На протяжении времени ЕС развивался и менялся. В 2000-е гг. пришло понимание необходимости кардинальных изменений, реформы Союза. Так появилась сначала Конституция ЕС, которая не получила единогласного одобрения государствами-членами, а позднее и Лиссабонский договор.
Лиссабонский договор значительно расширил компетенцию ЕС в области убежища и иммиграции. Во-первых, теперь Договор предусматривает особую роль ЕС в формировании «общей политики» в области убежища и иммиграции (как легальной, так и нелегальной) и соответственно уполномочивает его на разработку «унифицированных стандартов» (ср. с «минимальными стандартами», предусмотренными в Амстердамском договоре) и «постепенное введение интегрированной системы управления внешними границами». Статья 61(2) Договора предусматривает, что ЕС формирует общую политику в области убежища, иммиграции и контроля на внешних границах, которая основана на солидарности между государствами-членами и справедлива по отношению к гражданам третьих государств. Для достижения данных целей ст. 63 и 63 Договора предусматривают, что ЕС должен развивать общую политику в области убежища, дополнительной защиты и временной защиты для предоставления надлежащего правового статуса любому гражданину третьей страны, которому необходима международная защита, в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом касающимся статуса беженцев, 1967 г.
Признание необходимости применения и соблюдения международных принципов отражено в различных регламентах, директивах и решениях институтов ЕС и прямо подтверждено в последней судебной практике Суда ЕС. Однако следует отметить тот факт, что они не всегда принимаются во внимание. Проблема, в случае если политика или цель определена, состоит в сокращении числа незаконных мигрантов, включая лиц, ищущих убежище, покидающих Северную Африку и направляющихся в Европу, и попытках применять данную меру так, чтобы она вписывалась в рамки принципа или правила. Другой подход состоит в четком понимании применимого права – запрета дискриминации, принципа невысылки, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения и наказания и затем в рассмотрении возможных вариантов поведения согласно правилам
.
Договор уполномочивает институты ЕС принимать нормативные акты для развития «Общей европейской системы убежища», основанной на «унифицированных стандартах», в следующих областях:
– общий порядок предоставления убежища для граждан третьих государств;
– общий порядок предоставления дополнительной защиты для граждан третьих государств, которые, не имея правовых оснований на предоставление европейского убежища, тем не менее нуждаются в международной защите;
– общая система временной защиты перемещенных лиц в случае «массового исхода»;
– общие процедуры предоставления или отказа в предоставлении унифицированного убежища или дополнительной защиты.
Во-вторых, Договор расширяет полномочия ЕС по принятию нормативных актов для определения всех прав иммигрантов из третьих государств, которые на законных основаниях проживают в одном государстве – члене ЕС, включая их право на переселение и проживание в другом государстве-члене. Фактически единственным вопросом, который находится в компетенции органов государственной власти государств – членов ЕС, является принятие решения о количестве граждан из государств, не являющихся членами ЕС, которых они готовы принять непосредственно из третьих государств.
В-третьих, Лиссабонский договор отменяет ограничения, содержавшиеся в Амстердамском договоре, относительно юрисдикции Суда ЕС в области убежища и иммиграционной политики
.
В Лиссабонском договоре упоминается также Хартия основных прав ЕС
, кроме того, ее положения приобрели теперь юридически обязательный характер. В Хартии содержится ряд статей, которые могут быть применены для защиты прав вынужденных мигрантов. Речь идет, прежде всего, о статье 18, которая содержит обязательство государств – участников Хартии гарантировать право на убежище, а также о ст. 19, которая запрещает коллективную высылку и высылку в государство, в котором лицо может быть подвергнуто смертной казни, бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство обращению и наказанию. Эти положения подверглись анализу в доктрине международного права. Так, в разъяснениях к ст. 18 указывается, что текст данной статьи был основан на ст. 63 Договора об учреждении европейского сообщества, отныне замененной ст. 78 Договора о функционировании Европейского Союза, которая обязывает союз соблюдать положение Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Следует обратить особое внимание на положения протоколов о Соединенном Королевстве и Ирландии, а также Протокола о Дании, прилагаемых к Договорам, чтобы определить, в какой мере эти государства-члены применяют право ЕС в данной области и в какой степени к ним применима настоящая статья.
