Согласно ст. 1 понятие «беженец» означает лицо, в отношении которого применяется Конвенция о статусе беженцев 1951 г. или, в зависимости от конкретного случая, Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. В соответствии с Соглашением ответственность считается переданной по истечении двухлетнего периода фактического и непрерывного пребывания во втором государстве с согласия его властей или ранее, если второе государство разрешило беженцу остаться на его территории либо на постоянной основе, либо в течение периода, превышающего срок действия проездного документа. С момента передачи ответственности ответственность первого государства продлевать или возобновлять срок действия проездного документа беженца прекращается; на второе государство возлагается ответственность за выдачу беженцу нового проездного документа.
Конечно, в рамках Совета Европы действуют и иные международные договоры, которые касаются вынужденных мигрантов. На последних распространяются выработанные в международном праве договоры о правах человека. Не является исключением и Европейская конвенция о правах человека 1950 г. Хотя ЕКПЧ и не содержит положений об убежище и правах вынужденных мигрантов, некоторые ее статьи могут использоваться при обосновании позиции ходатайствующего о предоставлении убежища в случае нарушения его прав. Статьи, относящиеся к миграции, появились только в Протоколе № 4 к Конвенции 1950 г.
и не могут рассматриваться как нормы права, позволяющие защищать права беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов. Так, ст. 4 Протокола № 4 Конвенции 1950 г. запрещает только коллективную высылку иностранцев. Протокол также содержит нормы о невысылке своих граждан и их праве возвращаться в государство своего гражданства. В своей практике ЕСПЧ сталкивался с применением ст. 4 к лицам, ищущим убежища. При анализе подобных случаев Суд признает необходимость изучения процедуры и установления наличия гарантий, свидетельствующих о действительном и дифференцированном учете индивидуального положения каждого из лиц
.
Заслуживает внимания и Протокол № 7 к ЕКПЧ
, ст. 1 которого предусматривает, что иностранец, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства – члена Совета Европы, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность представить аргументы против его высылки, требовать пересмотра его дела и для этих целей быть представленным перед компетентным органом или перед одним или несколькими лицами, назначенными таким органом. При этом ЕСПЧ в своих решениях отмечал, что, как и Конвенция 1950 г., данный Протокол не гарантирует права на убежище или на другое разрешение на проживание
.
В доктрине международного права, посвященной проблеме вынужденной миграции
, также упоминается такой документ, как Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. Применение данного документа к ситуации, в которой находятся вынужденные мигранты, объясняется тем, что многие из них могут принадлежать к «национальному меньшинству», испытывающему гонения со стороны государства происхождения по причине принадлежности к данному «национальному меньшинству». Однако сфера применения данной Конвенции носит достаточно узкий характер, чтобы рассматривать ее основным международным договором, регулирующим статус вынужденных мигрантов.
Среда документов рекомендательного характера, касающихся вопросов вынужденной миграции, можно выделить следующие:
1. Декларация о территориальном убежище 1977 г. В ней содержатся положения, аналогичные положениям Декларации ООН 1967 г. о территориальном убежище. Статья 2 Декларации 1977 г. гласит, что государства – члены Совета Европы, участники Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, вновь подтверждают свое право предоставлять убежище любому лицу, которое испытывая вполне обоснованные опасения преследований, удовлетворяет и другим условиям, дающим право на льготы, предусмотренные Конвенцией 1951 г., а также любому другому лицу, которое они сочтут достойным получения убежища по гуманитарным мотивам.
2. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 773 1976 г. «О де-факто беженцах»
. В преамбуле Рекомендации содержится определение де-факто беженцев как лиц, которые не признаны в качестве беженцев по смыслу ст. 1 Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. с поправками, внесенными Протоколом от 31 января 1967 г., и которые не в состоянии или не желают по политическим, расовым, религиозным или иным веским причинам возвращаться в страны своего происхождения. В Рекомендации также предлагается либерально применять определение понятия «беженец», содержащееся в Конвенции о статусе беженца от 28 июля 1951 г. с поправками, внесенными Протоколом, касающимся статуса беженцев, от 31 января 1967 г. В ней Консультативная ассамблея рекомендовала Комитету министров поручить компетентному комитету подготовить соглашение о де-факто беженцах, которое бы регламентировало следующие вопросы: предоставление им вида на жительство и разрешения на работу, применение к данной категории беженцев по возможности большего количества статей Конвенции 1951 г. о правах и привилегиях, предоставление бесплатного образования и дотаций и стипендий, выдача де-факто беженцам проездных документов, позволяющих им выезжать за границу и возвращаться в страну выдачи таких документов; неприменение в отношении них ограничений заниматься политической деятельностью, за исключением политических прав в точном значении этого слова, которые зависят от наличия гражданства страны проживания и т. д.
3. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1624 2003 г. «Общая политика по миграции и убежищу»
предусматривает необходимость проведения четких правовых отличий мигрантов от беженцев.
4. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 817 от 1977 г. «О праве на убежище»
предусматривает, что государства-члены Совета Европы взяли на себя широкие и четко сформулированные международно-правовые обязательства в области прав человека и основных свобод, подписав Европейскую конвенцию по правам человека. С учетом этого Комитету министров было рекомендовано призвать все правительства государств-членов, признать право на индивидуальные ходатайства в соответствии с ЕКПЧ и, если это право признано, приостановить высылку заинтересованного лица в государство, где его жизнь может подвергнуться серьезной опасности, обращению, несовместимому с положениями Конвенции по правам человека, до принятия соответствующего решения ЕСПЧ; придерживаться либерального подхода в отношении лиц, ищущих убежище на своей территории, на основе принципов, изложенных в Резолюции (67) 14 Комитета министров, и основных соглашений, касающихся беженцев.
