: Nemo ad alium plas juris transfeerre potest, quam ipse habet – «Никто не может передать другому больше прав, чем имел бы сам»34. А при определении вида и меры ответственности надо исходить из того, что любой субъект может отвечать лишь тем, в отношении чего сам имеет право: «Чем распоряжаюсь, тем и отвечаю».
4. Использовать имеющийся легитимный понятийный аппарат, а в случае необходимости введения собственных терминов дать их понятие применительно к действию создаваемого нормативного правового акта.
Понятие, как форма отражения совершенно определенного объективно существующего социального явления, в правовом регулировании занимает важное место, позволяя при формулировании правовой нормы исключать излишние пояснения, загромождающие лексическую составляющую и препятствующие восприятию и уяснению сущности правового предписания.
5. Изучить правоприменительную практику реализации правовых предписаний закона и акцентировать подзаконное правовое регулирование на детализацию тех аспектов складывающихся общественных отношений, регулирование которых вызвало наибольшие практические затруднения или правовые споры.
Однако если этот метод правового регулирования сепаратировать от остальных и придать ему приоритетное значение, то в результате возможно полное обращение к так называемой процессуальной логике или логике английских и римских юристов, признававших наличие субъективного права лишь постольку, поскольку существует защищающий его иск35. Иными словами, содержательные признаки регулируемых общественных отношений первичнее их внешнего проявления посредством сложившейся правоприменительной практики.
6. В основу правового регулирования закладывать системный подход, рассматривая отдельно взятый для воздействия вид общественных отношений как нечто целое, состоящее из связанных между собой элементов. При этом у данного объекта «энергия внутренних связей больше энергии его внешних связей со средой»36.
В системном плане правовое регулирование есть внешнее воздействие или совокупность воздействий на некоторую систему, необходимые для установления и совершенствования нормального (правильного, субъективно ожидаемого, желаемого) порядка взаимодействия элементов внутри системы, а также самой системы со средой37.
7. Применять средства юридической техники в целях как лаконичного изложения, так и единообразного толкования сформулированных правовых норм.
Совершенствование методологических основ правового регулирования в любой области общественных отношений необходимо осуществлять на обоих уровнях: и на первичном – законодательном, и на производном – подзаконном (в том числе ведомственном). Содержащиеся в российском законодательстве противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов зачастую препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению в практической деятельности исполнительных органов власти, что вынуждает их «корректировать» законодательное правовое регулирование принятием ведомственных нормативных правовых актов.
Отсутствие целостности и системности в исследовании конкретных проблем, возникающих на практике перед теми или иными органами государственной власти, приводит к внутриведомственной ориентированности научных разработок. С одной стороны, такое явление имеет положительный момент, поскольку выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой – отрицательный, поскольку является причиной фрагментарности и разрозненности научных исследований в данной сфере. И в общем соотношении желаемого и достигнутого результата в совершенствовании правового регулирования отдельно взятой конфликтной сферы общественных отношений отрицательный эффект при глобальной оценке обычно превосходит положительный.
§ 3. Методологические основы нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов
Представляется, что общий характер методологии нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления определяется, во-первых, ее характерными признаками как процесса познания и, во-вторых, следующими факторами:
– правовым статусом результатов деятельности (имеет ли она юридическое значение и, соответственно, влечет ли юридические последствия);
– целями и задачами деятельности;
– информационными основами решения задач деятельности.
Для верного понимания сущности методологии нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, несомненно, следует провести более детальное расчленение. В литературе на этом уровне обычно выделяют специально-юридический метод, метод интерпретаций, метод сравнительного правоведения и др. Учитывая, что исследовательские приемы и процедуры данного уровня возникают в том числе путем рефлексивного осмысления наукой собственного исследовательского опыта, данный уровень выражает степень нормативной организованности и познавательного процесса в рамках данной науки.
И, наконец, последний уровень методологии образует методика и техника исследования, как «набор процедур, обеспечивающих получение единообразного и достоверного эмпирического материала и его первичную обработку, после которой он только и может включаться в массив наличного знания»38.
Для юриспруденции таковыми могут выступать методики обобщения правоприменительной практики, процедуры юридического описания действующего законодательства и т. д. Также необходимо отметить, что данный уровень считается наиболее нормативно определенным, однако нормативность здесь предстает скорее не как система четко сформулированных требований, а как воспроизводство созданных в культуре научной деятельности юристов образцов и прототипов.
С подобной градацией уровней методологического знания, на наш взгляд, следует согласиться и одновременно необходимо отметить, что методология производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления с полным правом может быть включена в приведенную выше классификацию и занять место на уровне конкретно научной методологии (до «более детального расчленения» последней). А различные методики сбора и обобщения информации будут при этом представлять собой следующий уровень методологического знания.
В методологии познания можно выделить три аспекта: инструментальный, гносеологический и онтологический.
