Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография
Принимая нормативные правовые акты управления, федеральные органы исполнительной власти обязаны выступать строго в пределах своей компетенции. Несоблюдение этого общего правила ведет к превышению правомочий государственного органа и одновременно означает вторжение в компетенцию или органов законодательной власти, или вышестоящих (а иногда и подчиненных) органов исполнительной власти, или органов суда и прокуратуры. Каждый случай превышения компетенции нарушает нормальную деятельность государственного аппарата, может привести к серьезному ущемлению прав и законных интересов других участников административно-правового регулирования.
В настоящее время в государственном управлении действует принцип самостоятельности осуществления своей компетенции органами исполнительной власти в целом и федеральными в частности, т. е., последние, независимо от кого-либо, избирают не только форму исполнительной деятельности, но и содержание этих действий, в том числе и нормативных правовых актов управления (за некоторыми исключениями, о которых речь шла выше).
Интересы укрепления законности в деятельности органов государства остро ставят вопрос о необходимости четкого разграничения компетенции как между ветвями власти: законодательной, исполнительной, судебной, так и между органами исполнительной власти и их структурными подразделениями. Правильно определенная, надлежащим образом закрепленная компетенция федеральных органов исполнительной власти, всех вместе и каждого в отдельности, позволяет не допускать принятия нормативных правовых актов управления, нарушающих компетенцию иных государственных органов.
К сожалению, в настоящее время не всегда можно с достаточной четкостью провести грань между компетенцией отдельных федеральных органов исполнительной власти, не говоря уж о структурных подразделениях и должностных лицах этих органов. На сегодняшний день положения и иные акты о статусе федеральных органов исполнительной власти имеют ряд недостатков в регламентации их компетенции (нечеткость, допустимость расширительного толкования правовых предписаний и т. д.). Совершенно недопустимо отсутствие вообще каких-либо нормативных актов, регламентирующих права и обязанности органов исполнительной власти.
В связи с этим можно порекомендовать принимать положения и аналогичные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность, правовой статус федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, одновременно с созданием этих федеральных органов исполнительной власти, с формированием новых структурных подразделений и с введением новых должностей.
Только убедившись в необходимости и собственной компетентности разработки соответствующего проекта нормативного правового акта, федеральный орган исполнительной власти (должностное лицо) принимает объективно обусловленное решение о его подготовке. В какой бы форме это решение ни выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности субъектам нормотворчества. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта возникают определенные правоотношения, направленные на надлежащее выполнение специфических правил и процедур всех этапов нормотворческого процесса.
В качестве примера можно привести создание рабочей группы после издания Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»40, которым был создан Государственный комитет по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ.
Вместе с тем практика свидетельствует о неэффективности рабочих групп (комиссий), включающих большое количество лиц, поэтому, на наш взгляд, при создании рабочей группы (комиссии) ее численность не должна превышать пяти-семи высококвалифицированных специалистов.
На этом этапе, как правило, руководителем федерального органа исполнительной власти, от имени которого в дальнейшем будет издан нормативный правовой акт управления, должен быть издан приказ (распоряжение) о назначении ответственного должностного лица или о создании рабочей группы (комиссии), в том числе и межведомственной, по подготовке проекта нормативного правового акта управления и утверждении плана работ. В приказе (распоряжении) определяется руководитель рабочей группы (комиссии), который осуществляет непосредственное руководство, проводит заседания в процессе подготовки проекта и несет персональную ответственность за своевременную и качественную подготовку проекта нормативного правового акта управления. В случае необходимости в приказе (распоряжении) также может быть назначено должностное лицо, осуществляющее контроль за ходом работ группы (комиссии) по подготовке проекта нормативного правового акта управления.
