В тринадцатой главе «О исполнительной власти держав» устанавливалось, что исполнительная власть каждой державы поручается державному правителю, его наместнику и совету. Правители должны были избираться Народным вече каждые три года.
Все гражданские чиновники могли быть лишены своих должностей, «если вследствие обвинения палатою выборных будут уличены Думою и осуждены за измену, расхищение общественных денег, другие какие-либо преступления или порочное поведение».
Несомненным достоинством проекта Муравьева было требование упразднения феодально-крепостнических порядков, в том числе сословных привилегий и ограничений, ликвидации старого суда, военных поселений и рекрутчины.
Проект Н. М. Муравьева не получил одобрения Северного общества декабристов и остался только его личным мнением по затронутым в нем вопросам.
Современником декабристов был Т. Г. Бок, составивший конституционный проект, направленный Александру I[114 - См.: Материалы для истории царствования императора Николая Павловича. Лейпциг, 1880. С. 115–125.]. «Ввести конституционный образ правления» предлагали братья Критские и члены их кружка[115 - См.: Там же.], кружок Н. П. Сунгурова, действовавший в Московском университете[116 - См.: Дьяков В. А. Освободительное движение в России, 1825–1861 гг. М., 1979. С. 96.], члены студенческого кружка Я. И. Костянецкого[117 - См.: Костянецкий Я. И. Воспоминания из моей студенческой жизни // Русский архив. 1887.], участники революционного кружка М. В. Буташевича-Петрашевского[118 - См.: Философия и общественно-политические произведения петрашевцев. М., 1953.].
После разгрома декабристов в результате последовавшей за этим внутренней политики Николая I (1825–1855) конституционное движение в русском обществе было надолго подавлено, и русское общество уже не могло толкать правительство на путь конституционных уступок, к которым Николай I был менее всего склонен.
После поражения России в Крымской войне, показавшей, что она не может больше сохранять существовавший строй, началась эпоха великих реформ императора Александра II (1855–1881). Эти реформы коснулись лишь отдельных сторон российского общественного строя, однако они имели решающее значение для определения характера всей нашей государственности.
В конце 50-х гг. и в первой половине 60-х гг. в русском обществе снова проснулись очевидные конституционные стремления. Они имели два основных источника: либеральный и реакционный.
Либералы считали, что после упразднения крепостного права и проведения земельной и судебной реформ возрождение России не может остановиться на полпути, сохраняя самодержавную власть.
Реакционеры тоже желали конституции, но строго аристократической, поскольку самодержавие пошло против них, ущемило их материально, лишило их и людей, и земли, они решили, что надо обезопасить себя от самодержавия и вознаградить себя за отнятое у них экономическое и политическое значение.
Оба эти направления выражались как в записках, обращенных к публике, так и в адресах, подносимых императору, который находил их «ни с чем не сообразными и до крайности дерзкими».
Например, 13 февраля 1862 г. был принят собравший 112 подписей адрес тверского дворянства, которым дворянство отказывалось от всех своих сословных привилегий и просило созвать выборных от всего народа без различия сословий.
11 января 1865 г. Московским дворянским собранием был принят адрес, который произвел особое впечатление главным образом тем, что он исходил от дворянства, пользовавшегося наибольшим престижем. Москвичи под влиянием реакционной аристократической партии писали: «Довершите же, Государь, основанное Вами государственное здание собранием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству»[119 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 182.].
Продолжалось развитие конституционных идей в печати.
Так, идея о безусловной необходимости установления в стране политических свобод, а также конституционного образа правления с последующим переходом к демократической республике развивалась Н. А. Серно-Соловьевичем[120 - См.: Революционная ситуация в России в 1859–1861 гг. М., 1953. С. 348.].
Его перу принадлежит проект конституции, названный им «Проект уложения императора Александра II». В нем, в частности, предусматривалась передача всей законодательной власти собранию представителей всех сословий.
А. И. Герцен, который сперва полностью отрицал применимость к России парламентских форм, в 1867–1868 гг. рассматривал парламентаризм как исторически закономерный этап, который пройдет и Россия[121 - См.: Рудницкая Е. Л. Французский «Kolokol» А. И. Герцена и О. И. Огарева // Вопросы истории. 1981. № 7. С. 22–23.]. Он полагал, что «каково бы ни было первое Учредительное собрание, первый парламент, – мы получим свободу слова, обсуждения и законную почву под ногами. С этими данными мы можем двигаться вперед»[122 - См.: Герцен А. И. Собр. соч. Т. 20. Кн. 1. С. 79.].
