Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография
Исходя из правовых принципов и следуя нормам ст. 14 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»,60 руководитель этого банка должен бы был понести ответственность за такое опрометчивое кредитование. Но использование формально-юридических подходов к оценке взаимосвязанности заемщиков в процессе правоприменения часто приводит правоприменителя к выводу, что запреты на подобное кредитование отсутствуют, так как формально обязанными лицами перед банком были несколько юридически независимых организаций.
На это, например, указывают позиции самих антикризисных регуляторов в банковской отрасли. Так, по утверждению их представителей, часто бывает так, что 90 % активов банка – ссудно-вексельная задолженность, выданная юридическим лицам, не имеющим штата, не сдающим отчетность, отсутствующим по месту регистрации и т. д. … Однако после банкротства таких банков суд часто отказывает в привлечении их бывшего руководства к ответственности, исходя из того, что формально, как обычно пишется в мотивировочном заключении, «такие действия не запрещены»61.
Анализ этой правовой ситуации позволяет прийти к выводу, что финансово-правовое регулирование должно устанавливать не только формально-юридические, но и экономические признаки группы связанных заемщиков – преимущественное сотрудничество друг с другом, взаимодействие исключительно с общими контрагентами и т. д.
Предвидя возможную критику по отношению к этому выводу, можно сказать, что даже в случае, если несколько организаций добросовестны, а их руководство осуществляется из разных «центров», но между ними существует объективная тесная экономическая взаимосвязь (в связи с исключительным обслуживанием друг друга или иными критериями), то для целей финансово-правового регулирования банковского кредитования эти заемщики должны тем не менее признаваться связанными, ведь их финансовое состояние взаимоувязано, и банк, чрезмерно кредитуя эту группу, принимает на себя повышенные риски.
Конституционно-экономический метод в финансовом праве
Приведенные примеры, как представляется, наглядно иллюстрируют необходимость использования в методологии финансового права выводов и методов экономики и финансового анализа при осуществлении финансово-правового научного познания, финансового регулирования и контроля.
Можно отметить, что совместное использование экономических и правовых знаний составляет ряд методологических направлений, в том числе метод конституционной экономики. Содержанием конституционной экономики, как пишет Г. А. Гаджиев, является выработка в процессе интерпретации базовых для экономики правовых принципов различного рода правил, велений, императивов, запретов и рекомендаций, которые были бы логичными исходя из внутренней логики права, но и эффективными с экономической точки зрения62. По его же утверждению конституционная экономика является одним из направлений в науке, основанном на так называемом стереоподходе в исследованиях, когда новые научные результаты получаются на стыке двух наук63. Одновременно в конституционной экономике речь идет не просто о само собой понятном и необходимом взаимном дополнении юридического и экономического анализа, а об их частичном слиянии и взаимопроникновении, причем как в теории, так и на практике, т. е. о создании их методологического единства в целях устранения их фактической противоположности64.
Правильность указанной плюралистической методологии в финансовом праве подтверждается и иными исследователями. Так, В. В. Хохуляк пишет о том, что одной из тенденций развития методологии финансово-правовой науки на современном этапе является движение к методологическому плюрализму. «Данная тенденция, – утверждает ученый, – сопряжена с применением общенаучных методов, способных синтезировать в себе как объективные, так и субъективные составляющие финансово-правовой действительности… идея интегративного подхода в науке финансового права заслуживает отдельного внимания…»65.
Таким образом, мы можем сделать предположение об обоснованности использования конституционно-экономической методологии в финансовом праве. Такая методология позволяет осуществлять корректное регулирование антикризисной деятельности государства в банковском секторе экономики, основывая такое регулирование на правовых принципах, признаваемых Конституцией России.
Методы других правовых наук в финансовом праве
Приведенные примеры из практики правоприменения финансово-правовых норм показывают и потребность для науки финансового права учитывать методы других правовых наук. В частности, с антикризисным финансово-правовым регулированием банковского сектора экономики и финансовым надзором за банковской деятельностью тесно связаны нормы других отраслей права – конституционного, гражданского, уголовного и т. д.