Поручение подготовить проект федерального нормативного правового акта управления является обязательным для тех, к кому оно обращено. Неподготовка проекта в установленный срок, представление недоброкачественного проекта рассматриваются как нарушение служебной дисциплины. Но, к сожалению, из-за недостаточной разработанности должностных инструкций служащих государственных органов, в том числе и федеральных органов исполнительной власти, иногда очень сложно, а порой и невозможно привлечь виновное должностное лицо к дисциплинарной ответственности.
На этапе организационно-технического и финансового обеспечения разработки проект нормативного правового акта управления на основании принятого решения о подготовке проекта нормативного правового акта управления федеральный орган исполнительной власти (должностное лицо), ответственный за его подготовку, осуществляет организационно-техническое и финансовое обеспечение подготовки проекта. На этом этапе необходимо назначить ответственное за подготовку проекта должностное лицо, составив календарный план работы, в котором как можно детальнее предусмотреть необходимые для подготовки проекта нормативного правового акта управления мероприятия с обязательным указанием сроков их выполнения, решить вопросы технического и финансового обеспечения подготовки проекта акта.
По общему правилу, подготовка проекта федерального нормативного правового акта управления поручается государственным служащим тех федеральных органов исполнительной власти, от имени которых данный правовой акт в дальнейшем будет издан (руководителям структурных подразделений, специалистам этих органов и т. п.).
Вместе с тем, нередко проекты правовых актов готовят (по специальному поручению) работники аппарата «нижестоящих» (подконтрольных) федеральных органов исполнительной власти.
Подготовка проекта нормативного правового акта управления может быть возложена на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций, задач и компетенции.
В настоящее время нет достаточно четкого контроля со стороны как законодательных органов, так и вышестоящих федеральных органов исполнительной власти за разработкой нормативных правовых актов управления, которые должны приниматься в силу прямого указания в актах, принятых этими органами. Это ведет к тому, что накапливается количество юридически существующих, но фактически не действующих нормативных правовых актов, так как в них непосредственно не закреплен механизм их реализации, а разработка этого механизма фактически отдана на откуп федеральным органам исполнительной власти, на которые и возлагается обязанность по реализации этих актов.
Действительно, еще в процессе подготовки проекта нормативного правового акта, закона, довольно часто выявляется необходимость в разработке других актов, развивающих и конкретизирующих нормы закона. Поэтому в целях преодоления сложившейся практики юридического формализма нами предлагается подготавливать проекты федеральных нормативных правовых актов пакетом (пакетный принцип).
Разработка федеральных нормативных правовых актов пакетом имеет ряд преимуществ: помогает избежать пробелов и противоречий в законодательстве, способствует большей взаимоувязанности, согласованности правовых актов, обеспечивает единую форму законодательства. Подготовка проектов пакетом также способствует, после их принятия (издания), однозначности понимания правовых норм в процессе правоприменения. При этом отпадает необходимость в издании разъясняющих нормативных правовых актов.
Пакетный принцип является наиболее оптимальным способом разработки более совершенных проектов федеральных нормативных правовых актов, перспективной задачей в сфере нормотворческой деятельности. Учитывая современное состояние нормотворчества в Российской Федерации, на начальном этапе, на наш взгляд, следует приступить к реализации данного принципа на основе одноуровнего подхода.
Это означает, что если в разрабатываемом тексте проекта нормативного правового акта управления федерального органа исполнительной власти имеются нормы, предусматривающие внесение изменений или дополнений в действующие нормативные правовые акты либо их отмену (признание утратившими силу), а также подготовку иных нормативных правовых актов, то следует одновременно с подготовкой проекта основного акта управления осуществлять подготовку проектов таких одноуровневых нормативных правовых актов управления.
После накопления всеми нормотворческими органами определенного опыта от применения пакетного принципа на основе одноуровнего подхода целесообразно перейти к использованию пакетного принципа при подготовке проектов нормативных правовых актов без учета уровней.
Полагаем, что пакетный принцип будет способствовать более качественной и взвешенной работе на стадии подготовки проекта федерального нормативного правового акта управления. Используя этот способ, общественные отношения могут быть более полно регламентированы правовыми нормами, а законодательство существенно освободиться от нередко встречающихся пробелов и коллизий.
