Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография
Правоотношение составляет главное средство, при помощи которого осуществляется действие юридических норм[21]. Если право регламентирует общественные отношения, то правоотношения конкретизируют веления, содержащиеся в юридической норме. Правовая норма называет конкретные жизненные обстоятельства (юридические факты), с которыми связывает возникновение (а также изменения и прекращение) правоотношений.
Основная цель, преследуемая при создании правовой нормы, – это воздействие на поведение субъектов в интересах развития общества. Однако, как справедливо отмечала Р. О. Халфина, эта цель отнюдь не всегда достигается путем возникновения правоотношения. Зачастую при создании правовой нормы государство стремится к тому, чтобы правоотношение как раз не возникло. Таковы запретительные нормы, основная цель которых заключается в превенции не одобряемого государством поведения лиц[22]. Таким образом, возникновение правоотношения не единственный путь воздействия права на общественные отношения, однако наиболее эффективный и распространенный.
Правовая норма, реализуясь, придает общественным отношениям новое качество, превращает их в правоотношение. Правоотношение представляет собой форму существования общественных отношений, причем ряд общественных отношений, как справедливо отмечают многие авторы[23], может существовать только в форме правоотношений. Таковы процессуальные отношения, многие финансовые правоотношения, например налоговые, бюджетные. Тем не менее большинство общественных отношений может существовать как в форме правоотношений, так и без таковой. Ряд общественных отношений могут существовать, не будучи облеченными в правовую форму, но в таком случае субъекты данных отношений лишаются права рассчитывать на вмешательство государства для защиты их интересов.
Правоотношение является, без сомнения, одним из самых дискуссионных правовых явлений. Это связано, во-первых, с тем, что нет единства в трактовке природы правоотношения. Во-вторых, неоднозначно оценивается роль правоотношения в механизме правового регулирования, в том числе в обеспечении эффективности правового регулирования. Авторы сходятся во мнении, что правоотношение – это урегулированное правом общественное отношение[24]. Трудности начинаются, однако, при определении соотношения формы и содержания в правоотношении.
Для понимания природы правоотношения первоочередное значение имеет раскрытие процесса реализации в нем правовой нормы. Общая правовая норма воздействует на конкретное общественное отношение, тем самым придавая ему новое качество – оно становится правоотношением. Таким образом, налицо двойственная природа правоотношения – это и реализация правовой нормы, и конкретное общественное отношение, облеченное в правовую форму. Правовое отношение нельзя свести ни к отдельному виду общественных отношений, ни только к их правовой форме. И в том и другом случае форма правоотношения отделяется от его содержания, а единство формы и содержания – ключ к пониманию явления. В правоотношении происходит качественный скачок из области долженствования в сферу действительности. Если воспринимать правоотношение только как правовую форму, некую абстракцию фактического отношения, не учитывая при этом материальное содержание, то речь будет идти только о сфере долженствования. Вместе с тем правоотношение – это реальное отношение. Если норма права – это общее, абстрактное, то правоотношение – конкретное, единичное.
Форма и содержание правоотношения, как справедливо отмечала Р. О. Халфина, находятся в единстве и отделить их друг от друга можно лишь в целях научной абстракции. Содержание и форма едины и находятся в диалектической взаимосвязи, причем содержание определяет форму. Происходит это в правоотношении, по замечанию Р. О. Халфиной, двумя путями. Во-первых, содержание определяет форму опосредованно, через волю государства. Выбирая правовую форму для общественного отношения, государство исходит из объективных закономерностей развития содержания и возможностей воздействия на него права. Во-вторых, содержание непосредственно влияет на поведение участников отношения, формируя их волю. В формировании воли огромное место занимает и осознание требований правовой нормы. Если при создании правовой нормы были приняты во внимание различные факторы, влияющие на мотивацию поведения, сама норма была четко сформулирована, то реальное поведение субъектов не будет расходиться с предусмотренной нормой.