В 1859 г. Н. И. Огарев разработал контуры будущей русской конституции, в основе которой лежали общинная собственность на землю, а также самоуправляющиеся общины и волости. Он считал, что самоуправление должно сосредоточивать в себе «законодательно-судебную и от нее зависящую исполнительную власть»[123 - См.: Рудницкая Е. Л. Огарев в русском революционном движении. М., 1969. С. 158–159.].
Сторонником республики был и Н. Г. Чернышевский, который полагал, что политические свободы являются важным приобретением для народа. Он подчеркивал, что конституционная монархия все же лучше, чем абсолютная, а республика – еще более передовая форма правления[124 - См.: Чернышевский Н. Г. Полн. собр. соч. М., 1949. Т. VI. С. 418.].
За республику высказывался и Н. А. Добролюбов, который был сторонником такой республики, где в решении вопросов жизни государства будет участвовать большинство населения[125 - См.: Кружиков В. С. Н. А. Добролюбов: Жизнь. Деятельность. Мировоззрение. М., 1976. С. 173.].
В 1863 г. статс-секретарем П. А. Валуевым была подготовлена и подана Александру II записка, в которой для предупреждения брожения внутри России и для предотвращения вмешательства европейских держав в защиту Польши рекомендовал произвести реформу в высшем государственном управлении страны, но такую, которая оставила бы незатронутыми прерогативы верховной власти[126 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 412–420.].
П. А. Валуев считал необходимым предоставить разным сословиям некоторую долю участия в делах законодательства или общего государственного управления. «Мысль о некотором участии в делах законодательства и общего государственного хозяйства, – подчеркивал Валуев, – не заключает в себе посягательства на Верховные права Самодержавной власти.»
П. А. Валуев предлагал «призвать» в Государственный Совет для совещательного участия при обсуждении подведомственных ему дел «известное число представителей дворянского и городских сословий и нескольких членов высшего православного духовенства».
П. А. Валуев указывал, что при введении в действие земско-хозяйственных учреждений «настанет потребность в противодействии тем стремлениям к провинциальному сепаратизму, которые уже обнаружились в некоторых частях Империи. Это противодействие может быть оказываемо с надлежащим успехом только центральным учреждением, в котором частные интересы разных местностей были бы сопоставлены, в лице их представителей с интересами других местностей и которое само в себе изображало бы единство Государства и охраняло его всецелость».
П. А. Валуев полагал, что призываемые в Государственный Совет представители земства должны быть «выборными от местных земских учреждений».
П. А. Валуев подчеркивал, что коренные начала, на основании которых могло бы быть допущено участие представителей разных сословий в делах общего государственного управления, должны сводиться к следующему:
1. Такое участие должно быть только совещательным.
2. Собрание представителей должно быть приурочено к Государственному Совету, поскольку и он имеет только совещательное участие в разрешении подведомственных ему дел.
3. Участие сословных или земских представителей охватывает вопросы законодательства и распространяется на главные вопросы государственного хозяйства (бюджет, новые налоги и т. п.).
4. Представители земства или сословий призываются из всех частей империи, кроме Царства Польского и Великого Княжества Финляндского.
5. В тех частях империи, где должны быть введены в действие земско-хозяйственные учреждения, представители избираются местными земскими собраниями. В других областях для их выбора устанавливаются особые правила.
6. Призыв представителей в Государственный Совет должен быть совершен не раньше, чем будут ведены в действие новые земско-хозяйственные учреждения.
7. Число представителей должно быть по возможности ограничено. Нет необходимости в отдельных представителях от городов. (Может быть установлено известное соотношение между выборными от уездов и от городов.)
8. Исключение может быть сделано для столиц и для значительных торговых или губернских городов (Одесса, Рига, Киев).
9. Представители не должны получать никакого денежного вознаграждения от казны.
10. Их участие в делах Государственного Совета ограничивается в течение каждого года определенным сроком. В соответствии с этим распределяются дела Совета на два разряда: дела, которые могут обсуждаться только при участии представителей, и дела, которые могут решать без них или только при содействии нескольких представителей.
11. Необходимо за членами Совета сохранить надлежащую долю влияния на ход дел и принимаемые по ним постановления.
12. В состав Государственного Совета наряду с представителями от земства или сословий должны входить некоторые члены высшего духовенства по непосредственному выбору императора.
Записка П. А. Валуева никаких последствий не имела.