Особо следует остановиться на участии в работе по подготовке проекта нормативного правового акта управления представителей научных юридических учреждений и отдельных ученых-юристов. Представляется, что участие ученых-юристов должно состоять не только в обсуждении уже готового проекта, хотя и это чрезвычайно важно, а главным образом, в подготовительных работах по созданию проекта, в составлении и редактировании его текста. К сожалению, в настоящее время к нормотворческой работе ученые-юристы привлекаются недостаточно часто, а самое главное – бессистемно, без учета места и роли того или иного акта в механизме административно-правового регулирования. Не менее важно привлекать к такой работе не только отдельных, наиболее квалифицированных лиц из числа специалистов, а целые коллективы ученых, научно-исследовательские учреждения.
В связи с этим показателен опыт Республики Беларусь, где был создан Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, основными функциями которого являются подготовка проектов нормативных правовых актов и проведение юридической экспертизы проектов законов41.
Очевидно, что в Российской Федерации назрела объективная необходимость в создании подобного научного учреждения, который по заявке федеральных органов исполнительной власти осуществлял бы подготовку проектов нормативных правовых актов управления и проведение экспертных исследований. Полагаем, что в подобном учреждении смог бы найти должное применение и возможность реализации опыт, накопленный учеными и практикующими юристами. В дальнейшем на основе сформированной методологической базы, необходимой для обеспечения требуемого уровня обучения, на основе интеллектуального потенциала такого рода учреждения и Министерства юстиции Российской Федерации было бы возможным осуществлять подготовку специалистов, участвующих в разработке проектов, способных на высоком профессиональном уровне разрабатывать проекты нормативных правовых актов. Создание единого центра по подготовке нормативных правовых актов также поспособствует развитию и внедрению в юридическую практику, упоминаемого нами выше пакетного принципа нормотворчества.
На этапе сбора и анализа необходимой информации осуществляется подбор правовых, научных и иных источников информации относительно подлежащей урегулированию сферы общественных отношений, который обеспечит результативность ее анализа и дальнейшей работы специалистов, участвующих в подготовке проекта нормативного правового акта управления.
В процессе работы над проектом нормативного правового акта управления специалистами федерального органа исполнительной власти должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
Выявление и тщательное изучение всего предшествующего нормативного материала по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта, является необходимой предпосылкой высокого юридического качества нормотворчества федеральных органов исполнительной власти. Перед тем как непосредственно приступить к составлению текста проекта, важно отобрать и проанализировать все принятые ранее нормативные акты по рассматриваемому вопросу, все источники, содержащие близкие по смыслу нормы.
Необходимость сбора и изучения существующих в разрабатываемой сфере нормативных актов диктуется также и требованием того, что одновременно с разработкой проекта федерального нормативного правового акта управления должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.
При соблюдении упомянутого условия не будет допущено повторение одних и тех же предписаний в разных актах, несогласованности и противоречия и появится возможность включения в проект проверенных временем норм ранее действовавших актов.
Насколько всесторонне и полно подобрана информация, отвечающая таким требованиям, как объективность, краткость, достоверность, своевременность, оптимальность, настолько эффективно будет ее дальнейшее использование.
Объем необходимой информации зависит от общественной значимости и сложности отношений, которые предполагается урегулировать нормами разрабатываемого нормативного правового акта управления. Объем (массив) собираемого материала, а это статистические, социологические и другие данные о состоянии подлежащей урегулированию сферы общественных отношений;…результаты изучения действующего законодательства и практики его применения, должен соответствовать характеру и значимости подготавливаемого акта.
Как уже отмечалось, для разработки проекта нормативного правового акта управления требуется разнообразная информация, содержащаяся в действующих и утративших силу правовых актах российского законодательства и зарубежных стран, в научных и иных публикациях. С развитием информатизации и компьютеризацией нормотворческой деятельности важным источником информации становится глобальная информационная система Интернет.
