Механизмы амнистирования в сфере экономики и налогообложения
Иван Николаевич Соловьев
Механизмы амнистирования в сфере экономики и налогообложения
(Налоговая амнистия)
Введение
Налоговая амнистия, экономическая амнистия, легализация капиталов или доходов, валютная либерализация – как только ни называют мероприятия государственной власти, направленные на привлечение в отечественную экономику сокрытых от налогообложения или уведенных за рубеж (а подчас и то и другое) денежных средств.
Единственное, пожалуй, к чему привыкли многие россияне, – это то, что подобные мероприятия имеют ярко выраженную политическую окраску. А еще и то, что в процессе обсуждения целесообразности и условий их проведения участвуют практически все слои общества: от мелких предпринимателей до «политиков-тяжеловесов», не говоря уже об ученых, адвокатах, налоговиках, аудиторах, журналистах и др. Однако на деле нередко получается совсем не то, по поводу чего ранее ломались копья и тратилась умственная и физическая энергия многочисленных заинтересованных лиц.
В принципе это легко объяснимо, так как если пытаться свести воедино все мнения и сделать устраивающий всех проект, то итог может оказаться весьма плачевным. Ведь интересы обсуждающих разнятся, и подчас кардинально. При этом от успеха или неуспеха проведения налоговой или любой другой амнистии зависит не только авторитет власти, ее начавшей, но и имидж всего государства на международной арене, инвестиционный климат, места в рейтингах доверия и т. д.
Еще один извечный вопрос, который волнует большинство населения страны. В чьих интересах проводится налоговая амнистия? Понятно, что выиграть должно государство, его экономика. А с другой стороны, со стороны амнистируемых, кто выиграет от ее проведения? Будут ли это широкие слои граждан и предпринимателей, которые, поверив государству, возвратят деньги в национальный бюджет и тем самым поспособствуют дальнейшему формированию, развитию и укреплению «среднего класса», или это будет верхушка бизнеса, его элита, испугавшаяся за свое безоблачное будущее или более облачное прошлое и желающая создать себе запас прочности и безопасности? Ведь амнистия не только освобождает от ответственности нарушителей налогового законодательства, но и ставит их в привилегированное положение по сравнению с законопослушными гражданами, которые добросовестно уже уплатили все налоги.
По большому счету весьма многим гражданам нашей страны в практическом плане глубоко неважны условия и контингент налоговой амнистии, так как декларировать и выводить из тени пока особенно нечего. С 2001 г. каждый может задекларировать свои доходы под 13-процентную налоговую ставку. И здесь мы видим, что налоговая амнистия предназначена для достаточно узкого круга лиц. Однако это все важно с моральной, этической, психологической точек зрения. Люди должны верить в то, что это благо для страны, а не придание вида законного владения преступно нажитым деньгам.
Необходимо учитывать также, что то, что произошло за последние четыре года с механизмом и условиями привлечения к уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений, иначе как полномасштабной амнистией налоговых уклонистов не назовешь.
Говоря о степени исследованности данной темы, отмечу, что затрагивалась она в основном журналистами в связи с периодически появляющейся информацией о целесообразности проведения мероприятий по амнистии капиталов, имущества, неуплаченных налогов и т. д.
Объектом глубоких специальных научных исследований данная, безусловно, интересная тема, до последнего времени еще не выступала. И в большинстве случаев она рассматривается в связке с зарубежным аналогичным опытом, что, в принципе, вполне объяснимо, так как всегда интересны новации, успехи и ошибки других, хотя бы для того, чтобы лучшее учесть, а ошибок избежать. И все же в основном все ограничивается описанием условий и результатов зарубежных амнистий без экстраполяции на нашу действительность1.
Однако в последнее время стали появляться научные исследования, посвященные непосредственно самим проблемам налоговой амнистии в Российской Федерации, основанные на результатах эмпирических исследований по данной тематике. В них подробно рассматриваются факторы, оказывающие влияние на принятие государством решений в области налоговой амнистии, делаются попытки оценить эффективность подобного инструмента, используя характер его воздействия на развитие участвующих сторон, финансового сектора и экономики в целом, отмечается многогранность и комплексность данного процесса.
2011 г. привнес много нового и интересного не только в политическую жизнь страны, но и несколько скорректировал налоговую политику, обозначив ее приоритеты на ближайшие несколько лет.
Помимо того, что отчасти в результате благоприятной нефтяной конъюнктуры и отчасти повышения качества налогового администрирования налоговые поступления продемонстрировали существенный рост и превысили показатели прошлого года, а некоторые эксперты заговорили о возвращении к докризисным показателям, так еще и в выступлениях руководства страны ей уделялось особое внимание.
