Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография
В системе норм финансового права своеобразное место занимают управомочивающие нормы. Ряд авторов отмечают их производный характер, вторичность по отношению к нормам обязывающим[41]. Они как бы привязаны к обязывающей норме, образуя с ней целый комплекс норм.
Управомочивающим финансово-правовым нормам также свойственна императивность, поскольку принятие самостоятельных решений в области финансов строго ограничено и выход за эти рамки невозможен. Управомочивающие нормы в финансовом праве призваны развивать инициативу в финансово-хозяйственной деятельности исходя из общегосударственных, региональных и местных задач. В условиях перехода к рыночной экономике, усиления влияния экономических рычагов регулирования растет потребность в создании такого рода норм[42].
Управомочивающие финансово-правовые нормы можно разделить на два подвида. С одной стороны, это нормы, возможность реализации которых зависит исключительно от воли субъектов финансового права, например нормы, устанавливающие права налогоплательщиков. С другой стороны, существуют финансово-правовые нормы, предоставляющие субъекту свободу выбора средств, времени и т. д. реализации нормы, однако она в любом случае должна быть реализована. Речь в данном случае идет о так называемых компетенционных нормах, устанавливающих компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в области финансов и составляющих значительную часть финансово-правовых норм. Особенностью подобных норм является то, что права, предусмотренные в них, сливаются с обязанностями, выражаясь в едином полномочии. Использование именно такого вида норм для регулирования отношений с участием органов государственной власти создает наибольшую мотивацию для их активного поведения.
Для более глубокого исследования финансово-правовых норм целесообразно классифицировать их по различным основаниям. Так, в зависимости от роли, которую они выполняют в процессе правового регулирования, выделяют так называемые специализированные финансово-правовые нормы. Они не являются самостоятельной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным нормам[43]. Среди видов специализированных норм можно назвать следующие: общезакрепительные нормы (например, ч. 1 ст. 1 БК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых бюджетным законодательством); оперативные финансовые нормы (определяют порядок вступления в силу финансово-правовых норм и отмену действующих и т. д.); нормы-дефиниции (определяют признаки какой-либо финансово-правовой категории, например ст. 6 БК РФ).
В зависимости от функций финансово-правового регулирования нормы подразделяются на регулятивные и охранительные; по юридическому содержанию – на обязывающие, управомочивающие и запрещающие; по территории действия – на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, на нормы субъектов Федерации и на нормы муниципальных образований; в зависимости от особенностей предмета финансово-правового регулирования нормы делятся на материальные и процессуальные, в зависимости от регулируемых отношений – на бюджетные, налоговые, валютные и т. д.
По общему признанию особое место в системе норм финансового права занимают нормы бюджетного права, основной подотрасли финансового права[44]. Это объясняется тем, что в бюджетной системе аккумулируются финансовые ресурсы, предназначенные для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[45].
По времени действия финансово-правовые нормы делятся на общие (установленные на неопределенный срок) и вре́менные (действующие в течение ограниченного периода времени)[46]. Примером временной финансово-правовой нормы являются нормы, содержащиеся в ежегодных законах о бюджете. Как правило, вре́менные нормы столь значимой роли в правовом регулировании не играют, как нормы общие. В финансовом праве ситуация несколько иная, так как главный финансовый план государства состоит именно из временных норм, которые создают основу для дальнейшего развития финансово-правового регулирования.
Итак, специфика финансово-правовых норм определяется особенностями регулируемой сферы общественных отношений и методом правового воздействия, свойственным финансовому праву. Проанализированный материал позволяет сделать вывод о том, что среди всего многообразия финансово-правовых норм преобладают регулятивные обязывающие нормы. Это обусловлено тем, что́ в первую очередь заинтересовано в стимулировании активного поведения субъектов в данной сфере. Вместе с тем нельзя преуменьшать роль и других видов финансово-правовых норм.
В рамках настоящей работы представляется необходимым подробнее остановиться на принципах, лежащих в основе правового воздействия в данной сфере.
В теории права под принципами права понимаются «общие начала (постулаты) правового равенства и справедливости, вытекающие из содержания действующих норм права и непосредственно закрепленные нормативным актом или иным источником права в качестве основополагающего руководства к правовому действию»[47]. С. С. Алексеев определяет принципы права как «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»[48].
Л. С. Явич утверждал, что каждая отрасль права характеризуется: а) общими для всех отраслей основными принципами права; б) межотраслевыми принципами, которые свойственны объективному и субъективному праву сравнительно больших автономных групп отраслей; в) принципами, имеющими отношение только к данной отрасли права, обусловленными предметом регулирования (видом общественных отношений) и влияющими на методы юридической регламентации[49].