5. Рекомендация № R (1981) 16 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища
, содержит основные принципы, которые следует применять в отношении процедур определения статуса беженца. Среди таких принципов: строгое соблюдение принципа невысылки беженцев в страну, где их жизнь подвергается серьезной опасности, формирование центрального органа государственной власти, наличие права обжаловать решения органов государственной власти в отношении ходатайства о предоставлении убежища, выдача соответствующих документов по признании лица беженцем, сотрудничество с УВКБ ООН по вопросам предоставления убежища.
6. Рекомендация № R (1984) 1 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами
, содержит очень важное предложение, позднее ставшее широко применяться многими европейскими государствами: без ущерба для ст. 33 Конвенции 1951 г. о статусе беженцев ни одно лицо не должно получать отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам, которые, как следствие, вынудили бы его вернуться или остаться на территории, на которой он испытывает вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по основаниям, изложенным в ст. 1 Конвенции 1951 г., независимо от того, признано это лицо беженцем или нет.
7. Рекомендация № R (1994) 5 Комитета министров Совета Европы о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты, предусматривает, что рассмотрение всех ходатайств о предоставлении убежища, подаваемых в аэропорту, должно быть гарантировано в соответствии с принципом верховенства права, на основе внутригосударственного права и международных обязательств каждого государства
.
Совет Европы активно сотрудничает с УВКБ ООН. Правовой основой такого сотрудничества стал подписанный между ними Меморандум о взаимопонимании 1999 г. и Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН о сотрудничестве между Организацией Объединенных Наций и Советом Европы 2008 г. Организации осуществляют сотрудничество по следующим вопросам:
– незаконное задержание лиц, ищущих убежище, и беженцев;
– расовая дискриминация, ксенофобия, антисемитизм и нетерпимость;
– отсутствие доступа к правосудию: обе организации содействуют применению процедуры незамедлительной регистрации;
– социальная и экономическая интеграция;
– любые формы насилия;
– принудительное возвращение или высылка
.
Значительную роль в области международной защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов играет Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Особенность ее деятельности в этой сфере заключается в том, что «процедуры ОБСЕ, возможно, не имеют строго нормативного характера, свойственного международному договору»
. Вопрос о сотрудничестве государств в рамках ОБСЕ постоянно находится в центре внимания на каждой встрече
. Например, на Венской встрече 1986–1987 гг. государства-участники СБСЕ
обсудили комплекс вопросов, касающихся миграции, включая свободу покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться туда, а также право беженцев на репатриацию
.
В Заключительном документе Копенгагенской конференции СБСЕ по человеческому измерению также были подтверждены основные права человека, включая свободу передвижения и всеобъемлющее право на эффективные средства правовой защиты
. Позднее, в ноябре 1990 г., государства СБСЕ приняли Парижскую хартию для новой Европы с руководящими принципами укрепления демократических институтов, поощрения богатого вклада национальных меньшинств, борьбы против всех форм этнической розни и дискриминации и т. д.
Несмотря на тот факт, что процесс сотрудничества в рамках ОБСЕ носит во многом формальный, необязательный характер
, неоднократное подтверждение государствами-участниками основных принципов, а также формирование и развитие новых структур ОБСЕ – важное доказательство укрепления нормы о сотрудничестве и процесса все более широкого участия государств в этой региональной системе сотрудничества по вопросам защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов.
Распад СССР, образование новых независимых государств, ухудшение политической и экономической обстановки в республиках бывшего СССР, начало вооруженных конфликтов вызвали массовые потоки беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, в этом регионе. Начиная с 1989 г. внутри стран СНГ и между ними переместилось более 10 млн человек – каждый тридцатый житель региона
. В 1991 г., когда распался Советский Союз, общее число лиц, живших за пределами своих «родных» республик или автономных областей, составляло от 54 млн до 65 млн человек, или пятую часть общей численности населения. Все это способствовало началу активного регионального сотрудничества новых государств по решению проблем беженцев в рамках созданного в 1991 г. Содружества независимых государств и его институтов.
С целью решения проблем беженцев в рамках Содружества 24 сентября 1993 г. семь государств – членов
СНГ подписали в Москве Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, дополненное 10 февраля 1995 г. По состоянию на 1 октября 2010 г. Соглашение пописали 9 государств – участников СНГ (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан), из которых 6 государств его ратифицировали (Узбекистан, Армения, Таджикистан, Россия, Кыргызстан, Беларусь).
Соглашение содержит определение понятия «беженец», в основном совпадающее с определением ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Определение только конкретизирует обстоятельства, вынудившие беженцев покинуть место своего постоянного жительства, – «вооруженные и межнациональные конфликты».
Однако Соглашение дало рождение новой международно-правовой категории вынужденных мигрантов – «вынужденный переселенец». В соответствии со ст. 2 Соглашения 1993 г. «вынужденным переселенцем признается лицо, которое, являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами»
.
Помимо этого Соглашение регулирует следующие вопросы: обязательства государств-участников, создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, содействие Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств – участников СНГ, права и обязанности беженцев и т. д.
Необходимо отметить, что Соглашение носит декларативный характер, так как в нем не предусмотрены ни механизм контроля над исполнением положений соглашения, ни меры ответственности государств-участников соглашения. Все это, по сути, превращает данный документ в очередное заявление о намерениях, а не в эффективный документ о сотрудничестве.
Соглашение также не учитывает новых тенденций в оказании помощи не только беженцам по смыслу Конвенции 1951 г., но и другим категориям вынужденных мигрантов, которые объединены в рамках понятия «лица, нуждающиеся в международной защите».