Так, в программе «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение», говоря о более справедливой налоговой системе, последний вспомнил известный анекдот, когда человек, получивший возможность загадать любое желание, захотел, чтобы его сосед лишился глаза. «Но в целом подход правильный», – отметил он. При этом было подтверждено, что ставка налога на доходы физических лиц в обозримом будущем увеличена не будет2, несмотря на то что в последнее время этот вопрос часто поднимался, в том числе оппозиционными партиями.
А вот их же тезис о восстановлении социальной справедливости посредством налогообложения может быть реализован после составления в 2012 г. кадастра недвижимости, в результате чего в 2013 г. в Госдуму будет внесен законопроект о налоге на сверхпотребление и на роскошь.
А уже 21 декабря 2011 г. на международной научно-практической конференции «Налогообложение – современный взгляд» В. В. Путин отметил, что в ближайшие три года на модернизацию российской налоговой службы будет направлено около 30 млрд руб., при этом уже почти 70 % юридических лиц сдают налоговые декларации в электронном виде. К 2015 г. их доля должна вырасти до 80 %.
Также среди основных тезисов можно выделить констатацию того, что налоговое ведомство не только осуществляет чисто фискальные функции, но является важнейшим участником работы по созданию конкурентного делового климата в стране. В связи с этим надо выстраивать конструктивный диалог с налогоплательщиками, внимательно и кропотливо подходить к решению возникающих проблем, помогать бизнесу и гражданам разбираться в налоговых тонкостях и новациях, а не преследовать за несущественные ошибки. Разумеется, нужно поправлять, но не преследовать. Работа должна строиться на принципах уважения прав и защиты интересов добросовестных налогоплательщиков. В качестве еще одного необходимого условия «настройки» налоговой системы были названы гарантии предсказуемости и стабильности налоговой политики, а также справедливое распределение фискальной нагрузки по разным секторам российской экономики.
Эта же мысль прозвучала в его же выступлении на юбилейном форуме «Деловой России», в котором было отмечено, что Россия должна сделать свою систему налогообложения более привлекательной для инвесторов и конкурентной по сравнению с другими странами Таможенного союза, даже несмотря на риски, связанные с наполнением бюджета (сейчас Россия во многом проигрывает своим партнерам по Таможенному союзу, в частности Казахстану, по уровню налогообложения (например НДС 12 % вместо 18 % российских), качеству налоговой системы, административных процедур, государственных институтов).
В связи с этим потребуется внимательно проанализировать ситуацию по конкретным отраслям экономики, поскольку в настоящее время наблюдается серьезная дифференциация налоговой нагрузки между различными секторами, которую необходимо ликвидировать, однако это не значит, что всех надо подбрить под одну гребенку.
И в качестве квинтэссенции данных тезисов было подчеркнуто, что «…в стране сегодня необходим решительный налоговый маневр. Нужна современная структура налоговой системы. Следует подумать об оптимизации тех налогов, от которых в первую очередь зависит качественный экономический рост. Деньги и инвестиции всегда идут туда, где выгодно, где высокая норма прибыли. Сейчас это сырьевой сектор – очевидный факт. И мы палкой, с помощью правоохранительных органов, туда деньги не загоним, в другие секторы экономики. Мы должны развернуть эти потоки в сферу высокотехнологичного и производственного бизнеса, это принципиальное условие создания и развития новой экономики в нашей стране, иначе мы рискуем и дальше сохранять ущербный характер экономики с преобладающим сырьевым сектором. Прошу Минэкономразвития и Минфин совместно с другими ведомствами просчитать параметры такого маневра и предложить конкретные шаги по перенастройке фискальной политики на решение задач индустриального развития страны. Это очень тонкая, важная задача, и здесь нужно действовать крайне аккуратно, потому что любой неверный шаг вызовет цепочку негативных последствий, но делать это, безусловно, нужно. Такие расчеты необходимо сделать, в том числе с учетом вступления России в ВТО, а также перспектив интеграционных проектов, включая Единое экономическое пространство и Евразийский союз».
