23 февраля 1917 г. в России началась революция. Советом старейшин Государственной думы был создан особый комитет Думы, получивший название «Комитет Государственной думы для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами». В дальнейшем он стал именоваться Временным комитетом Государственной думы, а позже – Исполнительным комитетом Государственной думы. 28 февраля этот Комитет обратился к народам России с воззванием, в котором он сообщил, что вынужден взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка[142 - См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Т. 9. С. 118.]. По постановлению Комитета для заведования отдельными министерствами из состава членов Государственной думы были назначены особые комиссары. 1 марта на расширенном заседании Временного комитета был одобрен состав нового правительства.
2 марта 1917 г. Николаем II был подписан Манифест об отречении от престола и о сложении с себя верховной власти[143 - См.: Там же. С. 122–123.].
Характеризуя российского императора как главу государства после принятия Основных законов 23 апреля 1906 г., нужно сказать, что он из монарха – собственника государства превратился в монарха – члена и орган государства, а государство мыслится как целостное внутреннее единство.
Как отмечал М. Б. Горенберг, представление о собственном праве на государственную власть заимствовано из давно отжившего круга идей теократического или патримониального учения о государстве, согласно которому монарх стоит «над» государством, принадлежащим ему на праве собственности. «Взгляд этот, – писал он, – не соответствует реальному положению вещей. Монарх не мыслим вне государства, он является одним из его элементов, высшим его органом. Право, источник которого коренился бы в самом управомоченном, вообще неизвестно современному государству. Самое право на престол не есть собственное право, а право, основанное на законе о престолонаследии. Принцип этот действует не только в государстве конституционном, но и абсолютном.»[144 - См.: Горенберг М. Б. Глава государства // Конституционное государство. Сб. статей. 2-е изд. СПб., 1905. С. 75–76.]
Надо сказать, что объединение монарха и государства исходит из теории народного суверенитета и разделения властей, усматривающей в монархе надежный ограниченный властью орган народа, который юридически является первичным субъектом государственной власти.
После принятия Основных законов представление о монархе, который сосредоточивает в своем лице все права государственной власти, перестало иметь реальное содержание и стало фикцией, не соответствующей правовой действительности, поскольку значительная и важная часть государственных функций была изъята из сферы свободного усмотрения монарха. Монарх окончательно превратился в орган государства, представляющий внешнюю власть государства, причем власть, которая является двигательной силой всего государственного механизма. Она включает сферу свободной руководящей государственной деятельности, ограниченной законом, но не определяемой им по содержанию.
Касаясь определения монархии как устройства, в котором функция представлять государство как целое осуществляется как собственное право монархом, А. А. Жилин писал: «Это учение, однако, нельзя признать удачным, так как оно противоречит современному воззрению на государство и на существо государственной власти, принадлежащей государству, как целому, и не могущей быть присваиваемой какому-нибудь лицу или органу, как его личное право. Соответствуя представлению о монархе, существовавшему в эпоху средневекового патримониального государства, оно совершенно не годится для выяснения существа монархии нового времени, в которой монарх почитается органом государства, хотя и высшим, но все же осуществляющим не свои личные права, а государственные функции»[145 - См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. Пг., 1916. С. 149.].
Аналогичное мнение высказывал М. Б. Горенберг, который отмечал, что представление о том, что монарху принадлежит государственная власть, неправильно, поскольку власть государства принадлежит самому государству. Что же касается законов, то они являются волеизъявлениями государства, а монарх же действует только его именем[146 - См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 76.].
«Только тем, что законы суть волевые акты государства, объясняется то, что они сохраняют свою силу, несмотря на смену монархов. Если бы мы представили себе на минуту, что даже в абсолютном государстве вся государственная власть принадлежит не государству, а монарху, то мы необходимо должны были бы признать, что со смертью его все судебные и административные учреждения теряют свои полномочия и сами законы и международные договоры не могут считаться обязательными для преемника престола, если это в них прямо не оговорено»[147 - См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 77.].