Так, привлечение банковского вклада гражданина осуществляется на основании гражданско-правового договора. Одновременно возникает финансово-правовое обязательство кредитной организации уплатить взнос в систему обязательного страхования вкладов.
Требования гражданского законодательства к руководителю организации действовать добросовестно и разумно, в интересах этой организации установлено гражданским законодательством. Но соблюдение этого же самого требования является объектом банковского надзора – финансово-правового института. Банк России в процессе этого надзора анализирует кредитный портфель банка, и в случае, если будут выявлены существенные нарушения, он вправе отозвать у кредитной организации лицензию.
В этом случае банк, привлекающий денежные средства граждан, может стать объектом конкурсного управления – процедуры банкротства. Эта процедура, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет как частные (в том числе гражданско-правовые), так и публичные (в том числе финансово-правовые) элементы. Так, в одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации указал: «Одним из… средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты – саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников»66.
При соблюдении определенных условий кредитная организация может стать объектом предупреждения банкротства (санации), которая также имеет существенную публичную составляющую. Здесь представляется необходимым отметить, что финансово-правовая составляющая как банкротства банков, так и их санации, заключается прежде всего в их антикризисных аспектах, в той части этих видов деятельности, которая направлена на обеспечение финансовой стабильности банковского рынка, на защиту кредиторов с целью недопущения массового оттока вкладчиков и т. д. В сущности, эта деятельность неразделимо содержит в себе как гражданско-правовые, так и финансово-правовые аспекты, то есть фактически нормы, регулирующие эту деятельность, являются внеотраслевыми (реперными).
В случае обнаружения конкурсным управляющим недобросовестной деятельности руководства кредитной организации до банкротства возникают правовые предпосылки для запуска правовых механизмов имущественной (в том числе субсидиарной) и уголовной ответственности67. При этом, несмотря на гражданско- или уголовно-правовой характер ответственности за недобросовестную деятельность на банковском рынке, эта ответственность также имеет финансово-правовую составляющую. Так, например, она связана с частной и общей финансово-правовой превенцией, направленной на поддержание финансовой дисциплины и укрепление стабильности банковского рынка.
Выводы
Учитывая изложенное, представляется разумным констатировать, что наука финансового права, равно как и финансово-правовое законодательство и правоприменение, должна учитывать методологию иных правовых наук и отраслей и использовать правовые механизмы, предлагаемые ими, для целей антикризисного финансово-правового регулирования банковского сектора экономики. Одним из методов, необходимых к применению в финансовом праве в целях оптимального научного исследования и законодательного регулирования антикризисной деятельности, является конституционно-экономический метод. В то же время для правильной оценки сущности правоотношений необходимо использовать достижения иных наук, в первую очередь – экономических.
Кроме того, мы можем наблюдать высочайшую степень смешения, взаимодополнения и взаимонаполнения норм финансового права и норм иных отраслей права. В некоторых случаях имеет место фактически внеотраслевой (реперный) характер тех или иных норм.
Еще одним традиционным объектом тщательного исследования в российской правовой науке является субъектный состав той или иной отрасли права. Исследование реалий современной действительности позволит сделать вывод о необходимости расширения такого состава.
§ 3. Юридические лица публичного права как новый субъект финансово-правовых отношений в области банковской деятельности
Важную роль для изучения и развития науки финансового права играет исследование субъектного состава финансово-правовых отношений. Представляется обоснованным тезис о том, что на сегодняшнем этапе развития финансово-правовых отношений субъектный состав этих отношений постепенно трансформируется.
Обычно субъектами финансово-правовых отношений признаются государство (муниципальные образования), организации, состоящие на бюджетном финансировании, а также иные организации, отдельные физические и юридические лица. При этом государство выступает в финансовых правоотношениях как через высшие органы власти (при регулировании отношений между федерацией, субъектами федерации, муниципальными образованиями), так и через управомоченные финансовые органы, представляющие интересы государства68.