Однако нередко реальное поведение отличается от модели, предложенной юридической нормой, и именно в подобной ситуации особо проявляется ценность подхода Р. О. Халфиной. Рассмотрение правоотношения как единства формы и содержания, а значит, включение в это понятие не просто «должного» поведения лиц, но и их реального поведения позволяет глубоко проанализировать причины неэффективного воздействия правовой нормы на те или иные общественные отношения. Данный аспект является, как уже упоминалось, одним из ключевых в исследовании механизма правового регулирования. В этой связи представляется, что на стадии реализации субъективных прав и обязанностей правовое регулирование не всегда достигает своей цели, так как реальное поведение субъектов может отклоняться от предусмотренного в норме-модели. Более того, иногда реальное поведение лиц настолько отличается от заданной в норме модели, что возникает особый вид правоотношения – правонарушение. В таком случае вряд ли можно говорить об эффективности правового воздействия на общественные отношения, ведь целью правового воздействия является не просто воплощение велений юридической нормы в поведении лиц, предполагается, что это поведение будет правомерным. Без выяснения причин подобных отклонений от модели, заложенной в норме, характеристика механизма правового регулирования была бы неполной, их анализ необходим для повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.
Отклонение реального поведения от предписанного в норме может быть связано с индивидуальными особенностями данного отношения, уникальностью ситуации. Норма права – регулятор общего характера и не в состоянии учесть все особенности общественных отношений, которые намного богаче по содержанию, чем это возможно предусмотреть при создании модели. В такой ситуации пробел нормативного регулирования восполняется изданием предписаний индивидуального характера.
Однако в большинстве случаев налицо специфическое диалектическое противоречие формы и содержания[25]. Если противоречие настолько велико, что возникает конфликтная ситуация, правомерное отношение становится противоправным, что ведет к вмешательству государства. В чем же причина возникновения подобных отклонений? Если речь идет о диалектических противоречиях между формой и содержанием, то это неизбежное явление даже для правового регулирования самого высокого уровня, связанное с динамикой развития, изменчивостью содержания и относительной устойчивостью, стабильностью формы. При характеристике правового способа регулирования общественных отношений упоминалось, что таким образом обеспечивается стабильность воздействия на общественные отношения. Правовая норма отражает основные особенности общественных отношений на определенном этапе, она может учесть лишь те перспективы их развития, которые созрели на момент создания нормы. В то же время в процессе жизни общества постоянно возникают новые общественные отношения и видоизменяются старые, особенно быстро данные процессы происходят в наше время. Новые общественные отношения не могут быть заключены в рамки старых юридических норм, правовое регулирование не успевает за развитием общества, тогда и возникает диалектическое противоречие между формой и содержанием правоотношения.
Однако этим не ограничиваются причины отклонения реального поведения субъектов от должного. Расхождения могут быть обусловлены применением неадекватных юридических форм и средств для осуществления правильного, соответствующего характеру отношения регулирования. Например, норма может не создавать эффективной мотивации поведения участников отношения и тогда их воля определяется более сильными и действенными факторами. Это может проявляться как в том, что лицо не пользуется предоставленными ему нормой правами, так и в том, что оно не выполняет возложенные на него обязанности. И в том и другом случае речь идет об ущербности нормы, что ведет к неэффективности правового регулирования.
Таким образом, рассмотрение правоотношения как реального общественного отношения в единстве формы и содержания позволяет увидеть всю глубину воздействия права – и извне, как выражение воли государства, и изнутри, путем непосредственной мотивации поведения субъектов. В этом процессе выявляется соответствие воли, выраженной в норме, конкретным условиям жизни. При таком подходе можно прийти к выводам о соответствии модели поведения, установленной в норме, реальному поведению субъектов. Именно в процессе борьбы содержания и формы выявляются недостатки и достоинства правового регулирования данного вида отношений, его эффективность.
Следовательно, норма права, созданная в процессе правотворчества и нашедшая свое внешнее выражение в нормативно-правовом акте, воздействует на определенный круг общественных отношений. Итогом этого воздействия является появление правоотношений. Именно правоотношение является той стадией, когда в механизме правового регулирования происходит процесс перехода от общего к конкретному, от должного к действительному. Правоотношение представляет собой единство юридической формы и фактического содержания. Представляется, что именно названный подход к пониманию природы правоотношения позволяет наиболее глубоко исследовать причины возможной неэффективности правового регулирования.
