Эффективное делопроизводство
Что такое современное делопроизводство
Даже из краткого экскурса в историю российского делопроизводства ясно, что эта область деятельности неразрывно связана с развитием государства. Не будет преувеличением сказать, что уровень развития делопроизводства отражает уровень развития государства.
В общем виде делопроизводство – это деятельность, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами. Термин «делопроизводство» появился предположительно в XVII веке для обозначения процесса решения вопросов – «дело водить (производить)», то есть закреплять результаты решений. Само слово «дело» в отношении собрания документов появилось в конце XVI века.
Делопроизводство включает в себя:
• обеспечение своевременного и правильного создания документов (документирование);
• организацию работы с документами (прием, обработку, передачу, учет, регистрацию, контроль, хранение, систематизацию, подготовку для сдачи в архив или уничтожение).
Современное делопроизводство все чаще называется документационным обеспечением управления (ДОУ). Этот термин появился в связи с тем, что в современном делопроизводстве используются компьютерные технологии с их специфической терминологией – программное обеспечение, аппаратное обеспечение (от англ. software и hardware). Сегодня эти понятия настольно общеупотребительны, что даже рекламные инструменты называются Adware, то есть рекламное обеспечение. Можно утверждать, что в настоящее время термины «делопроизводство» и «документационное обеспечение управления» стали синонимами. Они употребляются на равных даже в регламентирующих документах (сравните названия «Государственная система документационного обеспечения управления» и «Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах РФ»).
Термин «документирование» означает процесс создания документа. Стандарт определяет документирование как «запись информации на различных носителях по установленным правилам». В настоящее время в управленческой деятельности используют документы, созданные с помощью рукописного или машинописного (компьютерного) письма или типографской печати, а также с использованием графики, рисунка, фотографии, видеосъемки, звукозаписи, которые фиксируются на бумаге, пленке, магнитной ленте, лазерном или магнитном диске, в памяти микросхемы или на другом носителе. Носитель – это материальный объект, который используется для закрепления информации, в том числе и в преобразованном виде. Изучением способов документирования занимается отдельная специальная научная дисциплина – документоведение.
Результатом документирования является документ – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.
Для чего нужен документооборот
В свете всего вышеизложенного этот вопрос звучит риторически, но тем не менее.
Документооборот – это движение документов в организации с момента их получения или создания до завершения исполнения или отправки. Организация документооборота обеспечивает своевременное прохождение документов в аппарате управления, способствует сбалансированной загрузке всех подразделений и работников и поддерживает функционирование всего управленческого процесса. Документооборот организуется в виде потоков документов между пунктами обработки информации (руководство, специалисты) и пунктами технической обработки документов (копировально-множительная служба, архив). Различают входящие, исходящие и внутренние документы. Схемы движения документов в организации разрабатываются службой делопроизводства – это может быть канцелярия, секретариат или, говоря современным языком, служба ДОУ.
Документооборот нужен, чтобы «наполнить жизнью» различные системы управления – от государственной до частной.
Глава 2
Документы: немного теории
Нормативная база делопроизводства
В этой главе будет рассмотрена юридическая сторона делопроизводства. Нормативная база в общем случае – это законы и другие правовые акты, которые регламентируют определенную деятельность. Нормативно-правовая база делопроизводства регламентирует создание и обращение документов, описывает структуру и функции служб делопроизводства.
Документ обладает юридической силой, если он оформлен в соответствии с общепринятыми нормами создания и оформления. Во всех организациях и учреждениях должны быть единые правила оформления однотипных документов, то есть должно быть четко определено, как создавать документ, какие должны быть реквизиты, кто имеет право подписи и какие печати должны удостоверять его подлинность. Именно нормативная база делопроизводства устанавливает данные правила. Составляющими нормативной базы делопроизводства являются:
• законодательные и правовые акты РФ;
• ГОСТ;
• нормативные документы;
• классификаторы;
• Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ).
Законодательные и правовые акты РФ
К законодательным и правовым актам в сфере информации и документации относятся:
• законы РФ;
• указы и распоряжения Президента;
• постановления и распоряжения Правительства;
• правовые акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, комитетов, служб, агентств и других) – как общественного, так и ведомственного характера;
• правовые акты органов правительственной и исполнительной власти субъектов РФ и их территориальных образований, регламентирующие вопросы делопроизводства;
• правовые акты нормативного и инструктивного характера.
Эти документы имеют высший приоритет и общефедеральную значимость. Рассмотрим примеры таких документов.
• Федеральный закон от 27 июля 2006 года №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
• Федеральный закон от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
• Федеральный закон от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».
• Федеральный закон от 22 октября 2004 года №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».
• Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне».
• Федеральный закон от 10 января 2002 года №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».