Между тем финансово-правовые отношения постоянно усложняются. В современном мире возрастает количество различных экономических инструментов, операций, схем и т. д. Соответственно пропорционально растет и количество экономических рисков, которым подвергаются как граждане и организации, так и государства в целом. Свидетельством этого явления стал произошедший недавно мировой экономический кризис. Многие государства оказались в той или иной мере неспособны встретить это явление надлежащим образом, защитить собственность граждан и национальное благосостояние в целом от обесценивания, обеспечить стабильность финансовой системы.
Представляется, что во многом эти экономические проблемы были вызваны недостатками финансово-правового регулирования и контроля со стороны государства и публичной власти. Как отмечает В. Д. Зорькин, «корректно ли говорить о действии принципов права, и в первую очередь принципа юридического равенства, сейчас, когда вследствие политики, проводимой небольшими сообществами людей, образовались финансовые «дыры» планетарного масштаба и эти «дыры» предстоит латать за счет всех остальных групп населения, являющихся налогоплательщиками или же потребителями распределяемых социальных благ?.. И если нарушение принципа юридического равенства привело к развитию и эскалации кризиса, можно ли утверждать, что механизмы преодоления (точнее, сглаживания) его последствий действуют с соблюдением указанного принципа?»69. В. Д. Зорькин в этих словах очень точно подметил ту тенденцию, о которой было сказано выше, – если экономические отношения существенно опережают правовую науку и правовое регулирование, эти экономические отношения часто начинают осуществляться вне правовых принципов, подвергаясь регулирующему воздействию государства лишь по факту. Этот негативный фактор обеспечивает и проблемы финансового надзора и контроля, и недостаточность созданных защитных правовых механизмов в государстве, о чем речь пойдет далее. Но именно осознание необходимости соблюдения основополагающих правовых принципов часто влечет обновление субъектного состава финансовых правоотношений или корректировку статуса их субъектов.
Трансформация статуса центральных банков
Можно сказать, что одним из первых в этом вопросе стало изменение статуса центральных банков во всем мире. На сегодняшний день центральные банки являются в развитых странах независимыми институтами. Но, как отмечают исследователи, при этом необходимо понимать, что фактически они обладают большинством признаков государственного органа. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо государственными органами (т. е. регулирующими полномочиями)70. Существует мнение о наличии так называемой финансовой ветви власти, возглавляемой центральными банками, и это мнение в целом не лишено права на существование.
При этом необходимо отметить, что до определенного периода исторического развития полномочия, присущие сегодня центральным банкам, принадлежали исполнительной и (или) монаршей власти. Возникавшие первые государственные банки были подконтрольны и подотчетны этой власти, руководились ей. Государства при дефиците бюджета нередко прибегали к дополнительной эмиссии денежных средств, что не могло в конечном итоге не вызывать инфляции, которая не способствовала надлежащему соблюдению прав граждан.
Так, в России Государственный банк был учрежден в системе Минфина на основе устава, высочайше утвержденного 31 мая 1860 г. После денежной реформы 1895–1897 гг. Государственный банк действовал под контролем министра финансов, который согласно его уставу являлся главным начальником банка71. При этом фактически первым действием в рамках реформы С. Ю. Витте стала реорганизация Государственного банка, в результате которой он стал эмиссионным центром страны. Одновременно основной его задачей стало регулирование денежного обращения.
К 1916 г. Россия понесла значительные затраты в связи с необходимостью осуществления военных расходов, в результате чего дефицит бюджета российского государства составил 13 767 млн рублей, а его покрытие на 29 % осуществлялось за счет эмиссии денежных средств. Итогом подобной политики стал возросший уровень инфляции – в 1916 г. он составил 100 %72.
Здесь надо отметить, что изначально Указ Николая II от 29 августа 1897 г. предусматривал правовые гарантии обеспечения стабильности денежной системы: «Государственные кредитные билеты, – гласил Указ, – выпускаются Государственным банком в размере, строго ограниченном настоятельными потребностями денежного обращения, под обеспечение золотом; сумма золота, обеспечивающего билеты, должна быть не менее половины общей суммы выпущенных в обращение кредитных билетов, когда последняя не превышает 600 миллионов рублей. Кредитные билеты, находящиеся в обращении свыше 600 миллионов рублей, должны быть обеспечены золотом по крайней мере рубль за рубль, так, чтобы каждым 15 рублям в кредитных билетах соответствовало обеспечение золотом не менее одного империала». Однако в 1914 г. размен банкнот на золото был отменен, и, начиная с этого года, до февральской революции лимит эмиссии Государственного банка неоднократно увеличивался.