М. Б. Горенберг отмечал, что если даже понимать принадлежность всей государственной власти монарху в смысле соединения в его руках всех функций государственной власти, то и такое представление не соответствует строю современного конституционного государства, ибо огромная и важная часть этих функций изъята из его воли[148 - См.: Там же. С. 76.].
«Это прежде всего нужно сказать о деятельности судебной. Монарх не имеет больше права судить, которое ему некогда принадлежало. Положение, что монарх есть глава судебной власти, является лишь выражением того исторического факта, что он некогда лично творил суд… Но и судья не может в настоящее время считаться в своей деятельности уполномоченным монарха. Самое назначение на должность судьи является в том лишь смысле свободным актом монарха, что ему принадлежит выбор из числа лиц, удовлетворяющих законным условиям поступления на судейскую должность; дальнейшая же деятельность судьи и существование самой судебной организации не зависят более от воли монарха. Но, даже замещая должность, монарх осуществляет не право, а обязанность»[149 - Там же. С. 77.].
Далее М. Б. Горенберг указывал, что участие городских и сельских общин и других самоуправляющихся союзов в осуществлении публичной власти также совершенно не зависит от монарха. Здесь вообще нельзя даже говорить о каком-либо с его стороны уполномочии. «Поэтому формула, приписывающая монарху всю полноту государственной власти, – писал он, – не дает истинного представления о реальном его положении. Она выражает лишь тот исторический факт, что право осуществления власти было в старых монархиях правом монарха»[150 - Там же. С. 77–78.].
Однако поскольку упомянутая высшая власть, от которой исходит и которую поддерживает вся деятельность государства, сосредоточена в руках одного лица, государство и является монархией независимо от того, какие бы ни были использованы другие власти для осуществления государственных задач.
«Монархия обладает, – писал Г. Еллинек, – весьма значительной приспособляемостью к самым разносторонним историческим и социальным отношениям именно благодаря тому, что с понятием и существом монархии совместимы величайшие различия в степени реально принадлежащей монарху государственной власти. Функции монарха, которыми приводится в движение государство, могут быть связаны как с самой широкой, так и с весьма незначительной властью воздействовать на всю государственную жизнь»[151 - См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 454.].
Вместе с тем в монархическом государстве, в котором монарх является органом государства, все остальные органы хотя и не должны неизбежно быть подчинены монарху, но они должны по крайней мере зависеть от него в том отношении, что либо их деятельность, их непрерывное функционирование, либо признание законной силы за их решениями зависит от воли монарха. И что особенно существенно – это то, что без согласия монарха невозможно никакое изменение конституционного строя государства.
Подводя итог сказанному, нужно отметить, что после принятия Основных законов 23 апреля 1906 года положение монарха как главы государства характеризовалось тем, что он являлся органом государственного управления, стоящим во главе законодательной, исполнительной и (преимущественно почетным) судебной власти.
Верховенство монарха по отношению к законодательной власти выражалось прежде всего и главным образом в том, что «без Его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения» (Основные законы, ст. 9)[152 - А. А. Жилин обращал внимание на то, что монарху не может принадлежать только исполнительная власть, так как «монарх, участвуя в ряде и законодательных, и судебных функций, не может быть понимаем как орган одной только правительственной власти» (см.: Жилин А. А. Учебник государственного права. С. 262).].
Что касается исполнительной власти, то «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору» (Основные законы, ст. 10).
«Судебная власть, – указывалось в Основных законах (ст. 22), – осуществляется от имени Государя Императора установленными законом судами, решения коих приводятся в исполнение именем Императорского Величества».
Как глава государства император является представителем всего государства: «Государь Император, – указывается в Основных законах (ст. 13), – объявляет войну и заключает мир, а равно договоры с иностранными государствами».
Наконец, положение монарха в государстве определялось также и тем, что «в общественном отношении он занимал первенствующее место, оставляя далеко за собою даже высшие в социальном отношении классы»[153 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 278.].