Особый вклад в изучение принципов отечественного финансового права внес Е. А. Ровинский, сформулировавший принципы финансовой деятельности государства применительно к советскому периоду[50]. Н. И. Химичева, отмечая преемственность подхода Е. А. Ровинского, формулирует следующие принципы финансового права:
приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов;
социальная направленность финансово-правового регулирования;
федерализм и равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности государства;
единство финансовой политики и денежной системы;
самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов;
распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти;
участие граждан Российской Федерации и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления в осуществлении ее контроля;
гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;
плановость и законность финансовой деятельности[51].
Названные принципы реализуются во всех подотраслях финансового права, в том числе в бюджетном праве. Вместе с тем специфика бюджетного права как подотрасли финансового права предопределяет особенности содержания данных принципов, реализуемых в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Принципы бюджетного права, с одной стороны, представляют собой начала, на которых базируется механизм бюджетно-правового регулирования, с другой – они предопределяют основные направления развития данного механизма. Ю. А. Крохина определяет принципы бюджетного права как «теоретически обоснованные и нормативно закрепленные основополагающие начала (идеи, требования) сущности бюджетного права, составляющие его главное содержание, определяющие общую направленность правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и направляющие бюджетную деятельность на достижение стоящих перед ней целей и задач»[52].
Важнейшими бюджетного права в российской правовой доктрине считаются принцип федерализма как оптимального сочетания интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере бюджетной деятельности и принцип развития местного самоуправления[53]. Ю. А. Крохина отмечает, что принципы бюджетного права во многом отвечают институциональному строению бюджетного права как подотрасли права. В зависимости от сферы действия автор подразделяет принципы бюджетного права по институтам бюджетного права, в которых эти принципы действуют[54].
Принципы бюджетной системы Российской Федерации. Статья 28 БК РФ в числе таких принципов называет единство бюджетной системы Российской Федерации, разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельность бюджетов, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, полноту отражения доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов, сбалансированность бюджета, результативность и экономность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, прозрачность (открытость), достоверность бюджета, адресность и целевой характер бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов, единства кассы.
Принципы межбюджетных отношений. К таким принципам можно отнести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации, разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований, выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных образований, равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации. В рассматриваемой группе принципов межбюджетных отношений федеральным законодателем особо выделены принципы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Принципы бюджетного процесса. Анализ бюджетного законодательства позволяет к ним отнести: последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти (например, ст. 184, 192 БК РФ); казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ); ежегодность бюджета (ст. 242 БК РФ); публичность и гласность (например, ст. 279 БК РФ); единство кассы (ст. 216 БК РФ); формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на основе единой методологии, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ (ст. 6, 65 БК РФ); иммунитет бюджетов (ст. 239 БК РФ).
Более полно исследовать проблемы эффективности финансово-правового регулирования представляется возможным на стадии возникновения финансового правоотношения. Этап реализации норм финансового права в соответствующих правоотношениях является важнейшим в финансово-правовом регулировании. Финансово-правовые отношения, по замечанию Е. А. Ровинского, «являются юридической формой выражения и закрепления финансовых отношений, которые сами в свою очередь являются формой определенных экономических отношений»[55]. Действительно, финансовые отношения по своей природе – отношения экономические, что объективно ограничивает возможности их правового регулирования. Влияние права на данный вид общественных отношений происходит через их волевую составляющую.
По общему правилу право не создает вновь правоотношение, а придает правовую форму отношениям уже существующим, которые имеют в результате и экономический, и правовой характер[56]. Финансовые правоотношения являются исключением, большинство из них (бюджетно-процессуальные, налоговые и др.) не могут существовать вне правовой формы. Из данного утверждения ряд ученых делали вывод, что, например, налоговые отношения вначале существуют только как правовая связь, в силу которой налогоплательщик обязан уплатить сумму налога, а финансовый орган вправе потребовать уплаты налога[57]. Возникнув сначала как чистая правовая связь, пустая оболочка, данное отношение затем наполняется фактическим содержанием. Вряд ли можно говорить о существовании формы без содержания. Представляется, что в данном случае содержание скорее возникает одновременно с формой[58], являя тем самым яркий пример единства экономического содержания и правовой формы. Наличие правовой формы становится обязательным условием существования данного отношения в силу его особой значимости для государства, которое юридически закрепляет поведение его участников и обеспечивает реализацию нормы права силой государственного принуждения[59].
Помимо названных финансовое правоотношение обладает и рядом других особенностей, которые обусловлены предметом и методом финансово-правового регулирования[60]. Во-первых, финансовые правоотношения складываются и развиваются исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Во-вторых, финансово-правовые отношения являются формой реализации публичных интересов, а потому представляют собой публично-правовые отношения. Это, конечно, предопределено тем, что финансовые правоотношения возникают на основе норм финансового права, которые, как уже отмечалось, являются средством реализации интересов всего общества. В-третьих, являясь формой реализации финансовых норм, которые носят императивный характер, финансовые правоотношения строятся по принципу «команда – исполнение». Предписание в данном случае исходит от государства или муниципального образования, а исполнение ложится на обязанных субъектов. В финансово-правовых отношениях одной стороной всегда является государство или муниципальное образование, что придает финансовым правоотношениям характер властеотношений[61].