18 ноября 1863 г. Валуевым был представлен «Проект нового учреждения Государственного Совета», в котором имелись главы, посвященные составу и внутреннему устройству Государственного Совета; предметам ведения Государственного Совета и распределению их между департаментами; порядку и производству дел в Государственном Совете (порядку вступления и производства дел в департаментах и на Съезде государственных гласных; порядку вступления и производства дел в Общем Собрании); пространству власти и образу действия Государственного Совета; порядку и представлению дел на Высочайшее усмотрение; образу исполнения дел по Государственному Совету; особым правилам о делах, вносимых в Государственный Совет из комитетов Кавказского, Сибирского, Остзейского и Главного комитета для устройства сельского сословия.
Большой интерес представляет «Записка»[127 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии С. 451–464.], подготовленная братом Александра III великим князем Константином Николаевичем. Он предлагал создание при Государственном Совете совещательного собрания из экспертов или гласных, специально избираемых для этого губернскими земскими собраниями и городскими думами наиболее значительных городов. Этому собранию предлагалось предварительное рассмотрение законодательных предположений, требующих учета местных потребностей, а также предварительное обсуждение ходатайств земских и дворянских собраний и городских дум.
Константин Николаевич считал, что с целью устранения праздной болтовни необходимо установить правило о том, что в гласные не могут быть избираемы присяжные поверенные (адвокаты), их помощники и ходатаи по судебным делам, а также лица, состоящие на государственной службе по определению от правительства.
Его «Записка» рассматривалась в январе 1880 г. в Особом совещании о допущении в Государственный Совет выборных от населения. Проект был отложен.
28 января 1881 г. М. Т. Лорис-Меликов представил Александру III «Всеподданнейший доклад»[128 - Там же. С. 464–471.], в котором предлагалось учредить временную подготовительную комиссию для обработки собранных в ходе сенатских ревизий сведений и подготовки намеченных в его прежнем докладе реформ. В состав комиссии должны были войти правительственные чиновники и выборные представители от земств и органов городского самоуправления (Конституция Лорис-Меликова). Этой мерой планировалось не только улучшить законопроекты, но и призвать к сотрудничеству с правительством общественность. Предложения Лорис-Меликова были отвергнуты Александром III.
П. П. Шувалов в своей «Записке» (первая редакция)[129 - См.: Там же. С. 471–483.], адресованной императору, доказывал неизбежность введения представительных учреждений. Он подчеркивал, что неизбежность этого введения становится очевидной уже из того обстоятельства, что начало народного представительства, несмотря на все поставленные ему преграды, «проникло окончательно во все государства образованного мира.». Он полагал, что после этого трудно себе представить, чтобы Россия могла долго оставаться единственным исключением в семье европейских государств.
«Не следует ли после этого признать, – писал П. П. Шувалов, – что введение представительского начала в наш государственный строй принадлежит к числу тех исторических явлений, которые человеческая воля не состоянии предотвратить, и что предстоящая ныне задача законодателя заключается не в упорном и бесплодном противодействии неизбежному преобразованию, а в исследовании тех условий, при которых это преобразование могло бы совершиться с наибольшей пользою или, по крайней мере, с наименьшею опасностью?»
Говоря о полномочиях народного представительства, П. П. Шувалов указывал, что некоторые желают, чтобы государь передал народному представительству некоторую часть своих верховных прав. Другие полагают, что эти собрания должны носить характер исключительно совещательный.
Однако П. П. Шувалов полагал, что эти соображения внушены политической историей Запада и не соответствуют нашим отечественным условиям. Он подчеркивал, что если даже и допустить со стороны совещательного собрания стремление к захвату власти, то это опасение не может быть устранено дарованием собранию некоторых верховных прав, принадлежащих государю. «Действительно, в подобном случае, – писал он, – несогласие может еще легче произойти по поводу разграничения этих прав и стремления к их расширению. Сущность дела остается одна и та же, с той только разницей, что собрание будет иметь под собою некоторую законную почву для предполагаемой борьбы, правительство же будет лишено части своей нравственной силы для противодействия».
П. П. Шувалов отмечал, что огромное большинство русского народа может не принять передачу власти в руки какого бы то ни было представительного учреждения. Однако наряду с этим большинством имеется меньшинство, незначительное по числу своих членов, но представляющее огромную важность по нравственному своему значению. Это меньшинство охватывает всю без исключения образованную часть общества, и к нему примыкают все новые силы, постоянно выделяющиеся по мере успехов просвещения из глубины народных масс. П. П. Шувалов подчеркивал, что почти исключительно в среде этого меньшинства складывается общественное мнение, «эта таинственная и непреодолимая сила, которой в образованном мире подчиняются судьбы государств».
П. П. Шувалов высказывался в пользу установления народного представительства совещательного свойства, т. е. призыва по повелению самодержца, выборных людей для воспользования их советами, но без предоставления им участия в верховной власти, сосредоточенной в руках государя.
