Правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении

§ 2. История и развитие правового регулирования процесса информатизации

Как уже отмечалось, процесс информатизации организует социально-экономические и научно-технические оптимальные условия, при которых наиболее полно удовлетворяются информационные потребности различных субъектов права, а также реализуются их права на основе создания и использования информационных технологий и ресурсов. Данное определение дает основание сделать вывод, что информатизация достаточно давно привлекает внимание правовой науки[38].

История правового регулирования процесса информатизации в России берет свое начало с 60-х гг. XX в., когда 6 марта 1966 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «Об улучшении работы по созданию и внедрению в народное хозяйство средств вычислительной техники и автоматизированных систем управления»[39], в результате которого работы, направленные на создание и внедрение автоматизированных систем управления, приобрели статус приоритетных. В течение 1971–1975 гг. в СССР внедрили 2364 автоматизированные системы управления разных классов[40]. Тогда же А. Б. Венгеров обозначил следующие задачи в сфере информатизации государственного управления[41]:

1) решение проблем, связанных с имущественными отношениями по поводу автоматизированных информационных систем (следует отметить, что принятие и вступление в юридическую силу ч. 4 Гражданского кодекса РФ поставило окончательную точку в этих вопросах;

2) решение проблем, связанных с правовым режимом и юридической силой электронных документов.

На современном этапе развития государственного и муниципального управления разработка автоматизированных информационных систем и внедрение информационных технологий по-прежнему является одним из приоритетных направлений[42].

В 90-е гг. XX столетия, когда быстро развивающийся Интернет активизировал процессы глобализации, начался новый этап информатизации, главной целью которой становится создание информационного общества. В этот же период в Российской Федерации было принято большое количество законов, направленных на регулирование информационных отношений – более 200 законов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Кроме того, Конституция РФ, все кодексы Российской Федерации в той или иной степени направлены на реализацию информационных прав и свобод, формирование и вовлечение информационных ресурсов в рыночный оборот и внедрение информационных технологий в систему государственного и муниципального управления[43].

В октябре 2010 г. была принята государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»[44], которая является по сути правопреемницей «Электронной России». Вместе с тем в нее внесен целый ряд новых проектов, таких как создание поисковой системы, поддерживающей различные виды контента – мультимедийного и текстового. Работать такой поисковик должен на всех государственных сайтах, а разработать его планируется за счет федеральных средств. В числе прочих нововведений создаются государственная платформа цифрового контента, национальная программная и облачная платформы, платежная система, а также другие электронные сервисы федерального значения.

Следует отметить, что основные 7 направлений государственного регулирования в сфере информатизации были сформулированы еще в 1994 г.[45]:

1) формирование государственных информационных систем и сетей с учетом обеспечения их совместимости между собой и взаимодействующих в едином информационном пространстве России;

2) создание и обеспечение защиты государственных информационных ресурсов государства;

3) обеспечение информационной безопасности в сфере государственного управления;

4) организация единства государственных стандартов в информационной сфере, их соответствие международным техническим протоколам и требованиям;

5) формирование и реализация единой государственной научной, правовой, технической и промышленной политики в информационной сфере, соответствующей современному мировому уровню;

6) поддержание проектов, обеспечивающих информатизацию страны;

7) формирование и развитие механизмов инвестирования со стороны иностранных и негосударственных структур при создании и реализации проектов информатизации.

Алгоритм формирования государственной информационной политики в Российской Федерации тесно связан с правовым регулированием процесса информатизации. И. Л. Бачило выделяет следующие этапы формирования государственной информационной политики[46]:

– этап, связанный с научным исследованием и осмыслением закономерностей развития общественных информационных отношений и постановкой проблемы;

– нормативное оформление основных положений доктринального и концептуального характера[47];

– необходимость конкретизации задач для государственных органов власти в ходе обозначения основных направлений информационной политики (например, ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию обеспечивают реализацию этого этапа с 1994 г.);

– принятие концепций развития информационного законодательства;

– принятие на основе концепций развития информационного законодательства конкретных законов, которые, в свою очередь, составляют правовую основу регулирования информационных отношений;

– подготовка и принятие подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих информационную деятельность государственных органов и других специальных организаций (например, в целях упорядочения правовой информации было предусмотрено создание единой базы нормативных правовых актов субъектов Федерации на федеральном уровне)[48];

– подготовка и реализация федеральных целевых программ, предназначенных для конкретизации участия государственных органов власти в формировании и осуществлении государственной информационной политики в рамках их полномочий.