Вероятно, одной из причин необеспеченной эмиссии в этом случае была повышенная роль Министерства финансов (исполнительной власти) в деятельности Государственного банка. И, по всей видимости, именно эта и подобные ситуации в других странах привели политических деятелей и ученых развитых государств XX в. к мысли о необходимости предоставления независимости центральным банкам.
К слову, можно отметить и то, что особенностью российской истории является тот факт, что эмиссия в стране была не только под контролем исполнительной власти, но и под партийным контролем. Так, в сентябре 1941 г. решением Политбюро ЦК КПСС Государственному банку было разрешено выпустить в обращение 1900 млн рублей73. По всей видимости, это решение было обусловлено необходимостью финансирования военных расходов.
В XX в. независимые центральные банки стали реальностью, и это, как представляется, прямо отразилось на качестве их деятельности. Так, в одном из отчетов Всемирного банка было отмечено: «Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры – подготовку»74.
В сегодняшней России независимость Центрального банка декларируется в ст. 75 Конституции России: «Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти»75. Эта конституционная формулировка – «от других органов государственной власти» – вызывает вопрос по поводу того, является ли Центральный банк Российской Федерации государственным органом.
Конечно, Банк России обладает рядом признаков, объединяющих его с государственными органами. Его председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента76. Он издает нормативные акты, обязательные для иных субъектов финансового права,77 взаимодействует с Правительством по вопросам денежной политики,78 осуществляет банковское регулирование и банковский надзор79 и т. д. То есть по существу Центральный банк Российской Федерации выполняет публичные функции, обладая для этого властными полномочиями.
В то же время Банк России в соответствии с Конституцией и законодательством осуществляет свою деятельность независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления80. Более того, он самостоятельно осуществляет полномочия собственника – по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом81. Указанная управленческая и имущественная самостоятельность позволяет Центральному банку Российской Федерации быть относительно независимым от текущей политической, социальной и иной конъюнктуры. Как верно заметили П. Д. Баренбойм и О. Е. Кутафин, понятие независимости Банка России – результат серьезного обсуждения на Конституционном совещании 1993 г82. То есть это та правовая идея, которая была заложена в Конституцию изначально и которая была одобрена народом Российской Федерации на референдуме. Кроме того, за счет самостоятельной реализации полномочий собственника имущества Банк России может, действуя как антикризисный регулятор, более оперативно принимать решения о распоряжении имуществом, что, безусловно, позитивно сказывается на исполнении его функций. И именно в этих аспектах заключается одно из его основных отличий от государственного органа.
Конечно, это не означает, что Банк России не взаимодействует с органами государственной власти. Он является участником процесса реализации денежной политики в государстве, а потому, очевидно, стремится координировать свою деятельность с иными властными институтами. Однако центр принятия решений по вопросам его деятельности остается непосредственно в самом Центральном банке. Именно Банк России во взаимоотношениях с иными субъектами финансового права отстаивает интересы финансовой стабильности за счет развития и укрепления банковской системы, защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты и т. д 83.
Сущность деятельности современных центральных банков была достаточно точно отражена на симпозиуме в честь 200-летия Банка Франции в мае 2000 года. Тогда в процессе обсуждения был поставлен вопрос о выявлении правильного смысла слова «accountability»84 применительно к независимому статусу центральных банков. Глава французского правительства отметил, что «accountability» – т. е. «ответственность» центральных банков – требует от их руководства «умения хладнокровно вести споры и дискуссии с правительствами, парламентами, деловыми кругами и общественным мнением»85 (здесь и далее: перевод иностранных источников мой – прим. авт.). Основываясь на этом суждении, можно сделать вывод, что центральные банки являются защитниками финансовой стабильности в банковском и валютном секторах экономики.
