Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография
Представляется, что указанный подход в целом совпадает, например, с концепцией Н. М. Казанцева. Этот ученый так отграничивает финансовые и гражданские аспекты правоотношений: «Гражданское право защищает достояние частного лица от причинения ему ущерба, оно есть право не только на предметное владение и пользование принадлежащим благом, но также и на неумаление его ценности и стоимости. Однако гражданское право не может защитить бумажно-денежную наличность, состоящую в собственности субъекта, от ее обесценения вследствие падения курса национальной валюты, не может защитить также от обесценения стоимость ценных бумаг, а вслед за ними и тех реальных активов, которые представляют собой эти ценные бумаги. Здесь – зона ответственности финансового права. Финансовое право, – делает вывод Н. М. Казанцев, – право ценности национального богатства, реализуемой как частноправовым, так и публично-правовым образом, а также право ценности денежного выражения частных благ, защищаемой и реализуемой публично-правовым образом»36. В этом выводе ученого мы видим, что финансово-правовой задачей государства является обеспечение защиты и стабильности стоимости благ, составляющих национальное благосостояние, т. е. фактически антикризисную (в названных двух аспектах) деятельность государства.
Таким образом, по результатам представленного анализа мы можем сделать следующие выводы.
1. Отношения, возникающие в банковском секторе экономики, должны регулироваться частным правом в той мере, в которой такое регулирование не будет препятствовать надлежащей защите публичных интересов.
2. Указанные отношения в той части, в какой ими затрагиваются аспекты публичного интереса, регулируются публичным правом.
3. Публично-правовая деятельность государства в области банковского сектора экономики осуществляется по поводу надлежащего применения механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств в банковских отношениях, и эта деятельность направлена на защиту конституционных прав граждан, стабильности банковской и финансовой системы в целом, в связи с чем отношения, возникающие в процессе осуществления этой деятельности, являются предметом финансового права.
4. Деятельность государства в области правового регулирования банковской деятельности публична постольку, поскольку она является антикризисной как в смысле преодоления текущего кризиса, так и в значении недопущения наступления будущих кризисов и установления защитных механизмов на случай появления неблагоприятных внешних и внутренних финансовых факторов. Предметом финансового права являются в том числе отношения, возникающие в процессе деятельности государства, направленной на правовое антикризисное регулирование в банковском секторе экономики.
Соотношение института финансово-правовой антикризисной деятельности государства с иными отраслями права
Одновременно необходимо признать, что названный институт финансового права «пограничен» с иными отраслями права. Как часто замечают исследователи, проведение, например, границы между финансовым правом и правом административным зачастую достаточно затруднительно37. В то же время антикризисная деятельность государства в области функционирования банковской системы с точки зрения отраслевого деления права расположена достаточно близко к частноправовым отраслям.
Как мы отметили в начале настоящего исследования, на одни и те же отношения на банковском рынке зачастую могут оказывать воздействие нормы как финансового, так и гражданского и иных отраслей права. Так, в момент заключения договора банковского вклада между вкладчиком и кредитной организацией возникают гражданско-правовые отношения, основанные непосредственно на договоре. В этот же самый момент возникают и финансово-правовые отношения, связанные с обязательным страхованием вкладов как разновидностью публичного страхования. В то же время, если клиент банка останется обоснованно недоволен обслуживанием его в кредитной организации, одновременно могут возникнуть и административно-правовые отношения с участием Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации. То есть мы можем наблюдать видимое глубокое взаимное переплетение отраслей права на практике, что зачастую затрудняет отнесение каких-либо отношений к предмету той или иной отрасли. Это, надо заметить, свидетельствует об усложнении правоотношений и их структуры в современном обществе в целом.
Неоднозначна ситуация и с собственно банковским правом. Некоторые исследователи, например Г. А. Тосунян, как приведено выше, считают банковское право отдельной отраслью права. Другие сознательно уходят от этого вопроса. Так, например, интересна позиция Л. Г. Ефимовой, в учебнике которой по банковскому праву отсутствуют традиционные для российской правовой науки разделы о предмете и методе права. Она объясняет это таким образом: «Настоящая работа состоит из двух томов. По традиции, существующей в зарубежной литературе по банковскому праву, первая часть посвящена устройству банковской системы, а вторая – банковским операциям и сделкам. Считаю возможным принять эту традицию, которая позволит уклониться от старого доктринального спора, существующего только в отечественной правовой литературе, о правовой природе банковского права. Как известно, до сих пор нет единства мнений о том, является ли банковское право отраслью права или только отраслью законодательства. Полагаю, что моя собственная точка зрения уже была высказана выше. Банковское право постепенно формируется как отрасль права, однако окончательное формирование еще не завершено. Поэтому в настоящей работе все вопросы, традиционно рассматриваемые в учебной литературе, посвященной отдельным отраслям права (предмет, метод, принципы, источники и т. п.), сознательно опущены»38.