Следует подчеркнуть, что в зависимости от содержания и сложности разрабатываемого нормативного правового акта управления при анализе собранной информации следует активно использовать как общенаучные, так и частнонаучные методы.
На основе анализа собранной информации определяется совместимость и уточняется место будущего федерального нормативного правового акта управления в системе законодательства, противное при подготовке проекта акта без такой увязки может привести к разбалансированности системы законодательства и внутренней противоречивости самого правового акта.
В целях уяснения сути социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений по предмету разрабатываемого нормативного правового акта управления, уточнения обоснованности выбора вида нормативного правового акта, концентрации сведений и эффективного их использования по результатам анализа информации необходимо подготавливать аналитическую справку. Для того чтобы избежать противоречий, несогласованности актов, целесообразно подготавливать по каждому проекту перед началом его разработки справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу.
На основе теоретических наработок и анализа практики разработки проектов федеральных нормативных правовых актов полагаем возможным предложить примерную структуру и содержание аналитической справки. На наш взгляд, она должна быть небольшой по объему и включать вводную, аналитическую и заключительную части.
Во вводной части необходимо указать федеральный орган исполнительной власти, разрабатывающий правовой акт, предмет регулирования разрабатываемого нормативного правового акта управления, основание полномочий (т. е. приказ (распоряжение), руководителя федерального органа исполнительной власти), ответственного должностного лица или созданной для разработки правового акта рабочей группы (комиссии).
В аналитической части следует изложить систематизированную информацию о фактическом состоянии и тенденциях правового регулирования изучаемого круга общественных отношений, эффективности правового регулирования общественных отношений по предмету проекта нормативного правового акта управления действующим законодательством, с указанием на имеющиеся в нем недостатки (пробелы, противоречия, множественность актов и др.) и допустимые варианты их устранения, возможности и целесообразности полной или частичной инкорпорации в национальном законодательстве зарубежных моделей правового регулирования рассматриваемого круга общественных отношений.
Заключительная часть должна содержать: выводы о степени урегулированности изучаемых отношений, обоснованности выбора вида нормативного правового акта управления, информацию о действующих нормативных правовых актах, положения которых (полностью или частично) следует трансформировать в проект разрабатываемого нормативного правового акт управления, а также правовых актах, в которые необходимо будет внести изменения (дополнения) или признать их утратившими силу после принятия федерального нормативного правового акта управления.
В случае если в действующий федеральный нормативный правовой акт управления вносятся изменения (дополнения), а также при малозначительности правовой регламентации (например, при установлении норм технического, организационного, уведомительного характера, в развитие уже существующего нормативного правового акта) возможна подготовка аналитической справки, не содержащей всей перечисленной выше информации, но основные выводы: о состоянии и тенденциях развития подлежащего урегулированию круга общественных отношений, о действующих правовых актах в рассматриваемой сфере жизнедеятельности, о необходимости изменения (дополнения) уже действующих нормативных правовых актов управления, по нашему мнению, должны быть сделаны в любом случае.
При тщательном анализе собранных правовых, научных и иных источников информации, анализе правоприменительной практики уясняется суть социальной потребности в правовом регулировании отношений изучаемой сферы жизнедеятельности общества, формируется «информационный фундамент» разработки текста проекта нормативного правового акта управления.
Практика показывает, какие совершенные, научно обоснованные и организационно безупречные способы и правила ни разрабатывай, как ни формализуй процесс по созданию нормативных правовых актов управления (с целью его согласованности, четкости и унификации), гарантировать, что разработанный в итоге нормативный правовой акт управления будет эффективным и качественным, будет отвечать потребностям общества и государства, будет отвечать всем необходимым требованиям и стандартам нормотворчества – невозможно. Это связано с тем, что формируют нормы права и разрабатывают правовые акты живые люди, со всеми присущими человеку достоинствами и недостатками, своим взглядом на сложившуюся объективную действительность.