Таким образом, общий лейтмотив декабрьских тезисов: хорошо налаженная налоговая система должна перестать быть тормозом для инвестиций, обеспечивать стабильность и дальнейший подъем отечественной экономики, необходимо в целом выровнять налоговую нагрузку в различных ее секторах, уровень налогообложения физических лиц останется прежним, при этом в 2013 г. может быть введен налог на сверхпотребление и роскошь, за незначительные ошибки преследовать налогоплательщиков не надо, а необходимо поправлять, разъяснять и консультировать. А посему заблуждаются те, кто в словосочетании «налоговый маневр» увидел какие-то намеки на возможные послабления для налоговых оптимизаторов. Маневрировать можно, но только в рамках закона и незначительных ошибок.
В соответствии с отдельными положениями Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 330-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, статью 15 закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», подлежат списанию недоимка по налогам (сборам) (в том числе отмененным), образовавшаяся у физических лиц по состоянию на 1 января 2009 г., задолженность по пеням, начисленным на указанную недоимку, и задолженность по штрафам, числящаяся за физическими лицами по состоянию на 1 января 2009 г.
Некоторые журналисты уже успели окрестить это списание налоговой амнистией. В правовой природе такого списания попробуем разобраться и мы.
Глава 1. Теоретические основы проведения амнистии
1.1. История появления понятия «амнистия», ее значение при сборе налогов
Слово «амнистия» произошло от греческого amnestia – забвение, прощение. Данный правовой институт является весьма древним и имеет глубокие исторические корни. У древних римлян «амнистия» – один из видов помилования, называемый abolition generalis personarium et causarum (полное прощение лиц и забвение дел).
Амнистия – акт законодательной власти, отменяющий не только наказание, но также и преступление. Со времен Средневековья существует международный обычай включать в текст международного договора положение об амнистии в отношении всех лиц, заключенных во время ведения войны по политическим причинам. Законы об амнистии также использовались, чтобы предотвратить наказание виновников нарушения прав человека3.
Одно из дореволюционных определений амнистии в российском праве гласит: «…Амнистия есть акт, посредством которого власть запрещает начинать или продолжать какие-либо преследования или приводить в исполнение обвинительные приговоры по отношению к нескольким лицам, специально указанным по ряду учиненного ими деяния. Амнистия применяется тогда, когда нормальные основания, обусловливающие репрессию, предполагаются еще существующими…но значение их здесь признается малоценным по сравнению с теми эффектами, которые могут быть достигнуты прекращением репрессивных действий»4.
Среди современных определений амнистии можно отметить следующее: «государственно-правовой акт, посредством которого государство реализует свое конституционное право на отказ от уголовного преследования (освобождение от уголовной ответственности или наказания) индивидуально не определенного круга лиц в общественно полезных целях»5.
Указанный инструмент использовался во внутренней политике как диктаторами, так и просвещенными поборниками демократии.
Как мы видим, амнистия в различных ее формах и проявлениях вот уже много сотен лет применяется государством по отношению к лицам, совершившим в основном уголовные преступления. Однако в истории встречаются случаи и использования амнистии применительно к неплательщикам налогов.
Налоговая система возникла и развивалась вместе с государством. На самых ранних ступенях государственной организации начальной формой налогообложения можно считать жертвоприношение, которое было неписаным законом и, таким образом, становилось принудительной выплатой или сбором. Процентная ставка сбора была достаточно определенной. В Пятикнижии Моисея сказано: «…И всякая десятина на земле из семени земли и из плодов дерева принадлежит Господу»6.
Историки считают, что налогообложение берет начало с городских налогов в древнем государстве шумеров (3000 лет до н. э.). С тех пор история изобилует войнами, восстаниями и революциями, причиной которых были высокие налоги.
Рассматриваемое нами понятие налоговой амнистии существует, наверное, со времени возникновения самих налогов – во всяком случае, дефицита примеров из жизни самых разных государств не наблюдается. Историки утверждают, что уже за 200 лет до н. э. в Древнем Египте по специальному распоряжению из тюрем были выпущены те, кто содержался там за уклонение от уплаты налогов.
Практически на всех исторических этапах для государств было характерным стремление сделать систему сбора налогов более эффективной, снизить потери казны при самом процессе сбора налогов, выработать меры, направленные на исключение возможности уклонения от уплаты налогов и иных платежей. И это было большой удачей для населения, когда налоговая амнистия «вписывалась» в данные задачи как одна из мер по ее решению.