На основе изложенного можно выделить этап развития правового регулирования процесса информатизации, который отмечен появлением и реализацией федеральных целевых программ, которые, в свою очередь, способствовали не только конкретизации мероприятий, обозначенных в ранее принятых концептуальных документах, но и создали основу для формирования новых доктринальных положений в сфере информатизации. Приведем в пример Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)»[49]. Значительное влияние на формирование данной программы оказали Окинавская хартия глобального информационного общества[50] и Декларация принципов построения информационного общества[51].

Реализация программы должна была проходить в три этапа.

Первый этап обозначенной программы (2002 г.) был направлен на формирование предпосылок реализации включенных в нее мероприятий. Это предполагало проведение анализа нормативной базы, эффективности использования бюджетных средств, которые выделяются на информатизацию, зарубежного опыта реализации подобных программ; выявление ключевых проблем, препятствующих широкому внедрению информационно-коммуникационных технологий; изучение уровня информатизации экономики, опыта работы в сфере информационно-коммуникационных технологий различных организаций; проведение полного учета государственных информационных ресурсов.

Одновременно с этим на первом этапе готовился пакет законопроектов, которые должны были решить проблемы, связанные с созданием и распространением электронных документов, обеспечить развитие электронной торговли, снижение административных барьеров, гармонизацию законодательства РФ с положениями международных конвенций в сфере информатизации.

Начинала разрабатываться и реализоваться программа подготовки и переподготовки кадров по информационно-коммуникационным технологиям для государственной и муниципальной службы.

На втором этапе (2003–2004 гг.) на основе проведенной работы предполагалось реализовать проекты, обеспечивающие взаимодействие органов власти с гражданами и юридическим лицами по проблемам налогообложения, выдачу лицензий и сертификатов, регистрацию и ликвидацию юридических лиц, оформление таможенных документов, подготовку и представление отчетных документов, предусмотренных законодательством РФ.

На этом этапе планировалось создание единой информационнной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов власти, юридических лиц, системы электронных закупок для государственных нужд.

Было продолжено совершенствование нормативно-правового регулирования информационной сферы. Должны были активно продвигаться российские товары и услуги в сфере информационных технологий на международном уровне.

Третий этап (2005–2010 гг.) был призван обеспечить массовое распространение информационно-коммуникационных технологий на все сферы общественной деятельности на основе единой информационной инфраструктуры и использование системы электронной торговли.

На этом этапе планировалось не только завершить формирование единой информационной инфраструктуры для органов власти, всех видов бюджетных и некоммерческих организаций, но и открыть общественные пункты, подключенные к глобальным информационным сетям.

В результате должны были быть созданы предпосылки для структурной перестройки экономики. Однако на втором и третьем этапах реализации ФЦП «Электронная Россия» многое осталось невыполненным.

Тем не менее, процессы информатизации активно идут на всех уровнях, мероприятия, обеспечивающие развитие информационно-коммуникационных технологий, осуществляются или запланированы к реализации различными федеральными, региональными и ведомственными программами.

В настоящее время органами власти инициированы и реализуются 98 федеральных целевых программ и подпрограмм с общим объемом финансирования 777 826,339 млн руб.[52]

В содержание 11 федеральных программ и подпрограмм внесены мероприятия по развитию информационной сферы[53].

Следует отметить, что процесс информатизации имеет не только положительные, но и негативные тенденции:

– возрастает влияние на общество СМИ;

– увеличиваются возможности проникновения в частную жизнь с использованием информационных технологий;

– усложняются проблемы при отборе качественной и достоверной информации;

– увеличивается разрыв между теми, кто разрабатывает, и теми, кто потребляет информационные технологии до стратегически опасных величин;

– усиливается проблема адаптации людей к информационному обществу.

В настоящее время ускоряются процессы организации центров предоставления государственных услуг, которые действуют на основе принципа «одного окна» (будет рассмотрен нами в следующем параграфе). В целях развития информационной системы, предоставляющей государственные и муниципальные услуги, происходит оптимизация административных процедур, создается инфраструктура удостоверения «электронной подписи».

Следует отметить, что административная реформа в значительной мере повлияла на правовое регулирование процесса информатизации.

Концепция административной реформы в Российской Федерации[54] определяет, в частности, такие цели и задачи, которые предусматривают необходимость повышения эффективности работы исполнительных органов и оказания ими качественных и доступных государственных услуг. Начиная с 2008 г., разрабатываются и внедряются основные стандарты государственных услуг и административные регламенты (в том числе электронные административные регламенты) в органах исполнительной власти. Предполагалось, что уже в 2010 г. практически все государственные услуги будут оказываться в электронной форме, однако этого пока не произошло, хотя многое в данном направлении сделано. Электронные административные регламенты, которые впервые были упомянуты в рассматриваемой концепции, – это принципиально новый класс информационных систем с юридической точки зрения.

В процессе административной реформы в нашей стране в 2006–2010 гг. проводилась работа, направленная на создание и внедрение электронных административных регламентов, регулирующих исполнения государственных услуг в электронной форме (или иначе электронных государственных услуг). В результате признания данного опыта удачным было принято распоряжение Правительства РФ[55], которое предписывало к 201 г. оказание 46 видов основных государственных услуг в электронной форме. Мы поддерживаем точку зрения Н. И. Соловяненко о том, что государственные услуги с использованием информационных технологий в нормативных документах РФ представлены в значительной мере как совокупность юридических взаимоотношений[56].

Интересной представляется классификация электронных государственных услуг по уровню зрелости:

а) информирование – создаются регулярно обновляемые правительственные веб-сайты, на которых публикуется основная правительственная информация; предоставляется необходимая для получения государственной услуги информация ее потребителю;

б) одностороннее взаимодействие – размещаются на веб-сайтах государственных органов шаблоны документов, необходимых для оказания услуги;

в) двустороннее взаимодействие – предоставляется возможность подачи и приема документов в электронном виде, записи на прием в органы власти, выдачи документации;

г) юридически значимое двустороннее взаимодействие предполагает, что в результате выполнения услуги выдаваемый документ является легитимным и предоставляется в электронном виде[57].

Если исходить из того, что, правовая процедура – это некое действие, которое урегулировано нормами права, требует соответствующего оформления и направленно для достижения определенной цели[58], то тогда административную процедуру можно определить как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права в целях реализации их прав и обязанностей[59]. Отсюда следует, что порядок оказания государственных услуг может служить примером классической административной процедуры. Для нормативного акта, регулирующего порядок действий субъектов права в рамках такой процедуры, закрепилось название «административный регламент»[60]. В частности, А. В. Данилин указывает, что «под системой электронных административных регламентов понимается реализация процедурных прав и обязанностей ведомств и отдельных должностных лиц на основе современных информационных технологий»[61].

По мнению Р. В. Амелина и К. В. Давыдова, наиболее удачное определение электронных административных регламентов содержится в законопроекте «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации»[62]: «Электронный административный регламент — реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента»[63]. Однако этот федеральный закон так и не был принят, поэтому юридической силой обладает только определение из ГОСТ Р 52294–2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения»: «Электронный регламент административной и служебной деятельности – регламент административной и служебной деятельности, реализованный с применением информационно-коммуникационных технологий»[64].

В 2006 г. была создана система мониторинга использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти[65], которая предназначена обеспечить выполнение функций обратной связи; кроме того, ее внедрение позволяет, с одной стороны, проконтролировать результаты выполнения проектов и проследить за движением к целевым показателям; с другой стороны, получение своевременной информации о различных проблемах в ходе реализации программы, а при необходимости позволяет скорректировать стратегии формирования информационного общества[66].

Приведем некоторые примеры[67] реализации целевых программ информатизации органами исполнительной власти субъектов РФ по созданию информационных порталов и организации оказания государственных услуг посредством информационно-коммуникационных технологий, отображенные в Аналитическом вестнике Совета Федерации ФС РФ[68].

Главное управление информационных технологий и телекоммуникаций Омской области в 2009 г. Регламентом взаимодействия объектов единой системы электронного документооборота (утверждено приказом этого управления от 2 февраля 2009 г. № 1 «О регламенте взаимодействия объектов единой системы электронного документооборота») предусмотрело порядок взаимодействия объектов, полномочия управления по защите государственной тайны Омской области, а также полномочия, принадлежащие вышеназванного Главному управлению информационных технологий и телекоммуникаций. Кроме того, названным Регламентом были определены права и обязанности пользователей системы электронного документооборота, а также администратора объекта системы.

Высшим исполнительным органом Республики Татарстан (Кабинетом Министров) было организовано создание государственного информационного центра, который предназначен для обеспечения предоставления электронных государственных услуг, то есть государственных услуг с использованием информационных технологий, в соответствии с указом Президента Республики Татарстан от 12 февраля 2009 г. № УП-69 «Об организации информационного взаимодействия в электронном виде органов исполнительной власти Республики Татарстан, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления посредством использования ресурсов государственного информационного центра Республики Татарстан».

Большое количество различных нормативных документов принимается и в целях автоматизации муниципального управления. Например, Д. Л. Абрамович приводит следующую классификацию муниципальных нормативных актов в сфере информатизации:

1) концепция и программа информатизации муниципального образования;

2) положения о координационном совете и об уполномоченном исполнительном органе муниципального образования в сфере использования информационных технологий;

3) нормативные акты, регулирующие формирование и функционирование единой системы информационно-коммуникационных средств;

4) акты организационно-распорядительного характера, обеспечивающие взаимодействие администрации муниципального образования с органами государственного управления и организациями на территории муниципального образования;

5) нормативные акты, регламентирующие использование информационных технологий в подразделениях администрации муниципального образования, и др.[69]

Лидерами муниципальной информатизации согласно Аналитическому вестнику Совета Федерации ФС РФ № 8 считаются[70]:

– Петрозаводск (Республика Карелия) с городской целевой программой «Электронный Петрозаводск», которая реализуется с 2003 г. В ходе ее реализации действуют: во-первых, единая информационная сеть, объединяющая ряд городских информационных тематических порталов администрации Петрозаводска, принадлежащих молодежной, инвестиционной, образовательной, культурной, социальной службам; во-вторых, сеть центров удаленного доступа, включая единую дежурно-диспетчерскую городскую службу, кроме того, управление образованием, делопроизводством, муниципальными закупками, поликлиниками, социальной защитой также осуществляется на основе использования информационных технологий;

– Екатеринбург (Свердловская область), где была принята городская целевая программа «Электронный Екатеринбург», заложившая организационные основы функционирования единого городского информационного портала, а также комплекса информационных систем, в числе которых можно выделить «Единую дежурно-диспетчерскую службу», «Транспорта» и т. п.;

– Рязань (Рязанская область), где муниципальная целевая программа «Формирование информационного пространства города» позволила создать организационные основы управления с использованием информационных технологий, арендой муниципальных земель, муниципальными закупками, а также в сфере муниципального земельного кадастра;

– Тольятти (Самарская область), где принятие Программы создания и развития информационных систем дало возможность создать единую информационную систему, предназначенную для объединения единого информационного портала органов власти; виртуальную приемную; информационные системы «Народонаселение» (регистр населения); муниципальных закупок; электронного документооборота с использованием электронной подписи.