• Распоряжение Правительства РФ от 5 января 2005 года №5-р «Об утверждении перечня организаций, подведомственных Росархиву, Роскультуре и Роспечати».
• Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года №290 «О Федеральном архивном агентстве».
• Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года №177 «Вопросы Федерального архивного агентства».
• Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
• Письмо Росархива от 2 марта 2006 года №2/407-К «Об “Информационно-справочной системе архивной отрасли (ИССАО)”».
• Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 8 ноября 2005 года №536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти».
• Письмо Росархива от 11 марта 2005 года №2/476-А «О модернизации “Информационно-справочной системы архивной отрасли (ИССАО)” в 2004 году и планах развития на 2005 год».
• Постановление Госкомстата России от 5 января 2004 года №1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты».
• Приказ Минфина России от 22 декабря 2003 года № 117н «О трудовых книжках».
• Письмо Росархива от 24 ноября 2003 года № 2/2047-А «О модернизации Информационно-справочной системы архивной отрасли».
• Постановление Минтруда России от 10 октября 2003 года №69 «Об утверждении Инструкции по заполнению трудовых книжек».
• Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 16 июля 2003 года №03-33/пс «Об утверждении Положения о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ».
• Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 года №225 «О трудовых книжках».
• Письмо Росархива от 7 апреля 2003 года №6/464-к «О присвоении тематическому комплекту “Информационно-справочная система архивной отрасли (ИССАО)” статуса “официальной базы данных Федеральной архивной службы России”».
• Постановление Минтруда России от 26 марта 2002 года №23 «Об утверждении норм времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти».
Государственные стандарты (ГОСТ) на документацию
Оформление документов регламентируется стандартами для придания им юридической силы, а также для удобства работы с ними. Стандарт описывает типовой образец, которому должны соответствовать документы, системы и технологии. Область действия стандартов и их содержание определяются государственными органами управления. В соответствии с законом «О стандартизации» государственные стандарты принимает Госстандарт.
Ниже приведены основные стандарты в области делопроизводства.
• ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов».
• ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения».
• ГОСТ Р 50922-96 «Защита информации. Основные термины и определения».
• ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения».
• ГОСТ 6.10.5-87 «Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляра-образца».
• ГОСТ 17914-72 «Обложки дел длительных сроков хранения. Типы, размеры и технические требования».
• ГОСТ Р 34.10-2001 «Информационная технология. Криптографическая защита информации. Процессы формирования и проверки электронной цифровой подписи».
Нормативные документы
Нормативные документы по труду служат для определения численности работников, исчисления затрат времени на выполнение конкретных заданий и определения объемов выполняемых работ. В настоящее время действует несколько нормативных документов.
1. Межотраслевые нормативы времени на работы по документационному обеспечению управления. Разработаны Центральным бюро нормативов труда (ЦБНТ) Минтруда РФ в 1995 году и рекомендованы для определения трудоемкости работ и численности работников в органах власти, на предприятиях, в учреждениях и общественных организациях. Нормативная часть этого документа содержит:
• нормы затрат времени на работы по документационному обеспечению управления (обработку, регистрацию, учет количества и контроль исполнения документов, ведение карточек и т. д.);
• нормы затрат времени на работы сотрудников архива (каталогизацию, создание справочного аппарата к архивам, учет документов, контроль за сохранностью и т. д.).
2. Нормативы времени на работы по совершенствованию документационного обеспечения управления министерств, ведомств, предприятий и организаций. Разработаны ВНИИДАД в 1992 году и содержат нормативы времени для составления планов и договоров. По ним можно произвести расчет трудозатрат, проанализировать производительность труда работников и рассчитать их численность.
3. Нормы времени на работы по автоматизированной архивной технологии и документационному обеспечению органов управления. Разработаны ЦБНТ Минтруда РФ в 1993 году. Предназначены для определения затрат времени на работы с управленческой документацией в обычных условиях и в условиях автоматизации управленческих процессов. Нормы времени распространяются на все виды работ с документами и разделены на две блока:
• нормы времени на работы по документационному обеспечению управления (разработку должностных инструкций, номенклатуры дел организации, унифицированных форм и типовых текстов документов и т. д.);
• нормы времени на работы, выполняемые в процессе автоматизированной архивной технологии работы (составление статистических отчетов, выполнение запросов по поиску документов и т. д.).
Классификаторы
Классификаторы предназначены для автоматизации работ с документами. Они позволяют при поиске, сортировке и обработке использовать специальные коды, которые присваиваются документам. Классификаторы – это нормативные документы, которые содержат перечень наименований документов и их кодов в систематизированном виде.
Классификация и кодирование применяются в статистике, экономике, банковском и таможенном деле. Классификаторы сокращают многообразие форм, упрощают обработку, контроль, учет и систематизацию документов.