Неоднозначность ситуации с банковским правом, по-видимому, основывается на том, что такая правовая отрасль по большей части заимствована российской наукой вслед за законодательством из англо-саксонских правовых моделей. Как пишет В. П. Мозолин, комплексное регулирование в США, Англии и других странах, воспринявших англо-американскую систему права, осуществляется по отдельным сферам правового регулирования. Такую систему права В. П. Мозолин называет блоковой39. Поэтому спор о необходимости выделения банковского права в отдельную отрасль представляется не слишком значительным – в данном случае само понятие отрасли права фактически предстает перед нами в двух разных смыслах; проведение же квалификации по двум различным основаниям, по существу, бесперспективно.
Несмотря на споры относительно соотношения административного и гражданского права с финансовым и выделении банковского права в отдельную отрасль, антикризисное регулирование в области банковского сектора экономики представляется необходимым признать предметом именно финансового права, поскольку оно, как было указано, направлено на упорядочение отношений по созданию, распределению и использованию банковских фондов и непосредственно влияет как на всю финансовую систему в стране, так и на отдельные ее элементы. То есть с развитием и усложнением общественных отношений в условиях российской рыночной экономики финансовое право «обогатилось» все более, в свою очередь, усложняющимся институтом, регулирующим отношения между кредитными организациями и государством и иными публичными субъектами в связи с осуществлением последними антикризисной деятельности в соответствующей области. Исходя из изложенного, представляется разумным рассматривать названную деятельность публичных субъектов в банковской сфере именно с этих позиций.
Выводы
Таким образом, по результатам приведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Граница разделения частного и публичного правового регулирования банковского сектора экономики проводится через призму критерия публичного интереса. Регулирование отношений, возникающих в банковском секторе экономики, осуществляется частным правом в той мере, в которой такое регулирование не будет препятствовать надлежащей защите публичных интересов.
Указанные отношения в части, в какой ими затрагиваются аспекты публичного интереса, регулируются публичным правом. Предмет публичного интереса в области банковского сектора экономики – это обеспечение стабильности банковской системы, недопущение утраты такой стабильности и ее защита от внутренних и внешних негативных факторов, сочетаемые с надлежащей защитой прав субъектов экономического оборота, а также организация денежного обращения и стабильность национальной валюты. То есть банковская деятельность в значительной мере регулируется нормами публичного права, и такое регулирование основано, прежде всего, на реализации публичного интереса.
Публично-правовая деятельность государства в области банковского сектора экономики осуществляется по поводу надлежащего, основанного на соблюдениях правовых принципов, применения механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств в банковских отношениях, и эта деятельность направлена на защиту конституционных прав граждан, стабильности банковской и финансовой системы в целом, в связи с чем общественные отношения, возникающие в процессе указанной деятельности, являются предметом финансового права.
Функция государства в области правового регулирования банковской деятельности публична постольку, поскольку она является антикризисной в узком и в широком смысле. В узком смысле под антикризисной деятельностью следует понимать меры по преодолению текущего кризиса, а в широком – меры по недопущению наступления будущих кризисов и установлению защитных механизмов на случай появления неблагоприятных внешних и внутренних финансовых факторов. Предметом финансового права являются, в том числе, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством антикризисной функции в банковском секторе экономики.
Антикризисное регулирование в области банковского сектора экономики представляется необходимым признать предметом именно финансового права, поскольку оно направлено на упорядочение отношений по созданию, распределению и использованию банковских фондов и непосредственно влияет как на всю финансовую систему в стране, так и на отдельные ее элементы. С развитием и усложнением общественных отношений в условиях российской рыночной экономики финансовое право «обогатилось» все более усложняющимся институтом, регулирующим отношения между кредитными организациями и государством и иными публичными субъектами в связи с осуществлением последними антикризисной деятельности в соответствующей области.