Взаимоотношения правовой нормы и правоотношения в механизме правового регулирования сложны и неоднозначны. Не только правовая норма влияет на правоотношение, создавая, изменяя или прекращая его, но и правоотношение, являясь ключевым элементом стадии механизма правового регулирования, когда должное преобразуется в действительное, также оказывает существенное воздействие на процесс правотворчества. Так называемые обратные связи имеют огромное практическое значение и оказывают решающее влияние на корректировку работы механизма правового регулирования и усиление его эффективности[26]. Несоответствие реального поведения субъектов правоотношения требованиям нормы права, последующая оценка причин этого отклонения позволяет законодателю в дальнейшем исправить допущенные ошибки и улучшить правовое регулирование данных общественных отношений.
Исследование природы и структуры механизма правового регулирования, проблем его неэффективности на общетеоретическом уровне позволяет преломить полученные знания к сфере финансового права.
1.2. Основные элементы механизма
финансово-правового регулирования общественных
отношений
В современных условиях особую важность приобретает исследование финансово-правового регулирования. Именно в сфере финансового права решается большинство задач, которые ставит для себя государство: финансирование социальных программ, поддержка реального сектора экономики, стабилизация ситуации в регионах и другие, выполнение которых является важным условием стабильного развития нашего общества.
Механизм правового регулирования – это общеправовая категория, своего рода схема, которая справедлива для правового воздействия во всех отраслях. Вместе с тем специфика отдельных отраслей придает своеобразие механизму правового регулирования отдельных групп общественных отношений. Данные особенности обусловлены предметом и методом соответствующей отрасли права, значимостью для государства регулируемых общественных отношений и находят отражение в характеристике отдельных элементов механизма правового воздействия.
Финансовое право – это отрасль российского права, нормы которого регулируют общественные отношения в процессе деятельности по образованию (формированию), распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества[27].
Характер финансово-правового регулирования во многом обусловлен специфической ролью общественных отношений в данной сфере. Предметом правового регулирования являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности[28], представляющие крайнюю важность для государства. Аккумулируемые, а затем распределяемые и используемые финансовые ресурсы призваны обеспечивать выполнение государством и муниципальными образованиями своих функций в интересах всего общества. Очевидно, что правовое регулирование общественных отношений в данной сфере должно подвергаться детальному исследованию с точки зрения усиления эффективности функционирования механизма правового воздействия.
Исходя из специфики финансового права как отрасли российского права представляется возможным определить механизм финансово-правового регулирования как совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых для реализации целей финансовой политики государства. Изучение механизма финансово-правового регулирования как одного из видов механизма правового регулирования позволит выделить общее и особенное в природе данных правовых явлений.
Так, для механизма финансово-правового регулирования характерна классическая трехзвенная структура: 1) норма права как цель правового регулирования; 2) правоотношение как средство достижения названной цели; 3) акты реализации субъективных прав и обязанностей как конечный результат правового воздействия. Вместе с тем в финансовой сфере данная система элементов наполняется особым содержанием. Так, в отечественной литературе отмечается, что отношения, возникающие в бюджетной и налоговой сферах, не существуют вне своей правовой формы, их правовая форма и фактическое содержание возникают одновременно[29]. Таким образом, в рамках механизма финансово-правового регулирования особенно тесной представляется связь между его отдельными элементами – юридической нормой и правоотношением.
Существенной особенностью механизма финансово-правового регулирования является его реализация в русле общегосударственной финансовой политики (бюджетной, налоговой и т. д.). Представляется, что влияние финансовой политики государства на механизм финансово-правового регулирования многогранно. С одной стороны, реализация финансовой политики государства является первоочередной целью функционирования механизма финансово-правового регулирования. Данную особенность отметил и Конституционный Суд РФ, указав в своем постановлении на то, что «нормы права, в том числе и финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле»[30]. С другой стороны, достижение целей экономической политики государства является критерием эффективности функционирования механизма финансово-правового регулирования. Таким образом, соотношение механизма финансово-правового регулирования и финансовой политики государства представляют собой яркий пример так называемых обратных связей[31], позволяющих корректировать работу механизма финансово-правового регулирования.