Говоря о роли монарха в государстве, Я. М. Магазинер отмечал, что монарха, который свое право выводит не из чьего-либо полномочия, а из Божьей милости, из фактической своей власти, из исторических своих задач и других источников неправового характера (материального, религиозного, политического и т. п.), труднее всего признать представителем государства. Однако он подчеркивал, что воля монарха участвует в образовании воли государства, т. е. его воля, одна или совместно с волею других представителей, признается волею государства, что свидетельствует о том, что монарх является представителем государства. Кроме того, монарх действует на основании законов государства, представителем которого он является[154 - См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 105–106.].
«Монархия, – писал Я. М. Магазинер, – весь свой пафос именно в том и сосредоточивает, что даже и без легальной воли государства в прошлом и без воли народа в настоящем она обещает стремиться к благу народа и государства; что, не ссылаясь на полномочия народа, она действует исключительно в его интересах; что, распоряжаясь правами и обязанностями народа, она одна претендует на силу и право обязывать и управомочивать народ своего государства, особенно – в отношениях с другими государствами, где монарх с очевидностью действует как представитель, ибо ни на каком другом основании он в международном обороте действовать не может»[155 - См.: Там же. С. 105–106.].
Я. М. Магазинер, говоря о монархе как органе, ставит вопрос о том, можно ли считать представителем того, чьи полномочия не могут быть никем легально прекращены. Он считал, что полномочия монарха легально прекратить нельзя, поскольку никто ему их не давал и никто не вправе их и отнимать. Однако он видел в этом обычное положение всякого первичного органа не только в публичном, но и в частном праве. «Правопорядок такой монархии, – считал он, – исходит из той идеи, что народ – дитя, которому закон дает несменяемого по его воле представителя, заступника и защитника, в лице монарха»[156 - Там же. С. 106–107.].
Я. М. Магазинер полагал, что хотя монархический правопорядок отрицает за народом право прекращать монархические полномочия, но воля народа и в монархии имеет огромное значение: согласие народа признавать власть монарха и подчиняться ей без сопротивления и вооруженной борьбы имеет решающее значение прежде всего для прочности правопорядка. Кроме того, считал он, воля народа признавать данный монархический строй имеет исключительно важное значение в международном общении. Вся сила монарха во внешних сношениях зависит от возможности для него обеспечивать исполнение народом тех действий, к которым обяжет монарх от имени государства[157 - См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 107.].
«Из сказанного видно, – писал Я. М. Магазинер, – как велико фактическое значение воли народа даже в системе абсолютизма; но чем демократичнее государственный порядок, тем больше и правовое значение этой воли для государственных органов, как в сфере законодательства, так и в области суда и управления. В системе абсолютизма имеет значение только стремление народа к определенным фактическим благам, но он не может определять правовые пути, к этим благам ведущие. Чем свободнее, однако, народ, тем глубже предопределяет он правовые средства, которые должны обеспечить его конечные желания. Тогда народ намечает не только определенные жизненные свои потребности и желания, но и диктует все определеннее те правовые и политические средства, которыми они должны быть достигнуты»[158 - См.: Там же. С. 107.].
Я. М. Магазинер указывал, что абсолютизм, при котором народ играет роль недееспособного, соответствует такой ступени народного самосознания, когда он соглашается на бессрочные и неограниченные полномочия монарха и уж затем должен произвести революцию, если желает вновь получить для себя эти полномочия[159 - См.: Там же. С. 108.].
Однако принцип, согласно которому народные права неотчуждаемы и непогашаемы, неприменим к правовой конструкции монархических учреждений. Он не является всеобщим, чтобы служить для конструкции всякого органа государства. Он носит сугубо республиканский характер.