Понимая эту специфику деятельности Банка России, равно как и других центральных банков, мы легко приходим к выводу, что надлежащая, качественная работа Центрального банка Российской Федерации возможна только в имеющемся у него сегодня статусе, совмещающем как элементы государственных органов (публичные функции и полномочия), так и управленческую и имущественную самостоятельность.
Здесь важно отметить следующее. Многие исследователи указывают на двойственный характер правового статуса Банка России. Так, в одном из учебников по финансовому праву отмечается, что, с одной стороны, Банк России для осуществления банковских операций и сделок наделен законодателем статусом юридического лица, а с другой – является органом, который координирует, регулирует и лицензирует организацию расчетных систем, устанавливает правила безналичных расчетов86.
Между тем необходимо подчеркнуть, что всю свою деятельность, в том числе и деятельность по осуществлению банковских операций и сделок, Банк России основывает на установленных законом целях. Как отметил В. Ф. Шумейко на Конституционном совещании, роль [Центрального] банка и его единственная цель, которая должна быть в государстве, если Центральный банк эмиссионный, – укрепление денежной единицы данного государства87. То есть когда он становится участником первой из названных выше группы отношений, он тем не менее осуществляет антикризисную функцию на банковском рынке. Фактически Центральный банк Российской Федерации осуществляет публичную функцию за счет непосредственного участия в имущественном обороте, для чего ему, естественно, необходим статус юридического лица. Имеет смысл предположить, что противоречий между статусом юридического лица и наличием властных полномочий нет, «двойственность» же может восприниматься здесь с точки зрения того, что названные две ипостаси деятельности Центрального банка Российской Федерации гармонично дополняют друг друга для надлежащего выполнения его публичных задач.
На примере Банка России мы можем наблюдать эволюцию субъектного состава финансово-правовых отношений, при которых властный субъект – регулятор – приобрел независимый, особый публично-правовой статус.
Агентство по страхованию вкладов – публичный регулятор
Аналогичную ситуацию в банковском секторе экономики мы можем наблюдать, если обратимся к правовому статусу Агентства по страхованию вкладов. Эта организация была создана на основании Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»88. При этом комплексный анализ статей 1, 15 названного закона показывает публичный характер деятельности Агентства по страхованию вкладов. Оно действует в интересах защиты прав и законных интересов вкладчиков, укрепления доверия населения к банковской системе за счет обеспечения функционирования системы страхования вкладов. Таким образом, Агентство по страхованию вкладов в соответствии с этим Федеральным законом осуществляет публичные функции, направленные на поддержание стабильности на банковском рынке.
Более того, со временем количество публичных функций, выполняемых Агентством по страхованию вкладов, только расширяется. Так, в 2004 году оно было наделено функцией ликвидатора (конкурсного управляющего) банков, имевших лицензию Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, т. е. большинства лишившихся лицензии кредитных организаций89. При этом необходимость наделения Агентства такой функцией возникла в начале 2000-х годов в связи с низкой эффективностью процедур банкротства банков, осуществляемых арбитражными управляющими – физическими лицами, действовавшими как индивидуальные предприниматели90.
Начало мирового финансового кризиса конца 2000-х привело к необходимости принятия Российской Федерацией дополнительных мер для укрепления стабильности финансовой системы. В рамках этих мер был принят Федеральный закон «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года»91. Данным законом Агентство по страхованию вкладов было наделено новой публичной функцией – предупреждения банкротства (санации) банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов. Причем данная публичная функция реализуется Агентством в рамках тех же антикризисных публичных целей – поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков (статья 1).
Практика деятельности Агентства показала эффективность механизма предупреждения банкротства. С начала введения данной процедуры в России она применялась (применяется) по отношению к целому ряду банков, что, как представляется, существенно снизило уровень рисков и неустойчивости на банковском рынке в период кризиса92. Механизм санации изначально вводился как временный, однако положительная практика его использования с учетом возможных повторений кризисных ситуаций, как представляется, дает основания для закрепления института предупреждения банкротства на постоянной основе, что подтверждают и сами регуляторы93. В этом смысле вызывает сожаление тот факт, что действие санационного законодательства было продлено лишь на определенный срок.