Природа и суть налогообложения постоянно занимали умы экономистов, философов, государственных деятелей различных эпох. Один из основоположников теории налогообложения А. Смит (1723–1790) говорил о том, что налоги для того, кто их выплачивает, признак не рабства, а свободы. Немецкий философ Г. В. Ф. Гегель (1770–1831) отмечал, что право собственности – высокое право, оно священно, но при этом остается очень подчиненным, оно может и должно нарушаться. Государство требует уплаты налогов, это требование сводится к тому, чтобы каждый отдавал часть своей собственности, тем самым государство лишает граждан части их собственности. Налоги не нарушают права собственности, и требование налогов не есть нечто неправомерное. Право государства выше права отдельного человека на его собственность. Большинство людей рассматривают требование уплаты налогов как нарушение их особенности, т. е. их права развиваться, как нечто им враждебное, препятствующее осуществлению их цели, однако сколь истинным им это ни кажется, особенность цели не может быть удовлетворена без всеобщего, и страна, в которой бы не платили налогов, не способна сама развиваться и отличаться усилением права7.
Исторически сложилось, что проведение налоговых амнистий было связано в основном с теми случаями, когда чрезмерный уровень налогообложения или несправедливые налоги, сборы или пошлины ставили население стран на грань разорения или даже голода. История изобилует войнами, восстаниями и революциями, причиной которых были высокие налоги. Во время Французской революции в 1789 г. 50-тысячную армию солдат и таможенников бросили собирать налог на соль. За неуплату и контрабанду соли ежегодно отправляли на галеры мужчин, женщин и детей. В 1524 г. из-за непомерных поборов в Германии восстали крестьяне.
При этом в «просвещенной» Европе считали, что в деспотических государствах народ платит также лишь невысокие налоги, тогда как в конституционном государстве налоги возрастают в силу собственного сознания народа8. И тем не менее соотношение «прилежных» и «нерадивых» налогоплательщиков в Европе на протяжении веков практически не менялось. Среди уклоняющихся от уплаты налогов был и министр финансов Германии писатель Гете, ежегодно получавший жалованья более 3000 талеров и в два раза больше зарабатывавший гонорарами, однако плативший в казну всего 150 талеров9. Впоследствии великий писатель провел реформу в интересах мелких налогоплательщиков. Не смог он уклониться только в 1808 г., когда в Веймар вошли наполеоновские войска. Всем, и Гете в том числе, пришлось оплачивать «военный заем».
А канцлер Германии А. Гитлер, приходуя большие доходы от книги «Моя борьба», поручил чиновникам найти причину, освобождающую его от неприятной обязанности уплачивать налоги. Повод нашли, сравнив Гитлера с Цезарем, на которого закон об уплате налогов не распространялся.
Говоря о России, отметим, что система налогообложения на Руси менялась неоднократно. Одно из наиболее значимых преобразований произошло при Екатерине II (1729–1796). В 1780 г. была создана экспедиция о государственных доходах, которая разделилась на четыре самостоятельные экспедиции. Одна из них заведовала доходами государства, другая – расходами, третья – ревизией счетов, четвертая – взыскиванием недоимок, недоборов и начетов. Императрица утверждала, что «налоги для государства то же, что паруса для корабля. Они служат к тому, чтобы скорее и надежнее вести его в гавань, а не к тому, чтобы завалить его своим бременем или держать всегда в открытом море и чтоб, наконец, потопить его»10.
Таким образом, в историческом аспекте налоговые амнистии применялись в случаях, когда непомерный уровень налогообложения заставлял людей, доведенных до нищеты, идти на крайние меры – отказываться от уплаты налогов и пошлин, скрывать объекты налогообложения, занижать полученные доходы. В этих случаях значение налоговой амнистии заключалось в регулировании (компенсации) высокого уровня налогообложения, возвращения к активному труду и соответственно производству нового продукта, лиц, находящихся в тюрьмах, долговых ямах за неуплату налогов.
И не случайно уже в наши дни в общественном сознании налоговую амнистию отождествляют и сравнивают «с процедурой получения индульгенции от католической церкви средневековой Европы, когда, заплатив определенную сумму, простой смертный получал бумагу, заверенную церковью, о том, что он полностью освобожден и очищен от всех прежних грехов»11.
Но вернемся к видам амнистий, характерным для современного общества и получившим широкое распространение в XX и XXI вв.
1.1.1. Налоговая амнистия
Относительно недавно с развитием общественных отношений в сфере экономики появились новые виды амнистии – налоговая, финансовая, экономическая, амнистия капиталов и т. д.
Словосочетания «налоговая амнистия» в действующем законодательстве нет (скорее всего, до определенного момента). Его трактуют как предложение со стороны государства «налогонеплательщикам» погасить недоимки в обмен на отмену наказания, которое могло бы быть предъявлено в случае выявления нарушения12.
