Экономический словарь. 2-е издание
Когда речь идет о «вертикали», имеется в виду устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Такое несоответствие полностью устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей данной территории практически не встречается. Поэтому центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, может и должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне федерального (центрального) бюджета.
Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности накладывает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.
Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов.
БЮДЖЕТНОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ ГОРИЗОНТАЛЬНОЕ – означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов). Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором. В условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гражданину гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита их со стороны государства и его обязанность предоставлять широкую совокупность государственных услуг; право каждого на труд и вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, на защиту от безработицы и т. д. Вместе с тем решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг и благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти, дифференциацией населения по уровню получаемых денежных доходов, региональными различиями в прожиточном минимуме, связанными с уровнем цен региональных потребительских рынков. В соответствии с концепцией реформирования межбюджетных отношений в России осуществляется переход от индивидуальных и постоянно меняющихся нормативов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов методики их исчисления.
БЮДЖЕТНОЕ ОГРАНИЧЕНИЕ – 1) различные наборы товаров, которые могут быть куплены при данном размере дохода по средним рыночным ценам; 2) в теории потребления – точка на кривой бюджетного ограничения конкретного человека, лежащая одновременно на самой высокой из кривых безразличия, представляющая собой точку максимизации полезности; 3) финансовые ограничения на расходование денежных средств из бюджета, выражающиеся в форме предельно допустимых расходов. Финансовые ограничения обусловлены наличием ограниченного количества денежных средств в бюджете («денежной сумке») государства, региона, предприятия, семьи. Наиболее часто термин «бюджетное ограничение» используется в теории потребления и означает, что денежные расходы экономического агента на все приобретаемые им товары не могут превышать его денежного дохода, т. е. выходить за пределы бюджетной линии, называемой иначе линией цен или линией возможностей потребления. Линия бюджетного ограничения (бюджетная линия) – это прямая, точки которой показывают наборы благ, при которых имеющийся доход реализуется полностью. При положительной предельной полезности благ потребитель всегда выбирает набор, изображаемый одной их точек этой линии, иначе оставалась бы неизрасходованной часть денег, на которые можно было бы купить дополнительные товары, повысив свое благосостояние. Линия бюджетного ограничения может быть и более сложной: составной, ломаной, выпуклой – в зависимости от условий, определяющих возможность потребителя покупать данный товар. Например, ломаная бюджетная линия возникает, если в бюджетное ограничение включается такое условие, как ограничение не только по денежным ресурсам, но и по времени.
БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО – организация бюджетной системы и взаимосвязей между ее отдельными звеньями. Бюджетное устройство включает: структуру бюджетной системы; принципы функционирования; бюджетную классификацию. Бюджетное устройство основано на юридических нормах, определяющих компетенцию центральных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственных и местных бюджетов, а в федеративных государствах – и бюджетов членов федерации; распределение доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, а также платежи в бюджетную систему и расходование средств из нее. Бюджетное устройство находится в непосредственной зависимости от государственного устройства (федеративное или унитарное государство), от социально-экономического строя общества. Основой бюджетного устройства Российской Федерации является бюджетный федерализм, реализуемый посредством единой бюджетно-налоговой политики государства.
Основными принципами бюджетного устройства Российской Федерации являются:
1) принцип единства бюджетной системы – единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
2) принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации – закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
3) принцип самостоятельности бюджетов – а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; б) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ; в) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов; г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов; д) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов; е) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджетах, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; ж) недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов о бюджетах, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства;
4) принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов – все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме;
5) принцип сбалансированности бюджета – объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;
6) принцип эффективности использования бюджетных средств – при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;
7) принцип гласности – обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов; открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа государственной власти, либо между законодательным и исполнительным органами;
8) принцип достоверности бюджета – надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;
9) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств – бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ – форма безвозмездного предоставления денежных средств на развитие народного хозяйства, социально-культурные нужды, оборону, управление и др. из государственного бюджета.
БЮДЖЕТНЫЕ АССИГНОВАНИЯ – бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. Основными видами бюджетных ассигнований в соответствии с российским бюджетным законодательством являются ассигнования на: содержание бюджетных учреждений; реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, а также законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления; осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.
БЮДЖЕТНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ – двухсторонние соглашения, заключаемые Правительством РФ и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в области разграничения полномочий в вопросах бюджетной и налоговой политики. При заключении бюджетных соглашений стороны обычно руководствуются Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Как правило, подобные соглашения имеют целью осуществление относительно более выгодного для субъекта Федерации нормативного режима формирования доходов территориального бюджета. При этом может иметь место обязательство со стороны субъекта Федерации осуществлять определенные категории расходов, принятых к финансированию за счет федерального бюджета, на территории субъекта Федерации (финансирование федеральных целевых программ на территории субъекта Федерации). Однако договорные отношения могут как способствовать разрешению некоторых противоречий, так и усиливать их в зависимости от конкретного содержания. Бюджетные соглашения о разграничении налоговых и бюджетных полномочий индивидуализируют межбюджетные связи между РФ и ее субъектами, что фактически приводит к нарушению конституционного принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации между собой.
БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ – отрицательное бюджетное сальдо, характеризует превышение расходов бюджета и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования государственных финансов и классификации доходов и расходов. Наличие дефицита может быть следствием: кризисных явлений в экономике; неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране; чрезвычайных обстоятельств (войны, крупных стихийных бедствий); милитаризации экономики в мирное время; осуществления крупных централизованных вложений в развитие производства и осуществление структурной перестройки; увеличения темпов роста социальных расходов по сравнению с темпами роста валового внутреннего продукта и т. п. факторов. Хронический дефицит – долгосрочная несбалансированность бюджета – является следствием разрыва между бюджетными расходами и доходами на протяжении ряда лет. Несбалансированность имеет краткосрочный характер, если несоответствие расходов и доходов ограничивается рамками одного года.
Величина дефицита определяется при утверждении бюджета. В России в соответствии с Бюджетным кодексом при принятии бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. Размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 % объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Соблюдение предельных значений бюджетного дефицита должно обеспечиваться также по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за финансовый год.
Источниками финансирования дефицита федерального бюджета РФ являются: 1) внутренние источники: кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте РФ; государственным займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; 2) внешние источники: государственным займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.
БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РФ – свод законодательства о функционировании и развитии бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивающий финансовое регулирование бюджетных отношений, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетов различных уровней, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяющий основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
К бюджетным правоотношениям, регулируемым Бюджетным кодексом, относятся: 1) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; 2) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроль за их исполнением.
В Бюджетном кодексе содержатся, в частности, положения, регламентирующие: бюджетное устройство РФ; принципы функционирования бюджетной системы РФ, формирование доходов и расходов бюджетов всех уровней; предельный дефицит бюджетов всех уровней; виды и формы государственных заимствований; формы государственного и муниципального долга; предельные объемы государственного долга Российской Федерации и предельные объемы государственных заимствований Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципального долга и пр.
БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ – важнейшая часть государственного финансового контроля, осуществляемого в бюджетном процессе; главной целью является контроль за соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений. В Бюджетном кодексе определены по времени проведения три формы бюджетного контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления: предварительный, текущий и последующий. Предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов государственных органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Последующий контроль проводится по окончании отчетного периода или финансового года с целью проверки количественно-качественных (по каждому виду доходов и расходов) показателей исполнения бюджетов разных уровней.
Субъектами осуществления бюджетного контроля являются:
Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам внебюджетных фондов. Министерство финансов осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств (бюджетополучателями), за соблюдением общих и специальных принципов бюджетного и бюд-жетно-сметного финансирования. В некоторых случаях, специально оговоренных в Бюджетном кодексе, Министерство финансов осуществляет контроль за исполнением бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов (например при предоставлении финансовой помощи субъекту Федерации или местному бюджету). Министерство финансов также организует контроль и проверки юридических лиц – полу-
чателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Аналогичные контрольные функции возложены на финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств в части их целевого обеспечения и своевременного возврата, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами; проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий и бюджетных учреждений.
Особое значение имеет осуществление бюджетного контроля в процессе подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета. При выявлении фактов нарушения бюджетного законодательства (несоответствия бюджета утвержденному закону о бюджете, невведении режима сокращения и блокировки расходов) соответствующий представительный орган вправе отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в органы прокуратуры РФ для проверки обстоятельств, приведших к нарушениям, и привлечении к ответственности виновных должностных лиц.
БЮДЖЕТНЫЙ КРЕДИТ форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств: 1) юридическим лицам; 2) другому бюджету на возвратной и безвозмездной основе. В соответствии с российским бюджетным законодательством бюджетный кредит юридическому лицу, не являющемуся государственным или унитарным предприятием, предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, только при условии представления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. При этом способами обеспечения бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательства должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита, а также проводят проверку целевого использования бюджетного кредита. При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств бюджетный кредит не предоставляется. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Государственным или муниципальным унитарным предприятиям бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами.
Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, конкретные условия и порядок их предоставления, а также лимиты предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, устанавливаются при утверждении соответствующего бюджета на очередной финансовый год. Органы, исполняющие бюджет, ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по их получателям.
БЮДЖЕТНЫЙ ПРОФИЦИТ – положительное бюджетное сальдо, превышение доходов бюджета над его расходами. Профицит может использоваться на: сокращение привлечения доходов от продажи государственного или муниципального имущества; направление средств на погашение дополнительных обязательств; увеличение расходов, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней; уменьшение налоговых доходов путем внесения изменений в налоговое законодательство.
БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Основными этапами бюджетного процесса являются формирование, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета. На всех стадиях прохождения бюджетных показателей осуществляется контроль и проводится их экономический анализ. Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ; органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти; органы денежно-кредитного регулирования; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного (муниципального) финансового контроля; иные органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Законодательные (представительные) органы государственной власти и органы местного самоуправления: рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении; осуществляют контроль за обоснованностью формирования и исполнения бюджетов; формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ.
Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления: осуществляют составление бюджета; вносят проект бюджета с необходимыми материалами и документами на утверждение законодательных (представительных) органов; исполняют бюджет, представляют отчет об его исполнении на утверждение законодательных (представительных) органов.
Базовыми макроэкономическими показателями для формирования параметров бюджета являются объем ВВП и темпы его роста в очередном финансовом году, предполагаемый уровень инфляции и др. Составление проектов бюджетов всех уровней основывается на Бюджетном послании Президента РФ, основных направлениях бюджетной и налоговой политики страны и соответствующей территории на очередной финансовый год. Непосредственную работу по формированию федерального бюджета РФ организует Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ. В течение всего периода формирования проекта федерального бюджета осуществляется согласование бюджетных заявок министерств, ведомств, других структур, а также территорий с возможностями федерального бюджета, изыскиваются возможности увеличения его доходов.