В-четвертых, финансовые правоотношения возникают по поводу денежных средств, а значит, носят имущественный характер, причем это касается как собственно материальных, так и процессуальных финансовых отношений, которые своей конечной целью также имеют перемещение денежных средств[62].
Признак властности финансовых правоотношений в науке финансового права всегда рассматривается в совокупности с их имущественным характером, т. е. финансовые правоотношения носят властно-имущественный характер.
На основании указанных особенностей финансовых правоотношений представляется возможным отграничить их от других правоотношений. Так, гражданские правоотношения также нередко возникают в сфере финансовой деятельности и носят имущественный характер, но властеотношениями не являются. В отличие от административных правоотношений, также носящих властный характер, специфической особенностью финансовых правоотношений является то, что они возникают именно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
В связи с тем, что финансовые правоотношения – это властеотношения, большинство из них построено по вертикали. В то же время в правовой литературе отмечается возрастающая роль частноправового метода воздействия в финансовой сфере[63]. В последнее время финансовое право все активнее использует такой инструмент, как договор. Вопрос о том, можно ли считать отношения, возникающие из таких публичных договоров, горизонтальными или вертикальными, до сих пор является дискуссионным в правовой литературе. Представляется, что договор в финансовом праве наполняется чисто публичным содержанием и существенно отличается от договора в частноправовых отраслях. Юридическая форма договора не меняет публично-правовой сущности отношений – неравного положения сторон, в связи с чем возникающие договорные отношения вряд ли можно однозначно отнести к горизонтальным.
Таким образом, следует согласиться с мнением Н. И. Химичевой о том, что финансовое правоотношение можно определить как урегулированное нормами финансового права общественное отношение, участники которого выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных, муниципальных и других публичных денежных фондов и доходов[64].
Права и обязанности субъектов финансового правоотношения образуют юридическое содержание правоотношения[65]. Структура субъективных прав и юридических обязанностей в правоотношении и их соотношение между собой определяются типом соответствующего правоотношения. В теории права правоотношения подразделяют на охранительные и регулятивные, которые в свою очередь подразделяются по типу на активные (активный центр правоотношения находится в юридической обязанности) и пассивные (активный центр правоотношения находится в субъективном праве). Активные правоотношения складываются на основе управомочивающих и обязывающих, пассивные – на основе запрещающих норм права.
Исходя из характеристики финансово-правовых норм, среди которых преобладают обязывающие нормы, можно сделать вывод о том, что основной массив финансовых правоотношений составляют регулятивные правоотношения активного типа. Это обусловлено тем, что главная задача финансового регулирования – это упорядочивание, укрепление и развитие финансовых отношений с участием государства и муниципальных образований[66]. Именно на возникновение таких правоотношений и направлен механизм правового регулирования, в том числе в сфере финансовой деятельности. Причем наиболее существенный массив регулятивных правоотношений – это регулятивные отношения активного типа, что также обусловлено спецификой финансово-правового регулирования, базирующего в основном на позитивном обвязывании[67].
Охранительные отношения в финансовом праве играют вспомогательную роль по отношению к регулятивным правоотношениям, поэтому их удельный вес относительно невелик. Возникновение финансовых охранительных правоотношений изначально является нежелательным, законодатель не стремится к тому, чтобы созданные им нормы права были нарушены. Вместе с тем поведение субъектов правоотношений на практике может существенно отличаться от модели, заданной в юридической норме, в этом случае приходится прибегать к мерам государственного принуждения, вследствие чего и возникают охранительные правоотношения. В них реализуется охранительная функция права, поскольку они возникают в случае нарушения финансово-правовой нормы на основе санкции, предусмотренной в ней. Важно отличать финансовые охранительные отношения от, например, административных, возникающих иногда в связи с нарушением финансово-правовой нормы, но на основе административно-правовой санкции. К охранительным финансово-правовым отношениям относятся, например, правоотношения, возникающие в связи с правонарушениями, предусмотренными в главе 28 БК РФ.