Административно-правовые решения и действия могут быть осуществлены по различным основаниям. Чаще всего принятие определенных решений и осуществление действий является обязанностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц по закону, которую они должны выполняют систематически. Нормативными правовыми актами устанавливаются компетенционные рамки деятельности министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Таковы, например, нормы статутных актов о различных федеральных органах исполнительной власти, а также нормы тематических федеральных законов, регулирующих определенную сферу общественной жизни.
Другое основание заложено в природе функций федеральных органов исполнительной власти, когда одни звенья управления и должностные лица обязаны выполнять поручения вышестоящих звеньев или требования других органов и организаций, а также осуществлять административно-правовое регулирование, peaгируя на обращения граждан и их объединений.
Третье основание – инициативный выбор вопросов и определение задач, подлежащих разрешению опять же в рамках компетенции. Во всех случаях объем усмотрения будет, естественно, неодинаков.
Полагаем: административное усмотрение есть мотивированный выбор, направленный на принятие правомерных решений и совершение действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач.
Административное усмотрение условно можно подразделить на следующие элементы: а) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий, – административно-правовое повеление; б) выработка установки и формирование соответствующей мотивации; в) оценка альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; д) намерение и воля следовать принятым решениям и действовать в их русле, а также соответствующие поведенческие акты – сообразно требованиям психологии управления.
Рассмотрим через призму административного усмотрения, как соотносится закон с принятыми на его основе и в целях его исполнения федеральными нормативными правовыми актами управления.
Можно выделить следующие формы соотношения закона с нормативным правовым актом управления федерального органа исполнительной власти: 1) установление в законе компетенции федерального органа исполнительной власти, должностных лиц и др.; 2) закрепление нормативных пределов – от и до; 3) принятие решения на основе выбора одного из вариантов, строго фиксированных в норме закона; 4) указание на конкретное действие или акт, который необходимо принять (или принимать); 5) допущение велений на основе оценочных норм и нормативных понятий, а также на основе принципа аналогии права и закона; 6) определение в гипотезе нормы типичных характеристик юридических фактов как оснований действий или решений.
Таков, по нашему мнению, смысл традиционной юридической формулы «на основе и во исполнение закона». Но ее практическое использование в современной российской действительности не может быть признано удовлетворительным, поскольку при провозглашении и закреплении этого важнейшего для нормотворчества принципа деятельности федеральных органов исполнительной власти до сих пор остается неотлаженным сам механизм действия закона.
С сожалением приходится констатировать, что немало федеральных нормативных правовых актов управления принимается вопреки закону. Довольно часто акты федеральных органов исполнительной власти экономического, социального профиля, а также их региональных структур в гораздо большей степени ориентированы не на исполнение соответствующих федеральных законов отраслевого содержания, а на выполнение указов, ведомственных инструкций и указаний.
Нередко допускается превышение ведомственных полномочий, когда в нормативных правовых актах управления даются расширительные или произвольные толкования норм законов или даже содержатся нормативные решения, принятые с превышением компетенции, на ином уровне.
Негативное влияние оказывает и широкое применение в недавнем прошлом в государственном управлении известного принципа «дозволено все, что не запрещено законом». Однако, как правильно было отмечено учеными-юристами, такой принцип не подходит для государственного управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции органов исполнительной власти.
Исчерпывающий перечень их прав и обязанностей – «можно только то, что прямо разрешено законом» – это принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения. Пока же в регламентации компетенции и функций федеральных органов исполнительной власти, прав и обязанностей должностных лиц много недостатков, необходимо очень точно определять процедурные основания всех видов предусматриваемых в федеральных законах и статутных aктax административных решений – принятие: самостоятельное, после согласования, предварительное, совместное. Поэтому полезно установить строгие рамки для дачи устных указаний и способы их фиксации, регистрации и ответственности.