Механизм финансово-правового регулирования неразрывно связан с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований как совокупности определенных стадий, проявляющийся в том, что каждой из них присущ соответствующий механизм правового регулирования в процессе формирования, распределения и перераспределения, использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества. При этом на каждой из стадий финансовой деятельности механизм финансово-правового регулирования в целом и его отдельные элементы в частности могут обладать существенной спецификой. Подобная структурная и содержательная взаимосвязь финансовой деятельности государства и муниципальных образований и механизма финансово-правового регулирования, на наш взгляд, предопределяет особое значение принципа системности в рассматриваемой сфере.
Механизм финансово-правового регулирования, по нашему мнению, представляет собой юридическую абстракцию, которая может быть использована в целях теоретического исследования. На практике данная категория наполняется реальным содержанием применительно к отдельным подотраслям и институтам финансового права (бюджетному, налоговому и т. д.). Иными словами, можно говорить о дальнейшей классификации механизма финансово-правового регулирования на механизм финансово-правового регулирования в бюджетной и налоговой сферах и т. д. Подобная классификация обусловлена выделением в финансовом праве как отрасли российского права отдельных подотраслей и институтов и призвана отразить специфику правового воздействия на общественные отношения в данных сферах финансовой деятельности.
Механизм финансово-правового регулирования в бюджетной сфере является, таким образом, одним из подвидов механизма финансово-правового регулирования. Опираясь на общетеоретические подходы исследования, представляется возможным охарактеризовать механизм финансово-правового регулирования. В связи с этим целесообразно в первую очередь проанализировать особенности финансово-правовых норм и финансовых правоотношений как важнейших звеньев механизма регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности.
Центральным звеном механизма финансово-правового регулирования являются финансово-правовые нормы, которые содержат как общие признаки, характерные для правовых норм в целом, так и специфические.
Специфические признаки финансово-правовой нормы определены, как отмечалось выше, особенностью предмета и метода финансового права. Прежде всего для финансово-правовых норм характерно особое целевое назначение, определяемое предметом финансового права, – они регулируют отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности.
Интересно и происхождение финансово-правовых норм. Как известно, правовая норма – это правило поведения, созданное или санкционированное государством, в случае с финансовыми нормами государство именно создает норму права исходя из объективных общественных потребностей, социальных и других задач и целей, стоящих перед ним на данном этапе развития, а не санкционирует некое фактическое правило поведения. Как справедливо отмечалось в литературе, в общественной жизни редко складываются правила поведения, являющиеся прототипом финансово-правовой нормы[32]. В связи с этим особое значение приобретает процесс создания финансовой нормы: отношения в сфере финансовой деятельности существуют, как правило, только в правовой форме, их существование необходимо для нормального функционирования государства, оно заинтересовано в их создании и развитии, а без финансово-правовых норм такие отношения не могли бы существовать в принципе.
М. В. Карасева отмечает, что в редких случаях все же можно говорить о существовании прототипов финансовых норм в общественной жизни. Так, на уровне субъектов Федерации порядок предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджет субъектов Федерации, долгое время существовал фактически и только потом получил правовое оформление[33].
Природа финансово-правовых отношений обусловливает нестабильность финансово-правовых норм, а значит, в конечном счете нестабильность финансово-правового регулирования. Как уже отмечалось, правовые нормы характеризуются в науке стабильностью и устойчивостью. Государство создает для определенного круга общественных отношений модель, которая действует с момента создания до момента отмены соответствующей нормы и тем самым обеспечивает устойчивость правового регулирования. В случае с финансовыми нормами ситуация осложняется тем, что регулируемые отношения являются по своей природе экономическими, а следовательно, подвержены частым изменениям и колебаниям. Они подчиняются объективным закономерностям, что осложняет процесс их правового регулирования. Зачастую возникает ситуация, когда два элемента правоотношения – правовой и фактический – вступают в конфликт, механизм правового регулирования нарушается. Надстроечный элемент – правовая норма – не успевает за развитием и изменением элемента базисного – объективной экономической ситуацией. В целях создания механизма правового регулирования, максимально отвечающего существующим общественным потребностям, законодатель вынужден часто изменять нормативно-правовую базу.