Инструментальный аспект методологии заключается в том, что каждая деятельность выполняется по особым правилам, в роли которых выступают научные методы познания, и применительно к методам нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, по сути, содержит знания о том:
– какие методы научного познания надлежит использовать в познании такого специфического объекта исследования, как право;
– какими приемами, способами познания следует проводить ту или иную исследовательскую процедуру;
– каково содержание конкретных методов, используемых федеральными органами исполнительной власти для познания и проектирования (создания) индивидуально-определенного нормативного правового акта управления или правовых актов управления определенного вида;
– каким образом взаимосвязаны методы в процессе такого познания.
Важнейшую часть методологии нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления как процесса познания представляет собой учение о методах такого познания. Именно методы являются тем инструментом, с помощью которого разрешаются поставленные перед субъектом нормотворчества задачи.
§ 4. Организационно-подготовительные процедуры в нормотворческой деятельности по принятию нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти
Появление, существование и эффективность действия федеральных нормативных правовых актов управления во многом зависит от процесса их создания – нормотворчества.
Процесс создания федеральных нормативных правовых актов управления характеризуется своего рода цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения правового акта.
Производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления федеральными органами исполнительной власти состоит из необходимых, последовательно осуществляемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой действий субъектов нормотворчества, которые в юридической литературе называют этапами.
В теоретико-правовом и прикладном аспектах, полагаем, наиболее целесообразно выделить следующие этапы нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления:
1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;
2) определение вида органов, субъектов, правомочных издавать правовое решение;
3) организационно-техническое и финансовое обеспечение разработки проекта нормативного правового акта управления;
4) сбор и анализ необходимых материалов и информации;
5) разработку концепции проекта нормативного правового акта управления;
6) составление текста проекта нормативного правового акта управления;
7) согласование проекта акта, его предварительное рассмотрение;
8) проведение экспертиз проекта нормативного правового акта управления;
9) официальное рассмотрение проекта компетентным федеральным органом исполнительной власти (должностным лицом) с соблюдением необходимых процедур (содержащихся в регламенте и т. п.);
10) принятие (утверждение) нормативного правового акта управления;
11) придание нормативному правовому акту управления юридической силы.
Можно выделить последовательность действий, составляющих единый нормотворческий процесс, включающих: подготовку, внесение, рассмотрение проекта нормативного правового акта, принятие (издание), официальное опубликование нормативного правового акта.
Закрепление этапов нормотворческого процесса в такой не акцентированной форме и в указанном перечне представляется нам недостаточным, это «бег на месте» в деятельности по регламентации нормотворческого процесса. Совокупность указанных последовательных действий не охватывает в полном объеме весь процесс нормотворчества государственных органов. С нашей точки зрения, было бы юридически оправданным и методологически верным, взяв за основу указанные выше этапы нормотворческого производства, легально, на уровне федерального закона (это лучший вариант, но первоначально можно было это закрепить в постановлении Правительства Российской Федерации) закрепить общие и единые для всех субъектов нормотворчества этапы нормотворческого процесса, как, например, это было сделано в Республике Беларусь39.
В нормотворческом процессе федеральных органов исполнительной власти каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойственных только данному этапу действий. Однако, по нашему мнению, отдельные этапы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объединить в три отдельные группы:
1) организационно-подготовительные этапы,
2) этапы формирования текста проекта,
3) этапы издания нормативного правового акта управления.
Целью организационно-подготовительных этапов является организационное, техническое и информационное обеспечение подготовки проекта, направленное на создание качественного проекта нормативного правового акта. В рамках этих этапов проводятся необходимые мероприятия по выявлению объективных предпосылок правовой регламентации, по организационно-техническому и финансовому обеспечению, а также сбор информации, требуемой для надлежащей подготовки проекта федерального нормативного правового акта управления. На основе анализа собранной информации уточняются цели предполагаемого проекта, а также форма правового решения. Организационно-подготовительные этапы обеспечивают эффективную и плодотворную работу над проектом федерального нормативного правового акта управления.
На этапах формирования текста проекта определяются содержательная и формальная стороны проекта федерального нормативного правового акта управления. Содержательная сторона представляет собой конструирование текста правовых норм, формирование их содержания. Такое конструирование отличается творческим, созидательным характером.
Формальная сторона осуществления этапов этой группы включает составление самого проекта, определение структуры и логики построения его предписаний в рамках конкретных структурных элементов проекта.
Целью этапов формирования текста проекта федерального нормативного правового акта управления является разработка текста, отвечающего требованиям нормотворческой техники, согласующегося с действующим законодательством.
На этапах издания федерального нормативного правового акта управления, в рамках установленных законодательством процедур, осуществляется согласование проекта нормативного правового акта, проводится его юридическая и иные виды экспертизы, происходит выражение мнения субъекта нормотворчества, придание этому мнению юридической силы и доведение его до непосредственных исполнителей.