Словарь экономических терминов указывает, что «налоговая амнистия» – это правовой акт, объявляемый в отношении индивидуально неопределенного круга лиц, совершивших нарушение налогового законодательства и освобождаемых от применения санкций, если они в определенный временной срок объявят о своей задолженности и внесут в бюджет все налоговые платежи в полном объеме13.
А «Терминологический словарь: финансы, денежное обращение и кредит»14 под налоговой амнистией понимает комплекс мероприятий по погашению задолженности по налоговым и другим обязательным платежам налогоплательщиками, а также освобождение от уплаты штрафов и пеней с сумм добровольно уплачиваемых ими платежей в бюджетные и внебюджетные фонды.
«Большой бухгалтерский словарь» под редакцией А. Азрилияна определяет «налоговую амнистию» как освобождение лица, совершившего налоговое нарушение, от ответственности за это нарушение, которое применяется в отношении лица, совершившего налоговое нарушение по небрежности и добровольно заявившего в налоговый орган о совершенном им нарушении и готовности принять все возможные меры по ликвидации последствий этого нарушения.
Существует общее понятие налоговой амнистии – освобождение от ответственности за неуплату налогов, предоставляемое в случае добровольного погашения задолженности. Этот механизм может использоваться для легализации основного капитала, на который должен быть начислен соответствующий налог, вне зависимости от того, где именно капитал находится – в стране или за ее пределами.
Не вступая в полемику с авторами приведенных выше определений, отметим, что, с нашей точки зрения, налоговая амнистия не означает простого списания налоговой задолженности перед государством. Под налоговой амнистией обычно понимают предложение со стороны государства определенным категориям неплательщиков погасить свою просроченную задолженность по налогам в обмен на отмену наказания, которое могло бы быть наложено за неуплату.
Таким образом, можно дать определение понятия «налоговая амнистия». Налоговая амнистия – устанавливаемое государством на момент ее принятия освобождение лиц, совершивших налоговые правонарушения от привлечения к налоговой ответственности, при условии полного или частичного декларирования сокрытых сумм налогов и добровольного внесения их в бюджет.
Следует отметить, что по территориальному признаку налоговую амнистию можно разделить на общегосударственную и местную (региональную). Общегосударственная налоговая амнистия проводится в масштабах всей страны, ее условия обязательны для всех субъектов, входящих в ее состав, а вырученные средства идут в государственный бюджет. Местная налоговая амнистия проводится на территории одного из субъектов государства (например, отдельные штаты в США). При этом условия распространяются только на лиц, проживающих на данной территории, а вырученные средства в основном идут в местный бюджет. Проведение местных налоговых амнистий характерно для стран с высокой степенью правовой и экономической самостоятельности субъектов их составляющих.
Сложившаяся практика налогообложения в различных странах позволяет выделить также следующие виды налоговых амнистий:
1. Однократная. Такую амнистию некоторые специалисты еще называют разовой. Как правило, она может проводиться в странах с довольно консервативной налоговой системой в моменты ее реформирования, смены приоритетов по некоторым направлениям экономического развития, а также тогда, когда государство видит, что большинство налогоплательщиков не справляется с действующем уровнем налогообложения, что приводит к общему снижению уровня налоговой дисциплины, появлению массово распространенных схем оптимизации и увода средств за рубеж, а имеющийся механизм наказания не сдерживает общей направленности на уклонение от уплаты налогов и бегства капиталов.
2. Регулярная. Предусматривается законодательством ряда стран и заключается в наличии определенных периодов в году (в одно и то же время), когда налогоплательщик может урегулировать свои налоговые отношения с государством на льготных условиях (признать недоимку и уплатить ее без больших штрафов, задекларировать сокрытый объект налогообложения, внести изменения в налоговые декларации и т. д.). Как правило, используется странами с динамичным налоговым законодательством, развивающейся экономикой.
3. Периодически применяемая. Данный вид амнистии зависит от конкретно складывающейся ситуации, общих экономических показателей страны, проводимого курса на либерализацию или, наоборот, на усиление роли государства в экономике, накопившихся проблем в отдельных ее секторах (например, для производителей сельскохозяйственной продукции, предприятий отдельной отрасли промышленности и т. д.).
4. Предусмотренная законодательством. Данный вид амнистии фактически заложен в действующих нормативных правовых актах и заключается в наличии особых норм, определяющих порядок разрешения споров налогоплательщиков с налоговыми органами, запрет на проведение мероприятий налогового контроля в отношении отдельных категорий налогоплательщиков (например, предприятий малого бизнеса), введение особого порядка списания налоговой задолженности (реструктуризации) и т. д.