Следует также отметить, что ряд финансово-правовых норм является нестабильным по своей природе, примером могут послужить бюджетные отношения и нормы, их регулирующие. Как известно, они существуют в рамках соответствующего закона о бюджете и срок их действия лимитирован данным финансовым годом.
Особенность финансово-правовых норм заключается и в том, что они являются средством закрепления в первую очередь публичного интереса. Эта черта, безусловно, обусловливается характеристикой финансового права как публичной отрасли российского права. Реализация финансово-правовых норм осуществляется в конечном счете в интересах всего общества, именно в этом и состоит отличие финансово-правовых норм от норм частного права, являющихся средством реализации интересов отдельных субъектов. Так, в обязанностях налогоплательщиков, по мнению Конституционного Суда РФ, воплощен публичный интерес всех членов общества. Регулирование государством данных отношений осуществляется в целях защиты прав и законных интересов не только налогоплательщиков, но и других членов общества[34].
Будучи нормами публичного права, представляющими важность для всего общества, большинство финансово-правовых норм являются политически направленными. Иначе говоря, реализация, в частности, бюджетных, валютных, налоговых норм происходит только в русле общей финансовой политики государства[35]. Таким образом, рассмотренная особенность механизма финансово-правового регулирования в целом находит свое отражение также и в отдельных элементах данного механизма.
Указанные особенности финансово-правовых норм можно условно назвать особенностями, вызванными спецификой предмета финансового права, т. е. регулируемых отношений. Метод финансового права, метод властных предписаний[36] также оказывает влияние на характеристику финансово-правовых норм. По мнению Л. К. Вороновой, нормы всех отраслей права являются общеобязательными, значит можно в определенном смысле говорить об их императивности, но в финансово-правовых нормах императив имеет форму категорического предписания, что исключает изменение содержания нормы по волеизъявлению субъектов финансовых отношений[37]. Это вполне естественно, ведь метод властных предписаний предполагает доминирующее положение воли одной стороны – государства или муниципального образования. Норма непосредственно определяет поведение субъектов в определенных условиях (например, обязанность уплачивать налог) и не ставит это поведение в зависимость от их согласия. Данная особенность обусловлена необходимостью строгого соблюдения дисциплины при мобилизации, распределении и использовании фондов денежных средств[38].
Категоричность свойственна всем финансово-правовым нормам вне зависимости от того, какое поведение они регулируют – активное или пассивное. В обязывающих нормах категоричность проявляется в том, что она предписывает выполнить определенные действия, связанные с мобилизацией, распределением и использованием фондов денежных средств. Они, например, обязывают органы местного самоуправления использовать средства, выделенные им из бюджетов вышестоящего уровня в форме субвенций, по назначению (ст. 140 БК РФ). Категоричность в запрещающей норме проявляется в том, что она предписывает воздержаться от действий, нарушающих финансовую дисциплину. Так, объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год (ст. 131 БК РФ). Однако число запрещающих норм в финансовом праве значительно меньше, чем обязывающих. Это можно объяснить тем, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, развиваются в первую очередь за счет активного поведения обязанных субъектов, запреты же содержатся в юридических обязанностях пассивного содержания. Н. И. Химичева отмечает, что, предписывая совершение строго определенных действий, обязывающие нормы, как правило, исключают необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов[39]. С другой стороны, само по себе установление обязанности при всей категоричности мотивации не всегда приводит к эффективности правового регулирования. Зачастую это может быть обеспечено неотвратимостью отрицательных последствий, предусмотренных правовой нормой в случае неисполнения обязанности и серьезностью этих последствий[40]. В связи с этим иногда в целях усиления гарантий участников соответствующих отношений, подчеркивая особую важность соблюдения финансовой дисциплины в соответствующей области, могут быть предусмотрены запреты.