В этих финансовых правоотношениях у соответствующего государственного органа есть право применять к правонарушителю меры государственного принуждения, предусмотренные санкцией финансово-правовой нормы. Одновременно данное право является для этих органов и обязанностью, так как предопределено их компетенцией. Как упоминалось выше, в случае с компетенционными нормами, а соответственно и с урегулированными ими отношениями права и обязанности государственных и муниципальных органов представляют собой единый комплекс полномочий. Например, компетентные органы не могут по своему усмотрению реализовывать право применить меру государственного принуждения, так как это входит в обязанности перед государством, возложившим на них выполнение определенных функций[68]. Кроме того, права властного субъекта жестко регламентированы, с тем чтобы избежать превышения полномочий с его стороны. На правонарушителе соответственно лежит обязанность претерпеть меры государственного принуждения, что не отрицает наличия у него ряда других прав и обязанностей, связанных с рассмотрением дела.
Регулятивные правоотношения обеспечивают реализацию регулятивной функции права. В теории регулятивные правоотношения подразделяются на относительные и абсолютные. В относительном правоотношении управомоченному лицу противостоит конкретный обязанный субъект, это так называемые двусторонне-индивидуализированные правоотношения. Таких правоотношений в финансовом праве большинство, например отношения по бюджетному процессу, уплате налогов и сборов и др. К абсолютным правоотношениям, в которых управомоченному субъекту противостоит в качестве обязанного всякий и каждый (односторонне-индивидуализированные отношения), относят правоотношения по установлению налогов и сборов, по выпуску внутренних государственных займов и др.
Следует отметить, что названные классификации типов регулятивных правоотношений весьма условны. Отношения в сфере финансовой деятельности столь сложны и многообразны, что чаще всего в ходе финансово-правового регулирования возникают сложные правоотношения, которые нельзя однозначно отнести к активным или пассивным. Иногда в процессе финансово-правового регулирования возникает целый комплекс тесно взаимосвязанных правоотношений. Таким образом, в финансовом праве существует большой массив сложных правоотношений.
Интересна классификация сложных финансовых правоотношений, предложенная М. В. Карасевой, которая выделяет несколько их видов в финансовом праве. Во-первых, это обычные сложные отношения, например межбюджетные. В данном случае одна сторона обязана выделить соответствующие финансовые средства другой стороне, которая вправе требовать их выделения, но в свою очередь обязана правильно их использовать (это субсидии, субвенции и т. д.). Первая же сторона имеет право требовать соответствующего использования и контролировать процесс использования выделенных финансовых ресурсов. Во-вторых, это правоотношения со сложной динамической структурой. Такими в финансовом праве являются отношения в сфере бюджетного процесса. По мере накопления юридических фактов эти отношения трансформируются, их структура меняется, что влечет за собой изменение в содержании прав и обязанностей, они переходят из одной стадии в другую. Так, факт составления проекта бюджета образует новую группу бюджетно-процессуальных правоотношений по рассмотрению и утверждению бюджета. В-третьих, в финансовом праве существуют системы правоотношений.
Сложность финансовых правоотношений проявляется и в том, что они возникают, как правило, в связи с наличием сложного фактического состава, который может включать и некоторые иные правоотношения[69] (например, гражданско-правовые отношения между наследником и наследодателем влияют на порядок взимания налога на доходы физических лиц). В качестве примера сложного фактического состава можно назвать и правоотношение по уплате налога, для возникновения которого необходимо, в частности, наличие объекта налогообложения и окончание налогового периода.
Регулятивное правоотношение в финансовом праве почти всегда обладает сложной динамической структурой, т. е. каждый из субъектов обладает одновременно и правами, и обязанностями. Следует согласиться с М. В. Карасевой, выделяющей три вида таких отношений в финансовом праве: а) межбюджетные отношения; б) правоотношения по бюджетному процессу; в) налоговые отношения с длительным налоговым периодом[70]. В каждом сложном правоотношении можно выделить основное и дополнительное правоотношение. Роль основного отношения всегда выполняет правоотношение активного типа, в котором связь между субъектами наиболее жесткая: обязанность – право требования – обязанность. Это обусловлено императивным методом финансово-правового регулирования.
Особо следует оговорить особенности финансово-правовых отношений в контексте принципа федерализма. Возникают финансово-правовые отношения между Федерацией и субъектами Федерации, между субъектами Федерации, между государством и муниципальными образованиями. Важное значение эта особенность имеет для межбюджетных отношений[71], которые возникают на нескольких уровнях.
Многообразие финансово-правовых отношений дает большой простор для их классификации. Так, помимо названных видов финансовые правоотношения принято также подразделять на материальные и процессуальные; в зависимости от структуры – на простые и сложные; в зависимости от регулируемых отношений – на налоговые, бюджетные, валютные и др.
Центральное место в системе финансово-правовых отношений занимают бюджетные отношения. Именно в бюджете аккумулируются финансовые средства для выполнения публичных задач государством и органами местного самоуправления. С другой стороны, в федеративном государстве важную роль играет распределение этих финансовых средств между различными уровнями власти (уровень Федерации, субъекта Федерации, органов местного самоуправления).