Еще одним достижением российской правовой науки является углубленное изучение методологии познания и науки. Исследование тенденций развития метода финансового права применительно к банковским отношениям даст возможность сделать некоторые существенные выводы, способствующие развитию правового регулирования указанных отношений.
§ 2. Тенденции развития метода финансового права в условиях современной рыночной экономики
Выбор верной методологии научного познания всегда является одним из ключей к выработке адекватных реальности гипотез и их доказательству и превращению в научную теорию. В российской финансово-правовой науке особенно острым вопросом методологии как научного познания, так и правотворчества, правотолкования и правоприменения представляется проблема соотношения собственно финансово-правовых методов с методами иных гуманитарных наук, прежде всего, наук финансово-экономического спектра, а также иных правовых дисциплин.
Соотношение права и экономики
Философско-правовая проблема соотношения права и экономики поставлена достаточно давно, но все еще остро обсуждается в процессе осмысления сочетания права как социального явления с постоянно развивающимися и усложняющимися экономическими процессами.
Встречаются разные подходы к соотношению права и экономики и оценке той роли, которую экономика играет в праве, а право – в экономике.
Так, Т. Н. Радько отмечает, что теория государства и права имеет тесную связь с экономическими науками, использует их положения, но в свою очередь исследует экономическую роль государства и права, рассматривает экономические функции государства и права, т. е. показывает их значение для развития экономики, пути и способы воздействия на экономику40. В. Д. Зорькин указывает на то, что правовые институты могут обеспечивать равные экономические возможности, защищая имущественные права всех граждан и обеспечивая отсутствие дискриминации в рыночных отношениях41. В учебнике по экономической теории Е. Ф. Борисова в параграфе «Собственность в экономическом и юридическом смысле» устанавливается тесная взаимосвязь правового и экономического понимания собственности42. В экономическом исследовании Ю. М. Голанда проблемам регулирования рынка и финансовому контролю отведена отдельная глава43. В исследованиях членов Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации мы также видим указание на то, что в настоящее время в мире доминирует концепция социально ориентированной рыночной экономики, а социальную ориентацию ей задает прежде всего государственная власть, испытывающая давление со стороны различных сил общества. Без государственного регулирования подлинный рынок не получится44. Существует и точка зрения, что наиболее эффективное управление в экономике осуществляется на основе неформальных институтов. Так, Р. М. Нижегородцев в результате анализа одного из экономико-психологических экспериментов, проведенных в Швейцарии, приходит к выводу, что этот эксперимент показывает приоритет неформальных институтов в случае взаимодействия частных экономических агентов45.
Проанализировав приведенные суждения и позиции, необходимо согласиться с точкой зрения о взаимопроникновении права и экономики и отметить, что спор о приоритете одного над другим, первенстве одного из этих элементов общественной жизни, можно в целом признать неконструктивным. Конечно, в отсутствие экономических отношений право как таковое во многом утратило бы собственный предмет регулирования. В то же время правовые принципы, которые мы, как правило, можем обнаружить в конституционных законах разных стран – принципы свободы экономической деятельности, защиты собственности, равенства экономических прав и т. д. – составляют основу для экономической деятельности множества субъектов хозяйствования, позволяют имеющейся общественно-экономической инфраструктуре продолжать свое существование за счет правового регулирования ситуаций столкновения экономических интересов.
Наиболее верным в вопросе соотношения права и экономики представляется подход, который может быть выражен цитатой из учебника Н. И. Матузова и А. В. Малько в отношении гуманитарных наук: «Между теорией государства и права и экономической теорией, социологией, психологией и иными гуманитарными науками также существует тесная связь. Они взаимообогащают друг друга, применяя зачастую как общие, междисциплинарные понятия – общество, благо, интерес, собственность, действие, поведение, отношение и т. д., так и сугубо специальные – гражданское общество, право собственности, правомерное поведение, противозаконный интерес, производственные отношения и др.»46. Таким образом, следует признать наличие конвергенции права и экономики.
