Во исполнение ст. 8 Соглашения 1993 г. семь государств – участников СНГ 10 февраля 1995 г. приняли решение о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам
. В соответствии с Положением о Фонде его основными задачами являются: аккумулирование финансовых и материальных средств для оказания помощи вышеуказанным категориям населения; распределение средств между государствами – участниками Соглашения, принимающими беженцев и вынужденных переселенцев, в целях организации их переселения и обустройства; содействие государственным органам и общественным организациям в защите гражданских, экономических и социальных прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также пропаганда идей милосердия, справедливости, привлечения внимания общественности к проблемам данных категорий лиц.
Фонд состоит из учредителей и членов Фонда. Учредителями являются государства – участники Соглашения, которые обязаны своевременно вносить установленные взносы в бюджет Фонда и активно содействовать выполнению его задач и функций. Учредители имеют право через своих полномочных представителей вносить на рассмотрение руководящих органов Фонда предложения по вопросам, входящим в круг деятельности Фонда, и участвовать в их обсуждении; участвовать в разработке программ оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам; участвовать в распределении средств Фонда.
Членами Фонда могут быть юридические и физические лица, общественные организации. Члены Фонда вносят взносы либо оказывают Фонду содействие другими материальными средствами.
Высшим органом Фонда является Административный совет, в который входят по одному представителю от государств – участников Соглашения 1993 г. и председатель Исполнительного комитета Фонда. Административный совет собирается на совещания два раза в год. В его обязанности входит определение размеров ассигнований, направляемых на решение задач Фонда; подготовка Совету глав правительств СНГ предложений о размерах ежегодных взносов в Фонд; утверждение персонального состава Исполкома Фонда; утверждение структуры Фонда и др.
Исполнительный комитет Фонда является постоянно действующим и распорядительным органом Фонда. В его состав входят председатель, его заместитель и руководители подразделений Фонда. Исполком подготавливает вопросы, относящиеся к компетенции Административного совета Фонда, и представляет их на его рассмотрение; поддерживает отношения с правительственными органами, неправительственными и международными организациями, частными лицами по вопросам деятельности Фонда; решает текущие вопросы его деятельности.
Однако один Фонд не может решить проблем беженцев и вынужденных переселенцев на территории стран – участниц Соглашения и СНГ. Да и сам Фонд сталкивается с определенными проблемами в своей деятельности. По мнению экспертов, противоречивость интересов стран – участниц Соглашения 1993 г., принимающих беженцев и вынужденных переселенцев (с одной стороны), и государств происхождения (с другой) при непроработанности механизма поступления средств в Фонд и отсутствии санкций способны заблокировать деятельность Фонда. Прибавьте сюда и тот факт, что в Фонде участвуют только семь государств – участников СНГ. Значит, беженцы и вынужденные переселенцы из других государств – членов СНГ не смогут воспользоваться помощью Фонда
.
Еще одна проблема, которая может возникнуть в процессе деятельности Фонда, заключается в круге лиц, подпадающих под сферу его деятельности. Согласно Положению о Фонде его деятельность распространяется только на беженцев и вынужденных переселенцев, пересекающих государственные границы стран Содружества. Его деятельность не распространяется на другие категории вынужденных мигрантов и лиц, нуждающихся в международной помощи, которым в настоящее время УВКБ ООН оказывает необходимые защиту и помощь.
В рамках СНГ было разработано еще несколько международноправовых документов, касающихся беженцев. Среди них Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов от 24 сентября 1993 г., Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов от 9 октября 1992 г., Меморандум о сотрудничестве в области миграции от 8 июля 1994 г., Устав СНГ от 22 января 1993 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и ряд других.
Как отмечалось выше, Россия присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. в феврале 1993 г. Для приведения национального права в области вынужденной миграции в соответствие с данными международными договорами в России был разработан и принят Закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1
, в который в последующие годы вносились изменения и дополнения.
Закон РФ «О беженцах» четко определяет понятие «беженец», которое, в общем, соответствует Конвенции о статусе беженцев и Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. Закон предусматривает процедуру подачи лицом, ищущим убежище, соответствующего ходатайства. Сама процедура предусматривает определенные этапы: 1) обращение с ходатайством о признании беженцем; 2) предварительное рассмотрение ходатайства; 3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 5) рассмотрение ходатайства по существу; 6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; 7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцев.