Относительно ст. 19 разъясняется следующее: «Пункт 1 данной статьи имеет такое же значение и такое же действие, как и статья 4 Дополнительного Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека 1950 г. (ЕКПЧ) в отношении коллективных высылок. Он ставит целью гарантировать, чтобы каждое принимаемое решение служило объектом специального рассмотрения, и чтобы посредством единой меры нельзя было высылать всех лиц, принадлежащих к гражданству определенного государства (см. также статью 13 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.).
Пункт 2 ст. 19 инкорпорирует судебную практику Европейского суда по правам человека, относящуюся к статье 3 ЕКПЧ (см. Постановление ЕСПЧ о 17 декабря 1996 г. по делу “Ахмед (Ahmed) против Австрии”, rec. 1996-VI, р. 2206 и Постановление ЕСПЧ от 7 июля 1989 г. по делу “Соеринг (Soering) против Соединенного Королевства”)»
.
Некоторые авторы
, основываясь на анализе положений Хартии и иных источников, делают вывод о том, что право на предоставление убежища превратилось в субъективное и подлежащее принудительному исполнению право человека согласно праву ЕС, а Хартия укрепляет защиту, предоставляемую международным правом, возлагая на европейские государства обязательство соблюдать региональные международно-правовые нормы, которые признают не только право искать убежище, но и право на его предоставление.
В настоящее время в ЕС действует достаточно объемный пакет нормативных актов, принятых органами ЕС, по вопросам вынужденной миграции. Эти документы устанавливают минимальные стандарты и процедуры, используемые при рассмотрении ходатайств лиц, ищущих убежище, определяющие статус беженцев и роль органов государственной власти государств-членов ЕС. В качестве основных следует выделить следующие.
Во-первых, Регламент Совета Европейского союза № 343/2003 от 18 февраля 2003 г., устанавливающий критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства или лицом без гражданства
. Данный Регламент в доктрине международного права также получил название «Дублин-II». С самого начала Регламент представлял собой далеко не идеальный документ. Впоследствии в рамках ЕС были выработаны предложения по его изменению. В связи с этим он стал предметом изучения со стороны УВКБ ООН, которое предоставило свои замечания. Результатом совместной работы УВКБ ООН и ЕС стал документ, который содержал важные предложения по изменению Регламента и позицию УВКБ ООН
. В частности, последнее признало необходимость расширения сферы применения Регламента, который распространялся на требования о предоставлении статуса беженца Конвенции о статусе беженцев 1951 г., и отметило, что данная формулировка противоречит правовому содержанию понятия «международная защита», предусмотренному в Директиве Совета ЕС 2004/83. Кроме того, было предложено рассматривать в качестве ходатайств о предоставлении убежища, поданных согласно Дублинской системе, ходатайства, поданные не только на территории и на границе, но и в «транзитных зонах» государств – членов ЕС.
Во-вторых, Директива Совета 2004/83/EC от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для определения и статуса граждан третьего государства или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной международной защите, и объеме предоставляемой защиты (Директива об определении)
. Согласно ст. 2 Директивы «беженец – это гражданин третьего государства, который в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или лицо без гражданства, которое, находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, упомянутых выше, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений, и к которому не применяется ст. 12», а и лицо, имеющее право на дополнительную защиту, – это гражданин третьего государства или лицо без гражданства, которое не подпадает под определение понятия «беженец», но в отношении которого было доказано наличие вполне обоснованных опасений, что данное лицо при возвращении в государство происхождения или, если это лицо без гражданства, в государство прежнего обычного местожительства, столкнется с реальным риском нанесения серьезного вреда, как определено в статье 15, к которому не применяются пункты 1, 2 ст. 17 и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие такого риска. Некоторые положения Директивы требовали уточнения в прояснении в национальном законодательстве государств – членов ЕС. Это подтверждают, в частности, отчеты органов ЕС. Так, в отчете Европейской комиссии
отмечается, что ст. 13 и 18 Директивы накладывают обязательство предоставить статус беженца и лицам, имеющим право на дополнительную защиту, которые подпадают под положения Директивы. Однако внутреннее законодательство некоторых государств – членов ЕС не требует предоставления статуса на обязательной основе как в отношении статуса беженца, так и в отношении дополнительной защиты.