Промежуточным типом между монархией и республикой является конституционная монархия, представляющая компромисс между двумя противоположными принципами – республиканским и монархическим: в конституционной монархии имеется два источника власти, совершенно независимых один от другого: монарх, назначающий правительство, и народ, избирающий парламент. Здесь и народ, и монарх действуют по непосредственно им принадлежащему непроизводному праву, т. е. они не заимствуют своей власти от какого бы то ни было другого органа; иначе говоря, власть народа так же непроизводна, как и власть монарха[160 - См.: Там же. С. 145, а также Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе к власти монарха в конституционном госудаостве. Ярославль, 1910, С. 79 и след.].
М. Б. Горенберг полагал, что от абсолютной монархии с так называемым монархическим принципом необходимо отличать государства, в которых монарх царствует не только «Божиею милостью», но и «волею народа» и где в основании государственного устройства лежит принцип народного суверенитета. Конституция государства является здесь таким же источником компетенции монарха, как она является источником правомочий, предоставленных другим органам государства[161 - См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 78.].
Говоря о монархе как органе государства, следует подчеркнуть, что он самый долговечный из всех других высших органов государства, поскольку все другие высшие органы избираются или назначаются на определенный срок и в любой момент могут быть устранены от своей должности или преобразованы. Монарх же существует, несмотря на смену мест и учреждений, несмотря ни на какой срок или свою вину: он является органом несменяемым и не допускающим никакого перерыва в своем существовании.
Ю. Гачек считал, что монарх современного ему государства не стоит ни над государством, ни вне государства, а является его органом, даже если речь идет об абсолютной монархии[162 - См.: Гачек Ю. Общее оправдательное право на основе сравнительного правоведения. С. 85–86.].
Рассматривая вопрос о различиях монархии и республики, А. А. Жилин называл два признака: способ призвания верховных органов к власти и ответственность или безответственность их. «По этой, правильной, как нам кажется, теории, монархией надо считать такую форму государственного устройства, в которой высшие органы властвуют в силу наследственных полномочий и пользуются привилегией безответственности, республикой же – такую форму, где органы эти призываются к власти на известный срок и подлежат ответственности в той или иной форме[163 - См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. С. 150.].
Ф. Ф. Кокошкин считал отличительным признаком монархической власти наследственность ее монарха, а высшей правительственной власти в республике – ее выборность.
«Писатели, отвергающие наследственность как существенный признак монархической власти, – писал он, – ищут обыкновенно различия между монархией и республикой в распределении государственной власти между законодательным собранием, с одной стороны, и главой правительства, с другой. Но все классификации, построенные на этой почве, не выдерживают критики. Юридическое различие между монархией и республикой нужно искать не в компетенции правительственной власти, а в ее организации, именно, в юридическом положении носителя этой власти. Наряду с наследственностью, как существен – ным признаком монархической власти, нужно поставить, в качестве ее обычного признака, безответственность ее носителя»[164 - См.: Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М., 1908. С. 284–296; Он же. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. С. 140–143.].
§ 2. Полномочия императора
Для обозначения власти императора русским Основным законом, как новым, так и старым, употребляли два выражения: верховная самодержавная власть и власть управления. «Первое выражение, – считал Н. Е. Казанский, – отмечает внутренние существенные свойства императорской власти, второе рассматривает ее во внешнем проявлении, в действии»[165 - См.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. Одесса, 1913. С. 1.].
В ст. 80 и 81 старых Основных законов говорилось об общем понятии управления и о его подразделениях: верховном и подчиненном управлении. К верховному управлению относилась прежде всего законодательная власть, к подчиненному – административные и судебные органы. При этом общее понятие «власть управления» охватывало в старых условиях всю государственную деятельность, всю власть.
Все эти вопросы получили аналогичное решение в новых Основных законах 1906 года.
«Во всех монархиях страны, – писал Л. Шалланд, – монарх играет роль высшего, непосредственного и первичного органа, сосредоточивающего в себе все элементы государственной власти, вследствие чего он является участником всех возможных ее проявлений. Поэтому Монарх, являющийся центральным фокусом всей государственной деятельности, является главою государства, не главою только исполнительной власти»[166 - См.: Шалланд Л. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 15.].