Более того, в развивающемся мире, как представляется, роль экономики в праве становится все более явной. В исследовании С. П. Капицы содержится следующее утверждение: «Нет сомнения в том, что исторический процесс являет признаки закономерного экспоненциального ускорения… Сжатие исторического времени и ускорение роста в итоге приводят к разрыву пространственных и временных связей… Стремительность перемен, характерная для нашего времени, привела к кризису и стрессу на уровне … общества»47. Необходимо признать, что в рамках общей тенденции сжатия исторического времени, свойственной эпохе постмодерна, современные социально-экономические отношения с каждым годом усложняются, а вместе с ними усложняется и правовое регулирование этих отношений. В то же время в течение последних нескольких десятков лет экономические отношения (в том числе в России) нередко по факту опережают правовое регулирование, становясь таким образом «локомотивом» последнего. Негативным последствием этого явления становится приобретение правом исключительно обслуживающей роли таких отношений, и законодатели, принимая регулятивные нормы постфактум к уже сложившимся экономическим отношениям, сталкиваются с проблемой затруднительности применения к таким отношениям основных правовых принципов. Если пояснить то же самое другими словами, «последующее» правовое регулирование экономики чревато принятием неправовых законов. Данный тезис подтверждается, например, словами В. Д. Зорькина: «Еще несколько лет назад невозможно было представить себе, что такой крупный идеолог либерализма, как Жак Аттали, напишет следующее: «Кризис дает понять, как небольшая группа людей, не производящая богатств, захватывает на законных основаниях, безо всякого контроля со стороны, важнейшую часть производственных мировых ценностей…» Обратим внимание: Жак Аттали несколько раз подчеркивает, что захват собственности и мировых ценностей происходит всегда на «законных основаниях». Здесь напрашиваются вопросы, которые сам автор не ставит: а являются ли эти «законные» основания правовыми, какие именно правовые основы экономического мироустройства были подорваны… и что именно надо исправить в правовой системе…»48. Более подробно о необходимости ухода от «последующего» правового регулирования экономики В. Д. Зорькин говорил на Третьем Петербургском международном юридическом форуме.
Применительно к финансовому праву ответ на поставленные В. Д. Зорькиным вопросы, как представляется, может частично лежать в плоскости оценки адекватности методологии с точки зрения использования достижения экономических наук в целях научного познания и правотворчества в области финансового права. Российское право, в том числе право финансовое, все еще во многом использует формально-юридический подход, оставаясь на выработанных в советскую эпоху позициях философии юридического позитивизма.
Примеры дисбаланса методологии
Можно привести практические примеры. Так, Конституция России, устанавливающая принципы социального государства, равной защиты прав собственности, государственной защиты прав и свобод граждан, фактически требует от Российской Федерации принимать все необходимые меры, обеспечивающие практическую реализацию указанных принципов. Для осуществления таких мер необходимо определять и закреплять статус имущества, направляемого на нее. При этом Конституция закрепляет существование частной, государственной, муниципальной и иной формы собственности. Принятое законодательное регулирование, в первую очередь, гражданское, фактически разделяет собственность лишь на частную и государственную (муниципальную)49. На первый взгляд указанная классификация не вызывает вопросов: частная собственность закрепляет права на имущество субъектов, реализующих частный интерес, а государство, выражающее общий интерес, направляет имущество на достижение социально-значимых целей.
Но экономический анализ фактической деятельности практически всех, скажем, антикризисных регуляторов в мире, показывает, что их имущественные фонды отделены от казны, за счет чего они приобретают определенную управленческую и имущественную независимость. Такая независимость необходима для того, чтобы антикризисные органы, которым, конечно же, необходимы средства, были автономны от сиюминутных государственных решений и имели деньги для борьбы с кризисом в ситуации преддефолтного состояния государства. Экономический анализ показывает, что указанная модель единственно возможна, поскольку чтобы бороться с кризисом, нужны средства, а в случае системного кризиса у государства средств зачастую нет50.