Все классификаторы, а также методические документы по их разработке составляют Единую систему классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК ТЭИ). В настоящее время действует более 30 общероссийских и общесоюзных классификаторов. По области действия классификаторы подразделяются на общероссийские, отраслевые и классификаторы предприятий.
К сфере делопроизводства можно отнести следующие классификаторы:
• Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД);
• Общероссийский классификатор предприятий и организаций (ОКПО);
• Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР).
Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ)
ГСДОУ была принята в 1988 году как совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к документационному обеспечению управленческой деятельности и к работе с документами. Основная цель ГСДОУ – «упорядочение документооборота, сокращение количества и повышение качества документов, создание условий для эффективного применения прогрессивных технических средств и технологий сбора, обработки и анализа информации, совершенствование работы аппарата управления».
ГСДОУ состоит из четырех тематических разделов.
1. Документирование управленческой деятельности – включает положения, определяющие:
• состав управленческих документов;
• порядок проведения унификации и стандартизации управленческих документов;
• оформление реквизитов управленческих документов, в том числе и машиночитаемых;
• общие требования к составлению текстов управленческих документов.
2. Организация работы с документами (управление документацией) – устанавливает принципы и порядок:
• документооборота организации;
• построения информационно-поисковой системы (ИПС) по документам;
• контроля исполнения документов;
• подготовки документов к передаче в ведомственный архив на хранение.
3. Механизация и автоматизация работы с документами.
4. Организация службы документационного обеспечения управления.
Основные цели ГСДОУ состоят в упорядочении документооборота организации, в сокращении количества и повышении качества документов, а также в создании благоприятных условий для применения современных технических средств и технологий обработки информации. Тем самым должно достигаться совершенствование аппарата управления.
На практике положения ГСДОУ внедряются посредством стандартов, инструкций, положений, методик, рекомендаций по различным аспектам, а также путем унификации формы и состава документов управления.
Классификация документов
По происхождению документы можно классифицировать на входящие (поступающие из других организаций), исходящие (отправляемые в другие организации) и внутренние (созданные и используемые внутри организации). Все три потока документов во время их жизненного цикла и после передачи на архивное хранение нуждаются в классификации по содержанию и видам в целях правильного формирования дел и обеспечения быстрого поиска документов. Дела – это папки с документами, которые подобраны по определенным общим признакам. Содержание дела описывается в его заголовке. Классификация документов закрепляется в так называемой номенклатуре дел, которая является систематизированным перечнем заголовков дел, заводимых в делопроизводстве, с указанием сроков их хранения. Номенклатура дел служит для распределения и группировки исполненных документов в дела, для закрепления индексации дел, в качестве схемы построения справочной картотеки на исполненные документы и является учетным документом в архиве для дел временного хранения. В номенклатуру дел включаются все дела, которые отражают документируемые участки работы и отдельные вопросы деятельности организации. Номенклатура дел является классификационным справочником для распределения документов по делам. Подробнее о номенклатуре дел будет рассказано в главе 9 данной книги.
Классификация документов – это первый шаг в их объединении в дела для последующей работы и хранения.
Глава 3
Электронные документы
Преимущества электронных документов
Потоки документов отображают деятельность любой организации. От их правильного обращения напрямую зависит успех бизнеса, поэтому во все времена правильной организации документооборота уделялось достаточно внимания. С появлением компьютерных технологий в документообороте произошел прорыв – с документами стало возможным работать намного эффективнее, проще и быстрее, чем раньше. Дело здесь не только в замене готовых типографских форм на электронные шаблоны, хранящиеся в компьютере, хотя одно это уже способно значительно увеличить производительность офисного труда. Прежде всего, электронный документооборот выгоден с точки зрения перемещения документов. Документ в компьютерной форме – это набор кодов, которые легко пересылаются по компьютерным сетям, по электронной почте, легко тиражируются, редактируются и дополняются. Значительно проще разослать электронное письмо, чем отправлять с курьером или по обычной почте письмо бумажное.
Электронные документы легко объединяются и формируют базы данных и знаний. Электронные библиотеки практически заменили неудобные и ограниченные библиотеки бумажных документов. Электронные каталоги открывают доступ к нужной информации в сотни раз быстрее, чем это было возможно при работе с бумажными или карточными каталогами.
Вопрос состоит только в том, насколько сложно изменить традиционную бумажную систему на электронную. С технической точки зрения это довольно просто. Вы сами в состоянии создать электронные документы и организовать их обмен. Однако правовые аспекты электронного документооборота иногда ставят непреодолимые препятствия. Простой пример: для электронного документа не существует понятия копии или оригинала. Электронная копия ничем не отличается от электронного оригинала. Идентификация документа тоже затруднена: достаточно скопировать готовый документ, изменить в нем подпись, и никто не сможет доказать, что его автор – не вы. Простота копирования создает серьезную угрозу для секретной информации.
Однако достоинств у электронного документа значительно больше, чем недостатков. Уже никуда не уйти от утвердившихся практик обмена информацией в электронном виде. В самом общем случае безбумажный документооборот легко поддерживается программами пакета Microsoft Office. Текстовый редактор Word, электронные таблицы Excel и пакет для презентаций PowerPoint создают электронные документы. Почтовый клиент Outlook их транспортирует. Существуют также готовые средства для создания и ведения баз данных и даже баз знаний. Таким образом, уже при наличии стандартного офисного набора программных средств возможна организация электронного документооборота в пределах предприятия и между предприятиями. Программисты также не остаются в стороне и предлагают проработанные в деталях собственные системы. Утвердилась даже специальная аббревиатура для таких разработок – АСДОУ (Автоматизированные системы документационного обеспечения управления). В них предусматриваются серьезные базы данных, требующие длительного изучения, и многоступенчатые проверки для сохранения конфиденциальности создаваемой и передаваемой информации. Простая и выгодная система электронных документов обрастает аппаратом, существенно ее удорожающим. Однако и в таком виде безбумажное делопроизводство несравнимо удобнее.
Существенные выгоды приносит автоматизация делопроизводства при внедрении в органах государственного управления. Речь в этом случае идет о значительных средствах, поэтому неоднократно проводились различные исследования. Следует обратить внимание на их результаты – на те преимущества, которые, по мнению экспертов, дает электронное делопроизводство системе госуправления, а именно:
• обеспечение оперативного информационного взаимодействия органов государственной власти: повышение надежности и сроков доставки документов, снижение сроков обработки документов, повышение прозрачности процессов рассмотрения документов;
• интеграция разрозненных информационных ресурсов в единую межведомственную систему, повышение эффективности их использования при одновременном снижении расходов на сопровождение;
• создание новой организационной культуры в органах власти, повышение эффективности и значимости работы государственных служащих;
• оптимизация процессов делопроизводства и документационного обеспечения управления;
• повышение эффективности и качества принятия управленческих решений.
Это весомые аргументы, которые могут быть приведены и в пользу электронного документооборота даже небольшой организации.
Электронная подпись
Оборот электронных документов в самом простом виде происходит так же, как и бумажный документооборот. Вышестоящая организация рассылает распоряжения и указания нижестоящим. В ответ получает регулярные отчеты и рапорты об исполнении. В свою очередь нижестоящие организации взаимодействуют между собой, обмениваясь документами, необходимыми для выполняемых ими задач. Контроль и сортировку входящей и исходящей документации, а также передачу получаемых документов для отработки конкретному исполнителю осуществляет ответственный сотрудник. Многие виды документов могут гораздо эффективнее доставляться в электронном виде. Это относится как к нормативным актам (особенно копиям, рассылаемым по списку для ознакомления), так и к формам отчетности. Однако для повсеместного внедрения такой практики необходимо, чтобы пересылаемый документ обладал такой же юридической силой, как и его бумажный аналог. Электронный документ может получить статус полноценного, если будет заверен электронной цифровой подписью (ЭЦП). Электронная подпись – это набор кодов, однозначно идентифицирующих владельца. Технология создания цифровой подписи достаточно сложная, причем средства создания ЭЦП могут быть различными. Их правомочность устанавливается законодательно.
Первыми официально узаконили статус электронных документов и цифровых подписей Италия и ФРГ в 1997 году. Затем директива ЕС от 13 октября 1999 года рекомендовала всем странам Евросоюза принять национальные законы, обеспечивающие электронный документооборот. В 2000 году такие законы вступили в силу в Австрии, Великобритании, Финляндии и Ирландии, а также в США, в 2001 году – во Франции. В мире сложились различные подходы к правовому режиму ЭЦП. Закон США об электронных подписях от 2000 года идентифицирует сторону договора, владельца сертификата, каковыми могут быть корпорации, физические лица, правительственные учреждения – любые хозяйствующие субъекты. Предполагается презумпция полномочности исполнителя, применившего ключ для подписи. По германскому закону 1997 года электронная цифровая подпись идентифицирует конкретное физическое лицо, подписавшее документ. Среди стран СНГ Беларусь первой законодательно определила статус электронного документа. В июле 2000 года в Молдове был принят закон «Об информатизации», содержащий раздел «Электронные документы». В Туркменистане закон «Об электронном документе» был принят в декабре 2000 года. В РФ в начале 2002 года вступил в силу закон «Об электронной цифровой подписи». Украина приняла аналогичный закон в 2003 году, в том же году Республика Казахстан приняла закон «Об электронном документе и электронной цифровой подписи».