УВКБ ООН, в свою очередь, в своем комментарии к Директиве выразило свою обеспокоенность фактическим ограничением определения понятия «беженец» гражданами третьих государств и лицами без гражданства и рекомендовало, чтобы имплементирующее Директиву законодательство уточнило, что защита согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. должна предоставляться всем ходатайствующим, которые подпадают под определение понятия «беженец», содержащееся в Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
Директива также содержит минимальные стандарты прав и привилегий, предоставляемых в связи с защитой, а также привилегий, которыми пользуются члены семьи беженца или дополнительной защиты. Право на пользование убежищем или предоставление убежища было намеренно не включено в Директиву. Однако установление таких минимальных условий является позитивным шагом к улучшению процедур по предоставлению убежища в государствах, которые являются новыми членами ЕС и действующие процедуры которых не соответствуют данным минимальным стандартам
. Директива также является первым правовым актом, устанавливающим обязательство государств-членов по предоставлению дополнительной защиты
.
Европейские государства по-своему применяют положения Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и по-своему толкуют отдельные элементы содержащегося в ней определения понятия «беженец». Органы ЕС пытались привести к единому знаменателю позиции государств-членов. Например, Совет ЕС принял в 1996 г. совместную позицию по применению понятия «беженец»
. Данный документ предусматривает, что определение статуса беженца базируется на критериях, в соответствии с которыми компетентные национальные органы выносят решение о предоставлении лицу, подающему ходатайство о предоставлении убежища, защиты согласно Конвенции о статусе беженцев. Этот документ имеет отношение к применению критериев, как определено в ст. 1 вышеупомянутой Конвенции. Он никоим образом не влияет на условия, согласно которым государство-участник может в соответствии с его национальным законодательством разрешить лицу оставаться на своей территории, если его безопасность или физическое состояние может оказаться в опасности, в случае если это лицо должно было бы вернуться в свою страну вследствие обстоятельств, которые не учтены в Женевской конвенции 1951 г., но которые составляют причину для его невозвращения в государство происхождения.
При согласовании общей позиции по вопросам убежища некоторые европейские страны (в частности, Франция, Германия, Италия и Португалия), не желая принимать беженцев на своей территории, приняли решение ограничить толкование статьи 1 А Конвенции 1951 г., определив, что преследование лица должно исходить либо непосредственно от государства, либо группы лиц, при условии, что органы государственной власти способствовали совершению ими такого преследования или не противодействовали его существованию. Судебная практика судов Франции сформировала достаточно широкое толкование понятия «органы государственной власти». Они включают Министерство обороны, Министерство здравоохранения, МИД Франции и др., при этом основной характеристикой должно являться участие лица прямо или косвенно в осуществлении государственной власти
.
Люксембургский административный трибунал при определении обоснованности опасений преследования опирается на понятие реального, индивидуального, конкретного риска и обоснованного страха. Он иногда требует наличия высокой степени вероятности преследования в ближайшем будущем. Это выходит за пределы положений ст. 1 Конвенции 1951 г. Кроме того, суд часто не учитывает личную ситуацию ходатайствующего о предоставлении убежища и его предшествующие действия (experiences passees) или действия других лиц, имеющих соответствующую связь с ходатайствующим. Положение в государстве происхождения ходатайствующего также не принимается во внимание в достаточной степени.
Что касается установления причинно-следственной связи между преследованием и его признаками, перечисленными в Конвенции 1951 г. (раса, религия, национальность, политические взгляды, принадлежность к определенной социальной группе), суд часто констатирует ее отсутствие, подчеркивая во многих случаях частный характер фактов, не развивая свои суждения. Это в особенности касается толкования понятия «социальная группа»
.
Другой региональной международной организацией, в компетенцию которой входят различные аспекты вынужденной миграции, является Совет Европы. Его Устав
содержит весьма широкое определение целей организации: «…достижение большего единства между его Членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу. Эта цель будет достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод». Такая широкая формулировка позволяет Совету Европы заниматься и проблемами вынужденных мигрантов.
Сотрудничество государств в рамках Совета Европы осуществляется в нескольких формах. Через Комитет министров организация устанавливает стандарты, разрабатывая международные договоры и рекомендации для государств-членов. Он осуществляет мониторинг условий содержания и обращения с беженцами в европейских странах; в частности, с помощью посещений Комиссаром Совета Европы по правам человека и представителями Европейского Комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания (ЕКПП). Учрежденный в рамках Совета Европы Европейский суд по правам человека рассматривает конкретные случаи нарушений при рассмотрении дел по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он также пытается повышать осведомленность о проблемах беженцев и обязанностях органов государственной власти государств-членов, распространяя информацию и проводя обучение ей и государственных чиновников
.
Исходя из того положения, что «право убежища является неотъемлемой частью европейских традиций», Ассамблея Совета Европы принимала все большее число рекомендаций о праве убежища, а Совет министров принимал большее число резолюций, деклараций или рекомендаций, а в 1977 г. учредил отдельную структуру – Специальный комитет экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства. Принятые инициативы не часто приводили к формированию международных обязательств для государств в области убежища. Однако разработанные документы, даже не имеющие обязательной юридической силы, свидетельствуют о наличии политической воли Совета Европы относительно обеспечения в европейских государствах эффективной международной защиты лиц, ищущих убежище, при этом такая защита зачастую выходит за пределы международной защиты, предусмотренной Конвенцией 1951 г.
После неудачной попытки принять конвенцию об убежище в 1977 г. на Конференции ООН по территориальному убежищу дискуссию было решено продолжить в Совете Европы. В этом же году была принята соответствующая декларация, но не конвенция. Однако серьезное обсуждение вопроса о «государстве первого убежища» или «защите в другом месте» началось в 1981 г. Переговоры по данной проблеме характеризовались разногласиями между государствами первого и второго убежища касательно объема их обязательств.
Первый проект конвенции, подготовленный Специальным комитетом экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства, предусматривал, что основной целью Конвенции будет установление правил, которые позволят избежать ситуации, когда лица, ищущие убежище, не могут найти государство, которое рассмотрит их ходатайство, в соответствии с демократическим и гуманитарными традициями государств – членов Совета Европы, и которые обеспечат справедливое распределение бремени между участвующими государствами.
Проект 1982 г. предусматривал следующее: тот факт, что ходатайствующий законно находится по крайней мере шесть месяцев на территории другого государства-члена рассматривается как свидетельство наличия крепкой связи, но в Комитете так и не смогли прийти к компромиссу по данному вопросу. Проект также предусматривал, что обязательства, вытекающие из соглашения, не должны затрагиваться применением договоров о реадмиссии, стороной которого является соответствующее государство, на том основании, что последние не предназначались для применения к беженцам и лицам, ищущим убежище
.
Несмотря на то что вся работа в рамках Совета Европы по вопросу убежища так и не была успешна завершена, необходимо признать, что в рамках Совета Европы был разработан ряд важных международных соглашений в области вынужденной миграции. К ним следует отнести следующие:
1. Европейское соглашение об отмене виз для беженцев 1959 г.
Согласно Соглашению беженцы, законно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон, освобождаются, в соответствии с Соглашением и на условиях взаимности, от обязанности приобретать визы для въезда на территорию или выезда с территории другой договаривающейся стороны через любую границу.
2. Европейское соглашение о передаче ответственности в отношении беженцев 1980 г.