Ослабление внутренних связей между этапами, ненадлежащее выполнение правил и процедур отдельных этапов или отсутствие какого-либо из этапов может привести к созданию нормативных правовых актов управления, имеющих недостатки либо по форме, либо по содержанию. Это подтверждает последовательность, взаимосвязь, взаимозависимость всех этапов производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления.
Каждый этап занимает определенное место в процессе нормотворчества, и нарушение последовательности этапов существенным образом влияет на его эффективность и своевременность.
Представляется, что следование указанным этапам нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления позволяет соблюдать внешние рамки движения нормативного правового акта – от возникновения его идеи до вступления в законную силу. Кроме того, принятие актов управления – это еще и содержательный функционально-позитивный процесс, призванный наполнять нормы и нормативные правовые акты определенным содержанием и духом права. Достижению данной цели служат также принципы нормотворчества, которые создают его прочный фундамент и способствуют выработке правильной долгосрочной и краткосрочной правовой позиции.
К их числу относятся следующие основные принципы:
1) принцип законности, требующий строгой соподчиненности правовых актов и норм, компетенции федеральных органов исполнительной власти, соблюдения процедурных правил;
2) принцип научности, означающий использование приемов и методов научного анализа, достижений науки;
3) принцип демократизма, предполагающий обязательное изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, учет общественной поддержки проектов правовых актов;
4) принцип профессионализма, в соответствии с которым каждая стадия нормотворческого процесса должна быть выполнена на высоком профессиональном уровне компетентными специалистами профессионалами, обладающими опытом в подлежащей урегулированию области жизнедеятельности человека и знаниями законодательства;
5) принцип системности закрепляет гармоничное согласование всех норм, составляющих проект нормативного правового акт управления между собой и правовыми нормами актов действующего законодательства.
Таким образом, нормотворческая деятельность по принятию федеральных нормативных правовых актов управления можно представить как совокупность трех логически взаимосвязанных групп этапов, при выполнении которых определяющее значение принадлежит согласованности и последовательности действий субъектов нормотворческой деятельности.
Рассмотрим первый этап нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления – изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации.
Отличительной чертой исполнительной деятельности является весьма высокая ее оперативность. Для успешной деятельности в сфере административно-правового регулирования немаловажное значение имеет то обстоятельство, чтобы компетентные федеральные органы исполнительной власти имели достоверное знание о действительном состоянии дел в регулируемой ими сфере общественной жизни, чтобы они самостоятельно оценивали, какие именно действия необходимо предпринять в целях достижения желаемого результата.
Подготовке проекта федерального нормативного правового акта управления должно предшествовать выяснение следующих условий: есть ли практическая необходимость в данном акте, диктуется ли его принятие потребностями жизни, развитием общественных отношений, своевременен ли он. Также важно четко установить желаемую цель принятия акта управления, основные задачи, которые предстоит решить нормативному акту, необходим тщательный анализ политической, экономической и правовой стороны вопроса.
Федеральный орган исполнительной власти, принимавший нормативный правовой акт управления либо по своей инициативе, в связи с возникшей, по его мнению, необходимостью урегулировать общественные отношения в той или иной сфере общественной жизни, либо по инициативе других государственных органов. Как свидетельствует практика, не только инициатива принятия, а нередко и содержание принимаемых в таком порядке нормативных правовых актов управления исходит от иных государственных органов. Нормативные правовые акты управления принимаются федеральным органом исполнительной власти в обязательном порядке, независимо от его мнения в следующих случаях:
а) при поручении законодательного органа государственной власти (во исполнение принятого закона);
б) при поручении вышестоящего органа исполнительной власти;
в) при вступлении в законную силу акта конституционного правосудия;
Например, в федеральных законах часто содержится указание на конкретный вид нормативного правового акта управления, который надлежит принять соответствующему федеральному органу исполнительной власти. Обычно речь идет об актах длительного срока действия.
Вместе с тем нормативные акты достаточно редко указывают конкретное лицо или орган, обязанное подготовить проект нормативного правового акта управления. И федеральные органы исполнительной власти при осуществлении государственного управления обычно решают самостоятельно, кто и в какие сроки должен подготовить проект того или иного правового акта, исходя при этом из характера вопросов, подлежащих урегулированию и из срочности их разрешения.
Выявив потребность в правовой регламентации, логически следующим этапом нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления является определение органов, субъектов, правомочных издавать правовое решение. Иными словами, это означает, что федеральный орган исполнительной власти должен определить, относится ли вопрос, подлежащий урегулированию, к его компетенции. С этой целью необходимо выяснение (установление) следующих обстоятельств: входит ли данный вопрос в сферу деятельности определенного федерального органа исполнительной власти; имеет ли орган исполнительной власти правомочия в указанной сфере общественной жизни; подведомственны ли ему территория и объекты, в отношении которых нормативный правовой акт управления будет содержать предписания; иногда необходимо установить время, в течение которого федеральный орган исполнительной власти может устанавливать ту или иную функцию.