Здесь возникает вопрос о том, как правильно квалифицировать собственность таких антикризисных регуляторов. Она не частная, поскольку направлена на реализацию общесоциальных интересов (в том числе в сложнейшие периоды жизни государства). Но она и не государственная, отделена от казны. По этому вопросу в отношении Агентства по страхованию вкладов А. В. Турбанов пишет следующее: «…наделение Агентства правом собственности на имеющееся у него имущество является принципом, сознательно заложенным законодателем в концепцию системы обязательного страхования вкладов. Данная система изначально была организована как институт, не входящий в систему органов государственной власти, позволяющий компенсировать возможные убытки вкладчиков ликвидируемых банков, а также необходимые управленческие расходы без использования бюджетных средств. Вместе с тем право собственности Агентства на свое имущество нельзя признать частным». Здесь ученый обращает внимание на подход, выработанный в рамках гражданского права, согласно которому существует только две формы собственности: частная и публичная. Частная форма собственности является общим, собирательным понятием для присвоения (собственности) любых частных лиц, а публичная – для публичного или общественного присвоения51. Другими словами, критерием деления здесь является интерес…»52.
Фактически негосударственной публичной собственностью, несмотря на ее формальный статус, можно назвать собственность Центрального банка. Как утверждают исследователи, идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX веке, но конституционной реальностью она стала только во второй половине XX века как средство противодействия инфляционным механизмам пополнения бюджета53. В сегодняшней России Центральный банк независим и во исполнение его публичных функций самостоятельно осуществляет все правомочия собственника: владение, пользование, распоряжение54. Тот факт, что его собственность названа федеральной государственной при одновременном его самостоятельном функционировании, как представляется, свидетельствует о том, что потребность в наличии категории публичной собственности существует и впервые она возникла в момент признания независимости Центрального банка. Приведенные выше тезисы, как можно заметить, содержат в себе как правовые, так и экономические аспекты.
Таким образом, экономико-правовой анализ в данном случае показывает правовую неточность: разделение собственности на частную и государственную фактически проводится без единого критерия. Государственная собственность отграничивается по субъекту, а частная – по направленности интереса. В результате можно сделать предположения о необходимости разграничения собственности на частную и публичную, и лишь как разновидность публичной выделять государственную собственность. Эта проблема, к слову, как нельзя актуальна сегодня, в условиях активного реформирования гражданского законодательства55.
Можно привести и иной пример. В российских реалиях некоторые кредитные организации сосредотачивают значительную часть привлеченных у вкладчиков ресурсов в целях финансирования одного (чаще всего, строительного) проекта, нередко принадлежащего собственнику кредитной организации. С точки зрения закона это явление ограничено следующим образом. Банк России, осуществляя деятельность по финансовому регулированию, в соответствии с положениями статьи 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»56. издал Инструкцию «Об обязательных нормативах банков»57. Пунктом 4.1 Инструкции норматив максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (Н6) определен как не превышающий 25 % собственного капитала банка, что соответствует предписанному ст. 64 названного Федерального закона максимуму. При этом п. 4.6 Инструкции устанавливается, что в целях отнесения хозяйственных обществ к группе связанных заемщиков применяются правила ст. 105 и 106 Гражданского кодекса Российской Федерации. Обратившись к указанным статьям, мы видим, что хозяйственное общество признается дочерним, если другое (основное) хозяйственное общество или товарищество в силу преобладающего участия в его уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые таким обществом. Такое общество признается зависимым, если другое (преобладающее, участвующее) общество имеет более двадцати процентов голосующих акций акционерного общества или двадцати процентов уставного капитала общества с ограниченной ответственностью58.
Таким образом, соответствие банка критерию норматива Н6 определяется в соответствии с установленными формально-юридическими критериями – фактически это право определять решения или участие в уставном капитале в установленных объемах.
Но экономический (финансовый) анализ операций некоторых банков показывает, что их руководители без существенных затруднений обходят данный норматив. Они исключают юридическую (установленную Гражданским кодексом) взаимосвязь группы заемщиков, проводя средства через счета фирм-однодневок и «дружественных» организаций. Таким образом, формально-юридически обязанными перед банком становятся эти самые промежуточные технические организации. Реально же денежные средства могут направляться на кредитование одного и того же проекта. Да и сам этот проект может осуществляться сразу несколькими формально не связанными компаниями. В результате банк становится прямо зависимым от состояния кредитуемого им единственного бизнеса. Банкротство последнего автоматически влечет банкротство банка. Если этот банк имеет сколько-нибудь существенное значение для банковской системы в целом, публичной власти в лице Центрального банка Российской Федерации и Агентства по страхованию вкладов может потребоваться принятие определенных затратных мер, направленных на стабилизацию ситуации, например, мер, предусмотренных законодательством о дополнительных мерах по укреплению стабильности финансовой системы59.