Статус беженцев на территории Российской Федерации по своему правовому содержанию полностью совпадает с положениями Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Помимо Закона РФ «О беженцах» в России принят целый ряд законов и подзаконных актов, которые более подробно регламентируют правовое положение беженцев на территории Российской Федерации.
По официальным данным Федеральной миграционной службы России, в период с 2005 по 2010 гг. с ходатайством о признании беженцем обратилось 12 114 иностранных граждан и лиц без гражданства, из которых беженцами было признано 796 человек
.
Закон РФ «О беженцах» также содержит определение понятия «временное убежище». В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона РФ «О беженцах» временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они: 1) имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации; 2) не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным законодательством, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации. Порядок предоставления временного убежища на территории РФ регулируется постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»
. По официальным данным Федеральной миграционной службы России, в период с 2005 по 2010 гг. с ходатайством о предоставлении временного убежища обратились 8928 иностранных граждан и лиц без гражданства, из которых временное убежище получили 4504 человека
.
Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г.
с внесенными в него позднее изменениями и дополнениями определяет правовой статус вынужденных переселенцев. В соответствии со ст. 1 вынужденный переселенец – это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. По обстоятельствам, предусмотренным п. 1 той же статьи, вынужденным переселенцем также признается:
1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;
2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.
Претендовать на получение статуса вынужденного переселенца могут иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах». Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.
Для приобретения статуса вынужденного переселенца лицо лично или через уполномоченного представителя подает ходатайство о признании его вынужденным переселенцем в Федеральную миграционную службу РФ либо в дипломатическое или консульское учреждение России в государстве своего пребывания, которые направляют ходатайство в соответствующий орган ФМС России. В случае принятия положительного решения по окончании рассмотрения ходатайства лицо получает соответствующее удостоверение. Статус вынужденного переселенца предоставляется сроком на пять лет с возможностью его последующего продления на последующий год по заявлению вынужденного переселенца.
В соответствии со ст. 6 Закона вынужденный переселенец имеет право:
1) самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Вынужденный переселенец может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или у иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;
2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации получить у федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориального органа в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;
3) на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет) имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Помимо прав и преимуществ Закон РФ «О вынужденных переселенцах» налагает на вынужденного переселенца определенные обязанности. Они заключаются в том, что он обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; 2) соблюдать установленный порядок проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев; 3) при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и в течение одного месяца встать на учет в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции; 4) проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.
Доктрина международного права неоднозначно подходит к понятию «вынужденный переселенец». Зарубежные юристы-международники полагают, что правовой статус «вынужденного переселенца», который является гражданином государства, предоставившего такой статус, ничем не отличается от правового статуса обычных граждан. Более того, получение помощи от собственного государства не должно быть мотивировано подтверждением со стороны граждан определенных обстоятельств
. С точки зрения практики УВКБ ООН вынужденный переселенец рассматривается как лицо, перемещенное внутри страны.
По официальным данным Федеральной миграционной службы России, на 1 ноября 2007 г. в России было зарегистрировано в качестве вынужденных переселенцев 78 309 человек. За период с 2009 по 2010 гг. (сведения за десять месяцев) численность вынужденных переселенцев составила 44 307 человек
.
Таким образом, в рамках различных регионов были выработаны международные акты императивного и рекомендательного характера, отражающие их специфику. Как и в документах, принятых на универсальном уровне, в региональных актах не содержится какого-либо определения понятия «вынужденный мигрант» или «вынужденная миграция».
Можно выделить следующие основные документы о вынужденной миграции в каждом регионе.
Африка:
– Конвенция 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке;
– Протокол по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи к Пакту о безопасности, стабильности и развитии в районе Великих озер 2006 г.;
– Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке 2009 г.
Латинская Америка:
– Договор Монтевидео о международном уголовном праве 1889 г.;
– Гаванская конвенция о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища 1928 г.;
– Конвенция Монтевидео о политическом убежище 1933 г.;
– Договор Монтевидео о политическом убежище и беженцах 1939 г.;
– Каракасская конвенция о дипломатическом убежище 1954 г.;
– Каракасская конвенция о территориальном убежище 1954 г.;
– Картахенская декларация о беженцах, принятая на Коллоквиуме по теме «Международная защита беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме: юридические и гуманитарные проблемы», проходившем в Картахене (Колумбия) с 19 по 22 ноября 1984 г.;
– Бразильская декларация о защите беженцев и лиц без гражданства 2010 г.
Европейский союз:
