Человек, отмечал С. Ю. Витте, всегда стремится к свободе. Человек культурный – к свободе и праву: к свободе, регулируемой правом и правом обеспечиваемой. До настоящего момента движение, охватившее общество, еще течет в русле осуществляемых и разумных требований. «Но зловещие признаки ужасного бурного взрыва с каждым днем все сильнее дают себя чувствовать».
Он перечислил вопросы, решение которых волнует все общество. В их число он включал всеобщее избирательное право, политическое равноправие женщин, национализацию земли, социалистическое переустройство государства, преобразование России в союз свободных самоопределяющихся федераций и т. д.
Гражданская свобода необходимо предполагает правовую охрану, а правовая охрана столь же необходимо предполагает существование власти. Он считал, что лозунг «свобода» должен стать лозунгом правительственной деятельности, поскольку другого исхода для спасения государства нет.
«Ход исторического прогресса неудержим, – писал С. Ю. Витте. – Идея гражданской свободы восторжествует если не путем реформы, то путем революции. Но в последнем случае она возродится из пепла ниспровергнутого тысячелетнего прошлого. Русский бунт, бессмысленный и беспощадный, все сметет, все повергнет в прах. Какой выйдет Россия из беспримерного испытания, – ум отказывается себе представить; ужасы русского бунта могут превзойти все то, что было в истории. Возможное чужестранное вмешательство разорвет страну на части. Попытки осуществить идеалы теоретического социализма – они будут неудачны, но они будут несомненно, – разрушат семью, выражение религиозного культа, собственность, все основы права».
Он считал, что идея гражданской свободы ничего угрожающего бытию государства в себе не заключает. Напротив, последовательно проведенная в законодательство и в жизнь, она вернейшим образом обеспечивает государственное бытие, связывая граждан сознательно реальной связью.
С. Ю. Витте различал идеалы освободительного движения трех родов. Во-первых, отрицательные: устранение произвола и самовластия подчиненных властей вообще, самовластия фактического и основанного на разнообразных временных и исключительных законоположениях. Во-вторых, положительные: определенная законом и обеспеченная от произвольного нарушения свобода вероисповедания, слова, собраний и союзов и личности; равенство в правах всех подданных независимо от национальности и происхождения. В-третьих, формальные, касающиеся государственного устройства как гарантии достижения положительных и отрицательных идеалов.
По его мнению, идеалы третьего рода получили в господствующем общественном сознании законченную формулировку в слове «конституция», но это слово никакой опасности в действительности не представляет. Он указывал, что и при представительстве с так называемым решающим голосом принцип полноты власти царя сохраняется: ни одно решение представителей не получает силы без санкции монарха, хотя, с другой стороны, закон о Государственной думе вовсе не имеет в виду призвать к жизни учреждение, лишенное всяких прав; фактические решения Думы, например по рассмотрению бюджета, могут стать прямо решающими.
С. Ю. Витте не исключал, что русское народное представительство выльется в своеобразные формы, не похожие на существующие в других странах конституции. Он полагал, что государственная власть должна быть готова вступить и на путь конституционный. Это слово не должно пугать и быть под запретом. Государственная власть должна искренне и явно стремиться к благу государства, а не к сохранению той или другой формы.
С. Ю. Витте подчеркивал, что логическая неуязвимость системы всеобщего голосования обязывает принять как идеал будущего именно ее, какое бы политическое значение ни получило представительство в России. Практической задачей должно быть создание условий осуществления всеобщего избирательного права.
Являясь сторонником государственного единства, С. Ю. Витте полагал, что этому единству ничуть не противоречит автономия отдельных частей России.
С. Ю. Витте считал необходимым обставить дело так, чтобы выборы в Государственную думу действительно производились свободно и чтобы свободное их производство было для всех ясно. Для этого необходимо, кроме категоричных указаний местным агентам власти, широкое разрешение собраний и снятие стеснений с печати во всем, что касается предвыборной агитации и борьбы. Это необходимо также и для того, чтобы поднять престиж Думы в глазах общества.
С. Ю. Витте предлагал преобразовать Государственный совет в верхнюю палату народного представительства. Такое преобразование необходимо осуществить тем же порядком, которым выработано учреждение Государственной думы.
Он предлагал также органически связать Думу с правительством, поскольку везде, где такая связь существует, она служит вернейшим залогом дружной совместной работы.
17 октября 1905 г. Николаем II под давлением С. Ю. Витте был издан Манифест, которым даровались населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.
Он также предусматривал привлечение к участию в Думе тех классов населения, которые совсем лишены избирательных прав, представив дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.
Манифест устанавливал как незыблемое правило, чтобы «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за законностью действий поставленных от Нас властей»[135 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 585–586.].
Таким образом, 17 октября 1905 г. в истории России началась новая эпоха. Российский император, унаследовавший от своих предков неограниченную власть, уступил часть своих полномочий в пользу народного представительства, и Российская империя вступила в новые условия государственного существования.
С точки зрения распространения конституционных идей в России начала ХХ в. большой интерес представляют программы демократических партий России.
Например, Программа конституционно-демократической партии, принятая учредительным съездом этой партии в 1905 г.[136 - Там же. С. 586–594.], исходила из того, что все российские граждане без различия пола, вероисповедания и национальности равны перед законом. Всякие сословные различия и любые ограничения личных и имущественных прав всех групп населения должны быть отменены.
Программа требовала обеспечить каждому гражданину свободу совести и вероисповедания, право высказывать устно и письменно свои мысли, а также обнародовать их и распространять путем печати или иным способом, право устраивать публичные собрания как в закрытых помещениях, так и под открытым небом для обсуждения всякого рода вопросов, право образовывать союзы и общества, не испрашивая на то разрешения, право петиций как отдельных граждан, так и всякого рода групп, союзов, собраний и т. п., неприкосновенность личности и жилища каждого, свободу передвижения и выезда за границу.
Программа предусматривала полное упразднение цензуры и паспортной системы. В ней указывалось, что никто не может быть подвергнут преследованию и наказанию иначе, как на основании закона – судебной властью и установленным законом судов. Программа отвергала всякие чрезвычайные суды.
В Программе указывалось, что все эти права граждан должны быть закреплены в Основном законе Российской империи и обеспечены судебной защитой.
Основной закон должен был гарантировать всем населяющим империю народам помимо полной гражданской и политической равноправности всех граждан право свободного культурного самоопределения, включая свободу употребления родных языков и наречий в публичной жизни, свободу основания и содержания учебных заведений и всякого рода собраний, союзов и учреждений, имеющих целью сохранение и развитие языка, литературы и культуры каждой народности и т. п. Населению каждой местности должно было быть обеспечено получение начального, а по возможности и дальнейшего образования на родном языке.
В разделе Программы, посвященном государственному строю, указывалось, что конституционное устройство Российского государства определяется Основным законом. В нем устанавливалось, что народные представители должны избираться всеобщей равной прямой и тайной подачей голосов, без различия вероисповедания, национальности и пола. Предполагалось участие народного представительства в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью и целесообразностью действий высшей и низшей администрации. В Программе указывалось, что ни одно постановление, распоряжение, указ, приказ и тому подобный акт, не основанные на постановлении народного представительства, как бы они ни назывались и от кого бы ни исходили, не могут иметь силы закона.
Государственная роспись, в которую должны быть вносимы все доходы и расходы государства, устанавливалась не более как на один год законодательным порядком, и никакие налоги, пошлины и сборы в пользу государства, а также и государственные займы не могли быть установлены иначе, чем в законодательном порядке.
В Программе указывалось, что членам собрания народных представителей принадлежит право законодательной инициативы, а министры ответственны перед собранием народных представителей, членам которого принадлежит право запроса и интерпелляции.
В разделе, посвященном местному самоуправлению и автономии, указывалось, что местное самоуправление должно быть распространено на все Российское государство, а представительство в органах местного самоуправления должно быть основано на всеобщем равном прямом и закрытом голосовании без различия пола, вероисповедания и национальности.
Круг ведомства местного самоуправления должен был простираться на всю область местного управления, включая полицию, за исключением лишь тех отраслей управления, которые в условиях современной государственной жизни необходимо должны быть сосредоточены в руках центральной власти. Деятельность местных представителей центральной власти должна быть сведена к надзору за законностью деятельности органов местного самоуправления, причем окончательное решение по возникающим в этих органах спорам и сомнениям должно было принадлежать судебным учреждениям.
В Программе указывалось, что после установления прав гражданской свободы и правильного представительства с конституционным правлением для всего Российского государства должен быть открыт правомерный путь в порядке общегосударственного законодательства для установления местной автономии и областных представительных собраний, обладающих правом участия в осуществлении законодательной власти по известным предметам, соответственно потребности населения.
В разделе, посвященном суду, Программа провозгласила отделение судебной власти от административной: несменяемость, независимость, гласность суда и равенство всех перед судом. Ближайшей задачей была названа отмена постановлений, противоречащих началам политической свободы.
Программа содержала ряд других разделов, предусматривающих изменение финансовой и экономической политики, аграрного законодательства, рабочего законодательства, народного просвещения в интересах народа.
11 декабря 1905 г. был издан Указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу»[137 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 594–596.], который имел целью привлечение к участию в Думе по возможности тех «классов населения», которые избирательными правами не пользовались. Поступившие в ходе обсуждения проекта предложения о проведении всеобщих выборов были отвергнуты Николаем II, который считал, что идти в этом вопросе вперед слишком большими шагами нельзя. «Сегодня – всеобщее голосование, – отмечал он, – а затем недолго и до демократической республики. Это было бы бессмысленно и преступно».
20 февраля 1906 г. был издан Манифест «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы»[138 - Там же. С. 597–599.]. В нем утверждалось общее правило о том, что со времени созыва Государственного совета и Государственной думы закон не может быть принят без одобрения Совета и Думы.
Вместе с тем Манифест предусматривал во время прекращения заседаний Государственной думы, если этого потребуют чрезвычайные обстоятельства, возможность непосредственного принятия законодательных актов императором по представлению правительства.
Однако такие акты не могли вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета или Государственной думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такого рода актов прекращалось, если в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее работы не будет внесен соответствующий законопроект, аналогичный принятому императором акту, или если его не примут Государственная дума или Государственный совет.
В Манифесте устанавливался порядок работы Государственной думы и Государственного совета.
20 февраля 1906 г. был издан Указ «О переустройстве учреждения Государственного совета»[139 - Там же. С. 599–601.], в котором определялся порядок организации Государственного совета, а также Указ «Об учреждении Государственной думы», посвященный составу и устройству Государственной думы, членам Государственной думы, ведению Государственной думы, а также порядку производства дел в Государственной думе.
В январе 1906 г. Николай II поручил Государственной канцелярии подготовить проект, согласующий действующие Основные законы 1892 года с Манифестом 17 октября 1905 года. Окончательная редакция проекта была принята 23 апреля 1906 г.
Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. – важный шаг на пути превращения России из феодальной монархии в монархию буржуазную, но шаг противоречивый, вызвавший неоднозначную их оценку. Тем не менее не вызывает сомнения тот факт, что Основные государственные законы 23 апреля 1906 года явились актом конституционного значения[140 - См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. М., 1994. Т. 9. С. 42–52.; Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 2004. С. 212–340.]. Основные законы 1906 года открывают главу «О существе Верховной Самодержавной Власти» статьей 4: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти Его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает».
Основные государственные законы устанавливали, что Российское государство едино и нераздельно, а русский язык есть общегосударственный. Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть, а его особа священна и неприкосновенна. Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой.
В них указывалось, что только по инициативе императора могут быть пересмотрены в Государственном совете и Государственной думе Основные государственные законы. Он утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может вступить в силу.
В Основных государственных законах устанавливалось, что власть управления во всем ее объеме принадлежит императору в пределах всего Российского государства. В верховном управлении его власть действует непосредственно, во всяком другом – его именем и по его повелениям. От имени императора осуществляется судебная власть установленными законом судами, решения которых приводятся в исполнение именем императора.
Специальная глава Основных законов посвящалась правам и обязанностям российских подданных. К числу обязанностей она относила защиту престола и Отечества, плату установленных законом налогов и пошлин, а также отбывание повинности согласно постановлениям закона.
Основные законы запрещали преследование за преступные деяния иначе, как в порядке, определенном законом; содержание под стражей – иначе, как только в случаях, определенных законом; привлечение к суду и наказание иначе, как за преступные деяния, предусмотренные действовавшими во время совершения этих деяний уголовными законами, если при этом вновь изданные законы не исключали совершенных виновными деяний из числа преступных.
Основные законы объявляли неприкосновенность жилища, право каждого российского подданного свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства, неприкосновенность собственности, право подданных устраивать собрания в целях, не противоречащих законам, мирно и без оружия, право каждого устно или письменно высказывать свои мысли, а также распространять их путем печати или иными способами, право образовывать общества и союзы в целях, не противоречащих законам, свободу веры.
В Основных законах указывалось, что Российская империя управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке. Сила законов одинаково обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев. Никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и введен в действие без утверждения императора. Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе установлено, что его сила распространяется и на время предшествующее или что он является только подтверждением и разъяснением смысла закона прежнего. Необнародованные во всеобщее сведение законы в действие не вступают. Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Никто не может оправдываться незнанием закона, если он был обнародован в установленном порядке.
Основные законы содержали главы, посвященные организации работы Государственного совета и Государственной думы, а также Совету Министров, министрам и главноуправляющим отдельными частями.
3 июня 1907 г. было утверждено новое Положение о выборах в Государственную думу[141 - См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Т. 9. С. 58—117.]. Оно давало уже не сводный текст нескольких законодательных актов, а являлось единым целостным законом, кодифицировавшим прежнее законодательство о выборах, но лишь применительно к губерниям европейской России. На остальные части России распространялось действие Положения о выборах в Государственную думу 1906 года.
Положение о выборах 1907 года и сохранившие силу закона статьи Положения о выборах 1906 года были объединены в единый законодательный акт.
Левые партии расценили новое Положение о выборах как уродливый избирательный закон, совершенно извращающий волю не только всего народа, но и пользующегося избирательными правами меньшинства в угоду правящих слоев населения. Такая оценка была вызвана сокращением представительства рабочих и крестьян и расширением избирательных прав помещиков. Всего в соответствии с новым Положением активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % населения Российской империи.