В условиях самодержавия все русские монархи располагали практически неограниченными правами. «Права государственной власти, во всем их объеме, – писал А. Д. Градовский, – принадлежат Государю Императору. Нет той сферы управления, которая бы не была подчинена его самодержавию. Но из этого не следует, чтобы император осуществлял все свои права непосредственно. Правильная организация монархии предполагает существование посредствующих властей, действующих именем императора, но самостоятельно в кругу предоставленных им дел»[167 - См.: Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. I. М., 2006. С. 143, 144; Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 66.]. Однако все эти посредствующие власти, т. е. действующие при монархах различные должностные лица, были только их личными помощниками. Эта мысль была высказана еще в Наказе императрицы Екатерины II, в котором указывалось, что «основные законы государства предполагают по необходимости средние протоки, т. е. правительства, через которые действует власть государева»[168 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2000. С. 39.].
Однако относительно прав управления действующие в тот период Основные законы различали управление верховное, в котором императорская власть действовала непосредственно, и управление подчиненное, в котором определенная степень власти вверяется императором различным местам и лицам (ст. 80, 81).
Б. Н. Чичерин относил к признакам верховной власти единство, постоянство и непрерывность, державность, священность, нерушимость, безответственность, вездесущность. Кроме того, он считал ее источником всякой государственной власти. Он полагал, что эти признаки вытекают из самого существа государства, представителем которого она является независимо от той или иной формы, а совокупность принадлежащих ей прав является полновластием, как внутренним, так и внешним.
Б. Н. Чичерин подчеркивал, что юридически верховная власть ничем не ограничена. Она может делать все, что считает нужным для общего блага[169 - См.: Чичерин Б. Курс государственной науки, Ч. 1, М., 1894. С. 58–78. Подробно о становлении и развитии верховной власти в России см.: Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. 3-е изд. М., 1911. С. 6—122.].
Власть императора действовала непосредственно прежде всего в законодательстве. Это прямо вытекало из ст. 51 Основных законов, в которой указывалось, что «никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти».
Формами законодательных актов в зависимости от их содержания являлись: уложение, устав, учреждения, положение, грамота и наказ.
Другие формы законодательных актов определялись не содержанием, а способом их издания. В их число входили документы и мнения Государственного совета, утвержденные императором, указы, манифесты.
Повеления императора в порядке управления осуществлялись рескриптами и приказами[170 - См. подробнее: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 80, 81.].
В тесной связи с законодательной деятельностью проявлялись и другие существенные атрибуты государственного верховенства. К ним относились: наложение на граждан общих податей и повинностей; употребление наличных средств государства; отчуждение государственных имуществ в частные руки или в пользу другого государства; отчуждение частной собственности в пользу общества по принципу территориального верховенства и в целях ограждения прав частных лиц; оказание почестей и предоставление привилегий определенным лицам или обществам; возведение в дворянское достоинство и пожалование наследственных титулов: княжеского, графского и баронского; присвоение служебных отличий и наград по службе; жалование привилегий различным компаниям, поскольку всякая привилегия есть изъятие из общего закона, а потому может исходить только от власти, стоящей выше закона; представление государства во внешних отношениях; объявление войны, заключение мира, конвенций и трактатов с иностранными государствами.
В области правосудия монарх осуществляет помилование и смягчение наказаний; утверждение некоторых судебных приговоров, которые не могут быть приведены в исполнение без высочайшего разрешения. Речь идет о судебных приговорах, которыми лишались всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ дворяне, чиновники, священнослужители всех степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена или знаки отличия. В некоторых случаях даже судебное преследование не могло быть начато без высочайшего разрешения. В таком разрешении нуждалось привлечение к ответственности и суду за преступления по должности членов Государственного совета, министров и главноуправляющих отдельными частями и сенаторов всех департаментов.
